Окружающей среды

Вид материала

Монография

Подобный материал:

• Тема : «Загрязнение и охрана окружающей среды», 38.66kb.
• Решение 10 сентября 2007 года №36 город Актау, 22.02kb.
• Нормативно правовые документы по вопросам формирования государственных информационных, 281.26kb.
• Программа утверждена на заседании Учёного совета эколого-биологического факультета, 46.97kb.
• Практикум по экологическому мониторингу окружающей среды Учебное пособие, 949.79kb.
• «Об охране окружающей среды», 2395.05kb.
• Национального Плана Действий по гигиене окружающей среды методические рекомендации, 803.76kb.
• Меморандум о взаимопонимании по вопросам сотрудничества в области охраны окружающей, 54.6kb.
• С. А. Балашенко проблемы государственного управления в области охраны окружающей среды, 220.43kb.
• Роль государства и граждан в охране окружающей природной среды. Экологические права, 44.33kb.

⁴⁹. В данном случае под естественными системами понимаются системы, сохранившиеся в той или иной степени от воздействия человека. В первозданном виде их можно встретить в природных заповедниках (резерватах). Под модифицированными понимаются системы, измененные в процессе экономической и иной преобразовательной деятельности общества. Трансформированными являются естественные структуры, преобразованные человеком для удовлетворения своих хозяйственных и культурно-оздоровительных потребностей.

Таким образом, объекты охраны окружающей природной среды отличаются тремя признаками: а) естественным происхождением; б) состоянием в цепи экологической системы природы; в) выполнением жизнеобеспечительных функций, которые определяют их социально-экологическую ценность. Признак естественного происхождения объектов, в отличие от социальной цен­ности, означает, что у них отсутствует стоимость в смысле затрат об­щественно-необходимого труда, невосстановимости и невоспроизводимости отдельных компонентов природы человеком, необратимости изменений, про­изводимых человеком в природной среде. Второй признак объектов охраны – экологическая взаимосвязь с окружающей природной средой, позволяющая им функционировать в составе естествен­ных экосистем, которые и обеспечивают качество среды обитания. Этот признак позволяет разграничить объекты охраны природы от тех компонен­тов природной среды, которые по воле человека вышли из механизма при­роды и перешли из естественного в социальный мир, где действуют другие закономерности развития (звери в зоопарке). Третий признак проявляется в способности объекта охраны природы осуществлять экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции.

В действующем российском законодательстве термин «окружающая среда» используется в том же контексте, что и «окружающая природная среда», т. е. в содержание понятия «окружающая среда» включаются именно экологические системы различного рода (объекты, имеющие экологические связи с природой), а не антропогенные объекты.

Потому данный термин следует отличать от производственной среды. Производственная среда формируется человеком «в одностороннем» порядке. Окружающая природная сре­да представляет собой результат взаимодействия общества и природы. Защита производс­твенной среды осуществляется через охрану труда и обеспечение техники безопасности, производственной санитарии, т.е. формами и методами, не свойственными средствам экологической защиты общества. Вместе с тем обе названные среды связаны и могут влиять друг на друга: например, аварии на произ­водстве влияют на состояние окружающей природной среды.

Для разграничения указанных понятий действующее российское законодательство использует термины «среда жизнедеятельности»⁵⁰, «среда обитания»⁵¹. Под этими терминами следует понимать интегрированную – природную и неприродную (производственную, искусственную) – сферу жизнедеятельности.

Исходя из этого, представляется необходимым употребление в российском законодательстве единого термина – «окружающая природная среда», содержание которого должно быть определено в Законе «Об охране окружающей природной среды» следующим образом: «окружающая природная среда – это совокупность естественных, модифицированных и трансформированных экологических систем в их неотъемлемом единстве, являющихся средой обитания человека и выступающих в качестве объекта природоохранной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и юридических лиц».

Раскрывая содержание природоохранной функции местного самоуправления, нельзя обойти вопрос о ее цели, формах и методах осуществления.

Цель экологической функции местного самоуправления – сохранение (восстановление) благоприятного состояния окружающей природной среды, повышение ее качества и поддержание экологического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

При этом благоприятность окружающей природной среды заключается в таком состоянии экологических систем, при котором пользование ими не наносит ущерба жизни, здоровью и имуществу граждан, чем обеспечивается максимальный уровень их физического и психического здоровья⁵².

Реализация экологической функции местного самоуправления, т. е. собственно природоохранная деятельность, предусматривает осуществление комплекса мероприятий, выполняемых субъектами местного самоуправления постоянно и последовательно. Формами осуществления этой функции (как и остальных функций данного социально-правового института) являются различные стороны деятельности субъектов местного самоуправления.

Различаются правовые и организационные (неправовые) формы. В правовых формах «отражаются связь местного самоуправления и права, обязанность муниципальных органов действовать при выполнении своих функций на основе права и в рамках закона»⁵³.

К правовым формам природоохранной деятельности относятся правотворческая, правоисполнительная и правоохранительная.

Правотворческая деятельность состоит в принятии соответствующими субъектами местного самоуправления нормативных правовых актов, направленных на регулирование экологических отношений в конкретном муниципальном образовании.

Содержанием правоисполнительной деятельности является осуществление экологического управления на территории муниципального образования субъектами местного самоуправления.

Правоохранительная деятельность представляет собой властную оперативную и правоприменительную деятельность по охране экологического правопорядка, прав и свобод граждан на территории муниципального образования силами и средствами муниципальных органов, включая принятие мер по предупреждению и пресечению экологических правонарушений.

Неправовые (организационные) формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления экологической функции местного самоуправления, которая не влечет за собой правовых последствий.

Среди неправовых форм выделяют организационно-регламентирующую, организационно-экономическую и организационно-идеологическую (воспитательную) деятельность⁵⁴.

Организациионно-регламентирующая деятельность представляет собой текущую организаторскую деятельность муниципальных органов, направленную на разрешение тех или иных практических задач, связанных с охраной окружающей среды (кадровая работа, подготовительная работа по сбору, оформлению и изучению различной информации, ознакомление с письмами и заявлениями граждан). Организационно-экономическая работа заключается в повседневной хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение природоохранных мероприятий (финансирование таких мероприятий, прогнозирование экологической ситуации в муниципальном образовании, статистика, составление отчетов). Организационно-идеологическая (воспитательная) форма представляет собой воспитательную деятельность, связанную с формированием общественного мнения, обучением, разъяснением существующих норм и правил.

Среди методов осуществления природоохранной функции местного самоуправления необходимо выделить традиционные общие методы убеждения и принуждения. Они имеют универсальный характер, поскольку более частные методы, которые используются при осуществле­нии всех или основных функций управления, формируются в пределах и на основе убеждения и принуждения⁵⁵.

Принуждение как метод реализации экологической функции местного самоуправления представляет собой внешнее воздействие (психологическое, материальное, физическое) полномочных органов и должностных лиц местного самоуправления на волю и поведение подвластных субъектов экологических отношений с целью заставить их действовать в интересах населения муниципального образования. Убеждение предполагает воздействие на сознание и поведение людей путем создания таких условий, при которых у них появляется осознанная внутренняя потребность осуществить те действия, которые выгодны управляющей стороне. Например, муниципальные органы могут создать такие условия для субъекта отношений в области экологии, при которых последний, причиняя вред окружающей природной среде и нерационально используя природные ресурсы, несет убытки. Может быть предусмотрено и экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды.

Природоохранная функция местного самоуправления теснейшим образом связана с другими функциями этого социально-правового института. Решение задач, стоящих перед местным самоуправлением, невозможно посредством реализации только экологической функции, оно возможно лишь в комплексе с осуществлением других функций. Близость и взаимопроникновение функций местного самоуправления обусловлены единством этих задач и целью муниципальной деятельности.

По сути, главной точкой соприкосновения различных функций местного самоуправления с экологической функцией выступает заинтересованность населения муниципального образования в благоприятности окружающей среды. В конечном итоге от качества данной среды зависит само существование человечества.

Самым теснейшим образом данная функция связана с экономической функцией. Отношение людей к окружающей природной среде реализуется через производственные отношения. Защита общественного экологического интереса невозможна вне сферы производственных отношений, а следовательно, будущее нормотворчество органов местного самоуправления должно всегда учитывать реальное экономико-правовое поле, в котором только и существует общественный экологический интерес, и в первую очередь принимать во внимание объективные закономерности и потребности экономического развития муниципального образования. Без привязки к конкретным производственным отношениям природоохранные нормы никогда не смогут быть реализованы⁵⁶. Экологические интересы невозможно обеспечить в отрыве от экономических и потому, что и те и другие едины по своей социальной направленности. Их единство в том, что они призваны обеспечить качество жизни человека⁵⁷.

С другой стороны, производственная сфера деятельности человека является наибольшим загрязнителем окружающей природной среды. Именно общество потребления – источник современных экологических бед, а система рыночного капитализма возможна только в условиях экономической экспансии в сторону биосферы⁵⁸. В силу этого необходимо гармоничное взаимодействие хозяйственной и экологической сфер. Со стороны субъектов местного самоуправления требуется поддержание баланса между двумя группами общественно значимых интересов (условно обозначаемых как экономические и экологические), исходя из разумного их сочетания и, может быть, даже вынужденного протекционизма в отношении последних. Некоторый приоритет экологических интересов вполне допустим и даже необходим, если учитывать всю серьезность уже существующих экологических проблем.

Непосредственная связь экологической и экономической функции возникает при планировании социально-экономического развития муниципального образования, управлении муниципальной собственностью, решении вопросов финансового обеспечения природоохранных мероприятий.

Само право человека на благоприятную окружающую среду относится к числу социальных прав человека⁵⁹, а потому природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления пересекается с их деятельностью в социальной сфере. Социальная функция заключается в предоставлении социальных услуг населению муниципального образования, создании условий для нормальной работы подавляющему большинству населения муниципального образования и прямой социальной поддержке тех людей, которые по тем или иным не зависящим от них лично причинам не могут участвовать в производительном труде. Осуществление социальных прав человека предполагает непрерывное улучшение условий его жизни.

Социальная и экологическая функции непосредственно пересекаются при обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения муниципального образования, благоустройстве и озеленении территории, осуществлении мероприятий по обращению с отходами производства и потребления.

О соотношении экологический функции местного самоуправления с функцией охраны общественного порядка в настоящий момент можно говорить лишь как о потенциальном направлении развития муниципальных структур. Идея охраны общественного порядка органами местного самоуправления только начинает воплощаться в жизнь. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют право на организацию и содержание собственных органов охраны общественного порядка и осуществление контроля за их деятельностью. Это законодательное положение развивается в соответствующих указах Президента Российской Федерации⁶⁰, в которых говорится о необходимости создания правовых, организационных и материальных основ формирования и деятельности указанных органов.

В классическом понимании муниципальные органы охраны общественного порядка должны подчиняться органам местного самоуправления, содержаться за счет средств местных бюджетов и решать определенные задачи по охране общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования. В таком понимании муниципальной милиции в России в настоящее время нет. Речь может идти пока только о перспективах развития данного института⁶¹.

В научной литературе уже были высказаны мнения по поводу возможных полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка. Так, В. Б. Рушайло считает, что «в число задач муниципальных органов охраны общественного порядка может входить также осуществление контроля за выполнением решений органов местного самоуправления по вопросам охраны окружающей среды, рационального использования земель и водных объектов на территории муниципального образования»⁶². Аналогичной позиции придерживается и А. М. Кононов⁶³.

Состояние окружающей природной среды в немалой степени обусловлено уровнем эколого-правовой культуры общества. Высокий уровень эколого-правовой культуры предполагает такое использование компонентов окружающей природной среды гражданами при осуществлении профессиональной деятельности и в быту, которое не нарушало бы сложившихся экологических связей и тем самым не вело к ухудшению качества окружающей природной среды. Большинство граждан России имеют низкий уровень экологической культуры, что выражается в преобладании в отечественном общественном сознании потребительского отношения к природе, экологическом невежестве и нигилизме.

Данное положение дел обусловливает необходимость проведения серии мер по экологическому воспитанию населения, под которыми следует пони­мать способ воздействия на мысли, чувства и сознание людей, формирующий у граждан осознанную необходимость береж­ного отношения к природе и ее богатствам, нравственное отношение к природе как ценности, осуждение таких поступков граждан или должност­ных лиц, которые своими действиями (бездействиями) наносят природе тот или иной вред. Такая стратегия должна привести к пониманию всеми граж­данами России того, что без поддержания благоприятного качества окру­жающей среды невозможна нормальная жизнь и деятельность человека. Эко­логическое воспитание должно осуществляться путем проведения ряда мероприятий по экологическому образованию населения, что означает формирование у граждан совокупности знаний, умений и навыков, необходимых для охраны окружающей среды. Именно в этом аспекте экологическая функция пересекается с культурно-воспитательной функцией местного самоуправления.

Сближение различных функций местного самоуправления с экологической функцией позволяет говорить об их «экологизации», стремлении прогнозировать и учитывать при реализации этих функций возможные экологические последствия. Таким образом, глобальная задача охраны окружающей природной среды пронизывает практически все сферы общественных отношений⁶⁴, складывающихся в муниципальных образованиях, что позволяет сделать вывод о комплексном характере экологической функции местного самоуправления.

Приоритетным направлением в ее реализации должно стать оздоровление духовного климата в обществе. Пока не будет преодолено эгоистическое отношение человека к окружающей природной среде, стремление получить сиюминутную выгоду от использования ее объектов, экологический кризис будет продолжаться, что в конечном итоге может привести к исчезновению человека.

Экологический фактор как можно скорее должен быть включен в систему моральных и материальных ценностей общества. Именно духовно-нравственное обновление человека является двигателем его дальнейшего развития.