Окружающей среды
| Вид материала | Монография |
- Тема : «Загрязнение и охрана окружающей среды», 38.66kb.
- Решение 10 сентября 2007 года №36 город Актау, 22.02kb.
- Нормативно правовые документы по вопросам формирования государственных информационных, 281.26kb.
- Программа утверждена на заседании Учёного совета эколого-биологического факультета, 46.97kb.
- Практикум по экологическому мониторингу окружающей среды Учебное пособие, 949.79kb.
- «Об охране окружающей среды», 2395.05kb.
- Национального Плана Действий по гигиене окружающей среды методические рекомендации, 803.76kb.
- Меморандум о взаимопонимании по вопросам сотрудничества в области охраны окружающей, 54.6kb.
- С. А. Балашенко проблемы государственного управления в области охраны окружающей среды, 220.43kb.
- Роль государства и граждан в охране окружающей природной среды. Экологические права, 44.33kb.
МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ
А. П. АНИСИМОВ, А. П. АЛЕКСЕЕВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Волгоград 2002
| ББК 67.625 А 67 | Одобрено редакционно-издательским советом Волгоградской академии МВД России |
Анисимов А. П., Алексеев А. П.
А 67 Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. – Волгоград: ВА МВД России, 2002. – 180 с., 250 экз.
ISBN 5-7899-0240-5
Монография посвящена комплексному исследованию организационно-правовых аспектов деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. На основе исследования десятков федеральных и региональных законов и иных нормативно-правовых актов, а также актов органов местного самоуправления по экологическим вопросам авторы обозначили проблемы и сформулировали перспективы совершенствования муниципального экологического нормотворчества и практики его применения.
Для ученых, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, практических работников, занимающихся проблемами охраны окружающей среды, а также всех, кто интересуется вопросами охраны окружающей среды.
ББК 67.625
Рецензенты: доктор юрид. наук, профессор, ректор ВИЭСП В. А. Юсупов, кандидат юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой теории права и государства ВАГС В. А. Самсонов
| ISBN 5-7899-0240-5 | © Анисимов А. П., Алексеев А. П., 2002 © Волгоградская академия МВД России, 2002 |
ВВЕДЕНИЕ
Весьма актуальными в настоящее время являются проблемы повышения эффективности воздействия государства на различные сферы жизни общества. Это обусловило появление новых политико-правовых институтов, к числу которых относится и институт местного самоуправления. Эффективность его деятельности во многом зависит от правильного понимания сущности местного самоуправления и его места во всей системе управления обществом.
Проблемам становления местного самоуправления в современной юридической литературе уделяется большое внимание. Однако, на наш взгляд, далеко не все вопросы организации и деятельности муниципальных органов власти исследованы достаточно полно. Отсутствие четкой теоретической концепции местного самоуправления проявляется и в действующем законодательстве. Необоснованно противопоставив муниципальные органы власти государству, закон не сформулировал цель местного самоуправления, а следовательно, не раскрыл смысл его создания. В свою очередь, это вызывает трудности в закреплении правового статуса органов местного самоуправления, определении их места в общей системе управления государством, а также детальных полномочий в различных сферах общественных отношений.
Существующий на федеральном и региональном уровне нормативный материал посвящен общим положениям о местном самоуправлении и практически не содержит разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Формально выделяя некие «вопросы местного значения», российское законодательство все же не смогло провести четкого разделения этих вопросов и вопросов, решение которых является прерогативой государства. Детальное рассмотрение предметов ведения органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что аналогичные предметы ведения присущи государственным органам. К таковым относится, в частности, охрана окружающей среды.
Как отмечалось в научной литературе, в настоящий момент окружающая человека природная среда настолько деградировала, что «уже приходится говорить не о ее охране, а скорее о ее оздоровлении»1. Состояние окружающей среды во многих муниципальных образованиях становится самостоятельным источником опасности как для людей, проживающих на соответствующей территории, так и для самой окружающей среды, что в итоге ограничивает возможности дальнейшего нормального развития2.
Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.
В связи с этим крайне актуально как можно быстрее приступить к обсуждению новых и обновлению уже существующих подходов к решению экологических проблем в условиях меняющейся системы управления государством. Изучение соответствующих проблем имеет практическую значимость как для развития законодательства на всех уровнях, так и в плане реформирования института местного самоуправления. Это поможет решить конкретные проблемы создания эффективных механизмов обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду на территории муниципального образования. Как отмечал С. А. Боголюбов, самые главные резервы совершенствования природоохранного законодательства находятся в сфере органов местного самоуправления, в большей вовлеченности этих органов в дело охраны окружающей среды3.
Таким образом, недостаточность теоретической разработанности указанной проблемы и несовершенство законодательного регулирования вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, определили выбор данной темы.
Г
ЛАВА 1 Общая характеристика природоохранной деятельности
в системе функций
местного самоуправления
§ 1. Понятие природоохранной (экологической) функции
местного самоуправления
Функция любого социального организма отражает вовне его сущность, специфические свойства, присущие функционирующему объекту, а также закономерности его развития.
Понятие «функция» в науке употребляется в различных смыслах. Оно означает либо способность к деятельности, либо саму деятельность, зависимость одной величины от другой, задачу, компетенцию, значение, роль и т. д.4 В математике, физике, например, под функцией понимается зависимость одной переменной величины от другой; в биологии это специфическая деятельность органа или организма; в кибернетике и некоторых других науках – направление действия какой-либо системы.
Термин «функция», таким образом, приложим ко всем без исключения динамическим структурам, что обусловлено многогранностью выраженных им отношений, а также спецификой познавательных задач тех наук, в которых он используется. Так или иначе, но в большинстве случаев с функцией связывается направленное, избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды5.
Категория «функции местного самоуправления», будучи относительно новой для отечественной науки, представляется малоизученным, требующим научного осмысления понятием. Не ставя в качестве задачи детальное исследование этого понятия, остановимся лишь на самых общих моментах в его определении.
Большинство ученых под функциями местного самоуправления (как социально-правового института) понимают основные направления муниципальной деятельности, обусловленные его природой, задачами и целями6.
Таким образом, изучение сущности и содержания функций местного самоуправления в целом и природоохранной (экологической) функции в частности необходимо начать с вопроса о том, что представляет собой местное самоуправление, каковы его особенности, предопределяющие специфику функционального назначения данного социально-правового института.
Современная российская модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. В ст. 12 этого документа впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а в ст. 130 определено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.
Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело к фактическому закреплению в Конституции Российской Федерации 1993 г. концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления. Российская формула местного самоуправления, не являясь последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.
С целью адекватной оценки роли местного самоуправления в государственном механизме и анализа взаимоотношений отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, необходимо разобраться в соотношении понятий «государственное управление», «территориальное государственное управление», «местное управление» и «местное самоуправление». Государственное управление выступает, на наш взгляд, в качестве общего понятия по отношению ко всем другим перечисленным понятиям. Территориальное государственное управление характеризует взаимоотношение государства с территориальными структурами внутри этого государства. В зависимости от формы государственного устройства территориальное управление в унитарных и федеративных государствах, государствах со смешанными формами государственного устройства будет различаться. Однако, независимо от формы государственного устройства, территориальное государственное управление включает в себя местное управление (местное государственное управление), отражающее специфику взаимоотношений государства в целом и его региональных структур с административно-территориальными единицами, находящимися на самом низшем уровне.
Отечественные исследователи зачастую пытаются противопоставить понятия «местное управление» и «местное самоуправление»7. При этом местное управление понимается как государственное управление на местном уровне, которое выражается в деятельности органов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а местное самоуправление – как деятельность местных представительных органов. Некорректность подобного подхода доказывает практика, например, Великобритании и ряда других стран, где отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Получается, что здесь отсутствует местное управление как таковое, хотя именно этот термин используется и в законодательстве, и в работах отдельных исследователей8.
Более корректным представляется не противопоставлять местное самоуправление и местное управление (государственное), а рассматривать их как