Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в 2006 году
| Вид материала | Отчет |
- Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в 2007, 5113.75kb.
- Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2009, 2091.07kb.
- Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в республике дагестан в 2011, 1016.86kb.
- Отче т о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, 2550.86kb.
- Доклад Уполномоченного по правам человека в Удмуртской Республике о своей деятельности, 398.79kb.
- О соблюдении прав и свобод человека и гражданина, 459.24kb.
- Доклад о соблюдении прав человека в Липецкой области и деятельности Уполномоченного, 1735.86kb.
- Председателю Правительства Свердловской области, а также Уполномоченному по правам, 1767.08kb.
- «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Дагестан», 684.94kb.
- Доклад о соблюдении прав человека в Липецкой области и деятельности Уполномоченного, 3956.06kb.
4. Экспертно-аналитическая деятельность.
Работа по совершенствованию законодательства
Экспертно-аналитическая составляющая становится все более важной в деятельности Уполномоченного по правам человека. Работа по совершенствованию законодательства, предоставление экспертных заключений по наиболее актуальным вопросам в области прав человека наряду с защитой и восстановлением нарушенных прав по обращениям граждан были в течение 2006 года в числе приоритетных направлений деятельности.
Содействие Уполномоченного совершенствованию законодательства Республики Казахстан, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, представляет собой разноплановую деятельность, включающую в себя как консультирование по вопросам необходимых изменений и дополнений законодательства, так и анализ уже разработанных законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов. Основными формами участия Уполномоченного в деятельности по совершенствованию законодательства в 2006 году являлись экспертные заключения, обращения к депутатам Парламента Республики Казахстан, к Премьер-Министру Республики Казахстан, участие в рабочих группах, пленарных заседаниях Парламента Республики Казахстан, заседаниях Конституционного Совета Республики Казахстан, консультативно-совещательных органов при Правительстве Республики Казахстан.
Эффективность совершенствования законодательства зависит от всесторонней правовой экспертизы законов и законопроектов, особенно важной в этой связи является правозащитная экспертиза, так как она позволяет учесть наиболее существенный критерий полноценности нормативного правового акта – его направленность на защиту прав человека.
В соответствии с пунктом 19 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан
от 19 сентября 2002 года № 947, деятельность Уполномоченного по совершенствованию законодательства включает в себя оценку законодательства с позиции общепризнанных принципов и норм международного права и приведение в соответствие с ними. Данная особенность существенно отличает правозащитную экспертизу законопроектов, проводимую Уполномоченным по правам человека, и потому является важным дополнением процесса экспертного анализа разрабатываемых законопроектов. В течение 2006 года для обеспечения более полного охвата рассматриваемых Парламентом Республики Казахстан законопроектов между учреждением Уполномоченного и законодательным органом страны были налажены постоянные системные контакты, институт омбудсмена включен в число государственных органов, информируемых о графике работы и повестках заседаний Комитетов и Палат Парламента с предоставлением обновляемых по итогом обсуждений текстов рассматриваемых проектов законов.
Всего за прошедшие четыре года работы Уполномоченный принял участие в обсуждении более 30 законопроектов и действующих законов. В течение отчетного периода Уполномоченный включился в обсуждение одиннадцати проектов законов: «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы Республики Казахстан по вопросу обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека», «О присоединении и ратификации Республикой Казахстан Конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления», «О внесении изменений в Закон Республики Казахстан «О браке и семье», «Об адвокатской деятельности», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатуры», «О бытовом насилии», «О долевом участии в жилищном строительстве», проекта Трудового кодекса в части приведения в соответствие с Конвенцией МОТ по искоренению детского труда, «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам обеспечения общественной безопасности» в части дополнений Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел» основаниями для применения специальных средств и физической силы, «О равных правах и равных возможностях женщин и мужчин».
Важным направлением работы по совершенствованию законодательства являлось участие в разработке проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы Республики Казахстан по вопросу обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека». В течение отчетного периода Уполномоченный и сотрудники его аппарата приняли участие в заседаниях рабочих групп, комитетов, пленарных заседаниях Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан, заседании Конституционного Совета Республики Казахстан. В ходе методологических семинаров с участием экспертов в области уголовного и гражданского процесса были проанализированы дискуссионные вопросы законопроекта, разработаны экспертные заключения, подготовлены информационные материалы, обобщающие опыт функционирования омбудсменов в других странах, ряд заседаний Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека также посвящен обсуждению проекта закона.
Рассматриваемый законопроект был разработан в рамках реализации норм Указа Президента Республики Казахстан «О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» от 29 ноября 2004 года, расширившего правозащитные возможности Уполномоченного по правам человека. Подписанный Главой государства Указ перевел учреждение казахстанского омбудсмена в разряд национальных правозащитных учреждений, имеющих эффективные и сильные механизмы защиты прав человека.
Вместе с тем, инициатива, проявленная Президентом страны, остается нереализованной, так как дополнения в процессуальное законодательство республики, устанавливающие порядок участия Уполномоченного в судебном рассмотрении дела, направление ходатайств о проверке вступившего в законную силу акта суда, не были внесены. Закон Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы Республики Казахстан по вопросу обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека» был принят Парламентом Республики Казахстан 8 июня 2006 года. Однако постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 июля 2006 года № 4 указанный закон был признан не соответствующим Конституции Республики Казахстан. В частности, формулировки «в установленном законодательством Республики Казахстан порядке» и «в случаях, предусмотренных законодательством Республики Казахстан», изложенные в подпунктах 2), 3) пункта 1 и подпункте 1) статьи 1 закона, были признаны противоречащими положениям подпунктов 1) и 6) пункта 3 статьи 61 и пункта 2 статьи 75 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих, что регулирование вопросов судопроизводства проводится только законами.
Принципиальный характер имело обсуждение проектов законов Республики Казахстан «О присоединении и ратификации Республикой Казахстан Конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления» и «О внесении изменений в Закон Республики Казахстан «О браке и семье» на рабочих группах в Мажилисе Парламента Республики Казахстан. Правозащитный анализ названных законопроектов лег в основу обращения Уполномоченного, направленного в адрес депутатов Парламента Республики Казахстан. Основное внимание в указанном обращении уделяется необходимости ратификации Республикой Казахстан Конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления в целях урегулирования процедур усыновления, обеспечивающих защиту прав и учет интересов ребенка, препятствуя эксплуатации, жестокому обращению, похищению, продаже и торговле детьми. Другим не менее важным моментом, которому было уделено внимание Уполномоченного, является необходимость исключения из законопроекта «О внесении изменений в Закон Республики Казахстан «О браке и семье» норм, разграничивающих детей по состоянию их здоровья и других дискриминационных положений.
Однако результаты заседаний рабочей группы по вышеуказанным законопроектам свидетельствуют о неоднозначном восприятии депутатами данных законопроектов. Принимая во внимание необходимость развития системы усыновления в Казахстане и других форм устройства ребенка в семью, таких как патронатное воспитание, опекунство и попечительство, Уполномоченным по правам человека в Парламент Республики Казахстан было направлено предложение о проведении парламентских слушаний по теме: «Дальнейшие перспективы реализации политики в области обеспечения права ребенка на семью».
Конструктивное сотрудничество в области мониторинга законодательства на предмет соответствия Конвенциям Международной организации труда (МОТ) по детскому труду сложилось между Уполномоченным по правам человека и МОТ. В рамках совместного проекта были подготовлены предложения по совершенствованию законодательства. Рассмотренные на заседании Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека предложения к проекту Трудового кодекса Республики Казахстан по улучшению реализации соблюдения в Казахстане Конвенций МОТ № 138 о минимальном возрасте для приема на работу и № 182 о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда были направлены в Мажилис Парламента Республики Казахстан. В экспертном заключении, в частности, указывается на необходимость урегулирования условий труда несовершеннолетних, работающих по найму в творческой сфере, установления обязанности работодателя фиксировать возраст несовершеннолетнего работника в документах при приеме на работу. Кроме того, предложено исключить положение проекта Трудового кодекса, предусматривающее возможность заключения трудового договора с 15-ти лет, так как при ратификации Конвенции МОТ № 138 Казахстан установил в качестве минимального возраста для приема на работу – 16-ти летний возраст. Следует также урегулировать отношения, связанные с самостоятельным прохождением несовершеннолетними учащимися профессиональной практики на предприятиях по собственной инициативе, распространить требования Закона Республики Казахстан «О безопасности и охране труда» на лиц, проходящих профессиональную практику.
Важной мерой по обеспечению выполнения Казахстаном своих международных обязательств в области защиты прав женщин стала разработка проекта Закона Республики Казахстан «О равных правах и равных возможностях женщин и мужчин», в экспертной оценке которого приняло участие учреждение Уполномоченного по правам человека.
Республика Казахстан, присоединившись 29 июня 1998 года к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (далее - Конвенция), приняла обязательство проводить политику ликвидации дискриминации в отношении женщин, в том числе включить принцип равноправия мужчин и женщин в Конституцию и обеспечить с помощью закона и других средств практическое осуществление этого принципа. Согласно Конвенции, «дискриминация в отношении женщин» означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами (независимо от их семейного положения) прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области» (ст. 1). Особенность этого определения состоит в том, что понятие дискриминации применяется не только к юридическому равноправию мужчин и женщин, но и к их фактическому положению. Закрепить механизмы обеспечения фактического равенства призван рассматриваемый закон, предметом правового регулирования которого являлись бы права женщин и мужчин, как социально-демографических групп, определяющие их социальный статус в обществе, и который обеспечивал бы практическую реализацию прав и равных возможностей лиц обоего пола.
Необходимость принятия правового акта, обеспечивающего практическую реализацию норм, направленных на обеспечение гендерного равенства, была подчеркнута также в пункте 21 Заключительных рекомендаций Комитета ООН по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, направленных в адрес Правительства Республики Казахстан после защиты первоначального странового доклада о выполнении данной Конвенции 21 января 2001 года.
В целях обеспечения реальной действенности нормативных положений в области гендерного равенства в законопроекте Уполномоченным предложено предусмотреть механизм обеспечения равных прав и свобод. Очевидно, что любая правовая норма только тогда эффективна, когда имеется действенный механизм ее реализации, в том числе и ответственность за ее нарушение.
По инициативе Уполномоченного по правам человека в Министерство внутренних дел Республики Казахстан направлено заключение по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам обеспечения общественной безопасности» в части дополнений Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел» основаниями для применения специальных средств и физической силы.
Предложенные в законопроекте дополнения статьи 13 Закона «Об органах внутренних дел» имеют отсылку на нормы законодательства без конкретного уточнения, что может быть воспринято как возможность применения специальных средств и физической силы для прекращения любых видов собраний, в том числе и не нарушающих общественный порядок. Тогда как Всеобщая Декларация прав человека, предусматривает, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Эти положения также закреплены в Конституции Казахстана, в которой установлено, что пользование правом на проведение собраний и демонстраций может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц.
По просьбе Союза адвокатов Казахстана, был проведен экспертный анализ законопроектов « Об адвокатской деятельности» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатуры», по итогам которого выявлено несколько недостатков: отсутствие в законопроектах норм об оказании бесплатной юридической помощи потерпевшим, усложнение процедуры получения бесплатной юридической помощи, запрет на использование юридической помощи лиц, не являющихся адвокатами, отсутствие норм о дисциплинарной ответственности членов коллегии адвокатов. Заключения по названным законопроектам направлены в Союз адвокатов Казахстана, Мажилис Парламента Республики Казахстан, а также Администрацию Президента Республики Казахстан для использования в работе Совета по правовой политике при Президенте Республики Казахстан.
Зачастую обстоятельством, приведшим к нарушению прав человека, является несовершенство законодательства, несоответствие законов международным стандартам и обязательствам Казахстана. Анализ поступающих к Уполномоченному обращений, а также информации о соблюдении прав человека, представленной государственными органами позволяет вырабатывать предложения по совершенствованию законодательства.
По собственной инициативе Уполномоченного был проведен анализ вопросов по имплементации Международных пактов о правах человека и учетной регистрации религиозных объединений.
Сформулировано предложение по введению особого механизма выполнения международных правозащитных конвенций путем внесения изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 года
№ 54 «О международных договорах Республики Казахстан», так как договоры предполагают специальный порядок отчетности и процедуры выполнения. На сегодня в стране не систематизирован процесс имплементации международных правозащитных договоров: присоединение к международным правозащитным конвенциям в большинстве случаев не сопровождается принятием специальных национальных планирующих документов. Исключением является Национальный план действий по улучшению положения женщин в Республике Казахстан, а также Национальный план действий по достижению гендерного равенства в Республике Казахстан на 2006-2016 годы. Таким образом, из ратифицированных шести основных правозащитных конвенций ООН, национальные планирующие документы разработаны только по одной – Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Некоторые договорные Комитеты ООН уже вынесли Казахстану Рекомендации по вопросу о необходимости разработки национальных планов действий. Так, разработка Национального плана действий по реализации Конвенции ООН о правах ребенка была рекомендована Казахстану Комитетом ООН по правам ребенка еще в 2003 году. Кроме того, следует внести изменения в пункт 2 статьи 20 вышеуказанного закона, предусматривающий, что в случае коллизии международных договоров Республики Казахстан с законами Республики Казахстан международные договоры Республики Казахстан подлежат изменению, приостановлению или прекращению их действия. Данная норма не соответствует статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров, к которой Республика Казахстан присоединилась 31 маpта 1993 года, согласно которой участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
Более того, пункт 2 статьи 20 Закона «О международных договорах Республики Казахстан» противоречит пункту 3 статьи 4 Конституции РК, согласно которому международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами.
В Комитет по делам религий Министерства юстиции РК направлено обращение о необходимости приведения в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права Закона Республики Казахстан от 15 января 1992 года «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях». Вопрос об учетной регистрации религиозного объединения, группы или миссионеров не указывается прямо ни в тексте Международного пакта о гражданских и политических правах, ни в общих комментариях Комитета по правам человека – специального договорного органа ООН, контролирующего выполнение Пакта государствами и имеющего право толковать нормы Пакта. В статье 18 Пакта ограничения на свободу исповедовать религию предусматриваются только в пяти случаях – в целях охраны общественной безопасности, порядка, здоровья, морали, основных прав и свобод других лиц. Иные цели для ограничения свободы вероисповедания не допускаются. Эти ограничения должны быть установлены законом и соразмерны специфической необходимости, которой обосновывается их введение. Как видно из статьи 18 Пакта, защита национальной безопасности не может служить основанием для ограничения свободы вероисповедания.
Принятые в Казахстане поправки в законодательство по вопросам обеспечения национальной безопасности, выдвигающие требование обязательной регистрации, можно рассматривать как ущемление свободы вероисповедания. Поскольку отказ от регистрации влечет за собой административную ответственность в виде штрафов, а также может быть вынесено судебное решение о прекращении религиозной деятельности.
По этим фактам учреждение Уполномоченного по правам человека получает многочисленные жалобы из регионов страны. В этой связи учреждением Уполномоченного по правам человека норму об обязательной регистрации религиозной общины без образования юридического лица, из законодательства предложено исключить.
Учет правозащитного критерия при законотворческом процессе не может обеспечиваться посредством исключительно влияния на разработанные законопроекты, необходим учет мнения национального правозащитного учреждения и при разработке текстов проектов законов. В этой связи в
2006 году руководитель Национального центра по правам человека включен в состав Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности. В течение отчетного периода руководитель аппарата Уполномоченного принял участие в десяти заседаниях данной комиссии, что позволило выработать рекомендации к законопроектам на начальном этапе их разработки, а также к проектам государственных программ и мероприятий Правительства Республики Казахстан в части законопроектного обеспечения.
Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека, состоящий из лиц, имеющих опыт работы в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, оказывает ценную экспертно-аналитическую поддержку учреждению Уполномоченного. За отчетный период состоялось четыре заседания совета, на которых были обсуждены законопроекты
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросу обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека», «О бытовом насилии», «О долевом участии в жилищном строительстве», рекомендации к проекту Трудового кодекса в части приведения в соответствие с конвенциями МОТ по детскому труду. Помимо участия в обсуждении законопроектов члены совета были задействованы в подготовке исследования по оценке деятельности учреждения омбудсмена и ситуации в области прав человека в рамках проекта программы двустороннего партнерства «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане». Также членами совета проведен анализ специализированного доклада Уполномоченного по правам человека о правах пожилых людей.
Экспертно-аналитическая деятельность включает в себя также проведение консультационной экспертной работы. В соответствии с Руководством по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, выполнение консультационных услуг может проводиться как по запросу конкретного государственного органа, так и по собственной инициативе.
Среди государственных органов, обратившихся к учреждению Уполномоченного с просьбой об экспертном анализе определенных вопросов: Администрация Президента Республики Казахстан, министерства иностранных дел, юстиции, образования и науки, культуры, информации и спорта, Конституционный Совет Республики Казахстан.
По просьбе Администрации Президента Республики Казахстан учреждением Уполномоченного подготовлены предложения по совершенствованию системы защиты прав и свобод граждан, а также деятельности института Уполномоченного по правам человека в части расширения его полномочий по рассмотрению жалоб граждан.
По обращению Национальной комиссии по делам семьи и гендерной политике при Президенте Республики Казахстан проведен анализ проекта Национального плана действий по достижению гендерного равенства в Республике Казахстан на 2006-2016 годы.
По просьбе Конституционного Совета Республики Казахстан направлена информация о нормативных правовых актах, требующих совершенствования, и других мерах, необходимых для укрепления конституционной законности.
В Министерство культуры, информации и спорта Республики Казахстан представлена информация о проведенной совместной работе с неправительственными организациями, а также предложения по улучшению механизмов сотрудничества государственных органов и общественных организаций.
В рабочую группу Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан подготовлены предложения по вопросам прав человека в законодательстве и правоприменительной практике.
Продолжилась практика проведения методологических семинаров для сотрудников аппарата Уполномоченного по правам человека. За отчетный период состоялось четыре методологических семинара, три из которых были посвящены вопросам участия омбудсмена в судебном процессе. В ходе семинаров, посвященных обсуждению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы Республики Казахстан по вопросу обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека», приняли участие члены Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека, специалисты в области уголовного и гражданского процесса.
20 марта 2006 года состоялся методологический семинар на тему «Проблемы реализации права на жилье». В ходе семинара, в котором приняли участие сотрудники Министерства труда и социальной защиты населения РК, Департамента жилью г. Астаны, Федерации профсоюзов и представители НПО, участники подробно обсудили возможность создания в стране социального жилья. В качестве других возможных вариантов решения жилищных вопросов были названы развитие социально ориентированного бизнеса, системы предоставления служебного жилья, организация социальных домов. Участники семинара пришли к выводу о неэффективности очереди на жилье, ее неадекватности современным рыночным преобразованиям.
Экспертно-аналитическая деятельность учреждения Уполномоченного в 2006 году в отличие от предыдущих лет характеризовалась работой с законопроектами на стадии их разработки, бóльшим акцентом анализа на уже действующих законах и иных нормативных правовых актах.
Работа по совершенствованию законодательства преимущественно осуществлялась посредством участия в рабочих группах Парламента Республики Казахстан, выработки предложений в составе рабочей группы Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан и других консультативно-совещательных органов. Систематизированы взаимоотношения с Парламентом Республики Казахстан, результатом чего стало увеличение числа рабочих групп Парламента Республики Казахстан, в которые вошли сотрудники учреждения.
Возросло количество запросов государственных органов с просьбами оказания экспертного консультирования по вопросам прав человека, в частности дальнейшему реформированию правозащитной системы.