Geum.ru

Окружающей среды

Вид материалаМонография

Содержание


Законодательное определение природоохранных полномочий
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   39
116.

Учитывая, что субъекты Российской Федерации своим законом вправе расширить список предметов ведения местного самоуправления, а также то, что в любом случае такой перечень вопросов будет пересекаться с предметами ведения самого субъекта Российской Федерации (а следовательно, с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), необходимо вести речь о законодательном разграничении полномочий по этим предметам ведения между соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. В решении вопросов, круг которых был очерчен в ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и которые законодатель назвал «вопросами местного значения», заинтересовано и само государство, поскольку это прямо связано с реализацией его функций117.

В качестве «вопроса местного значения» указанный Закон называет «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования» (п. 29 ч. 2 ст. 6). Охрана окружающей среды и законодательство об этой деятельности отнесены к совместным предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации должны разграничить полномочия всех субъектов природоохранной деятельности, в том числе органов местного самоуправления, установить правовые основы этой деятельности. Как справедливо отмечает В. М. Манохин, «хотя предмет со­вместного ведения един и один, правовые полномочия по правовому регулированию совместными быть не могут, они должны быть четко разграничены между участниками, реализующими совместный пред­мет ведения»118.

Можно выделить три варианта установления полномочий муниципальных органов власти и, соответственно, указанного разграничения полномочий: законодательный, уставный и договорный. В настоящий момент преимущественно применяются первые два способа.

Законодательное определение природоохранных полномочий муниципальных органов власти может осуществляться тремя способами: 1) путем закрепления собственных полномочий органов местного самоуправления; 2) в порядке делегирования отдельных государственных полномочий; 3) в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды. Если в первом случае органы местного самоуправления в пределах своих полномочий действуют самостоятельно, то во втором и третьем случаях реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Собственные полномочия органов местного самоуправления закрепляются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Существующие федеральные законы, регулирующие вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления, не всегда совершенны с точки зрения юридической техники, они отличаются фрагментарностью и общими формулировками. Как отмечает М. М. Бринчук, «по-прежнему в них закрепляются общие правила, развиваемые затем на подзаконном уровне теми, чье призвание – исполнять закон, а не творить правовые нормы»119.

Одним из дефектов практики федерального законотворчества в этой сфере является то, что в законах закрепляются лишь материальные нормы, определяющие общие полномочия, и игнорируется регулирование процедур реализации этих полномочий. Процедуры реализации полномочий органов местного самоуправления очень важны, поскольку в них должны определяться формы взаимодействия этих органов с органами государственной власти, порядок устранения возможных противоречий.

Установление самостоятельных полномочий органов местного самоуправления в федеральных законах имеет большое значение с точки зрения концепции перехода России к устойчивому развитию. Участие всех уровней власти в природоохранной деятельности является одним из важных моментов этого перехода120.

Модель устойчивого развития является стратегическим направлением решения экологических проблем. Эта модель основана на идее равенства интересов настоящего и будущих поколений. Достижение современным обществом и государством целей социально-экономической и экологической политики сопровождалось деградацией природной среды в ущерб будущим поколениям. Закрепленная в норах права модель устойчивого развития является формой регулирования социальной ответственности современного общества и государства за создание условий для будущих поколений удовлетворять разнообразные потребности (физиологические, экономические, духовные и иные) в процессе взаимодействия с окружающей природной средой121.

Сегодня проблему правового регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления невозможно решить без учета законодательства субъектов Федерации122.

Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России).

В настоящее время в субъектах Российской Федерации сложилась весьма противоречивая практика нормотворчества. Такая ситуация, по мнению А. Н. Лебедева, возникла в силу отсутствия общепринятой в рос­сийской науке конституционного права и законодательстве концеп­ции статуса субъекта Российской Федерации123. В нынешних условиях усматривается наличие реального противоречия между динамикой социально-экологических отношений и статикой законодательства124.

По сути, признание за субъектами права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта Российской Федерации, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.

Анализ законодательства субъектов показывает, что эта возможность далеко не всегда используется. В литературе, посвященной законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, отмечается, что зачастую эта деятельность выражается в дублировании федеральных законов, механическом копировании аналогичных законов других субъектов без учета специфики региона. Однако в таком законотворчестве нет необходимости. Эффективность правового регулирования вряд ли улучшится, если одни и те же положения содержатся в двух законах, пусть даже разного уровня. На проблему дублирования региональными законами законов Российской Федерации обращали внимание не только ученые-теоретики, но и практики. Так, глава администрации Астраханской области А. П. Гужвин отмечал, что законы субъектов, воспроизводящие почти слово в слово федеральный закон, несмотря на формальные критерии, по своей сути таковыми не являются125.

Следует согласиться с В. Н. Синюковым в том, что «для региональных правовых систем принципиальное значение имеют конфессиональные, национальные, природно-географические, местные ментальные источники»126. Иначе же принятие региональных законов бессмысленно.

Планы законотворческих работ субъектов не представляют собой единой концепции развития регионального законодательства, законы принимаются практически бессистемно. Необходим творческий подход к принятию законов субъектов Российской Федерации, базирующийся, прежде всего, на научной основе изучения комплексов общественных отношений в каждом регионе и признании действительной необходимости принятия того или иного регионального закона. Планирование при принятии законов является важнейшим условием эффективности их реализации127. При этом в законодательстве следует учитывать объективные экономические факторы, существующий уровень эко­номического развития данного региона. В нормах пра­ва следует предусматривать лишь то, что реально вы­полнимо на определенном этапе. Требуется также соответствие новых норм сложившейся социальной структуре, фактическим типичным социальным нор­мам и отношениям128. Это не означает, однако, что нормы права должны лишь закреплять уже сложившиеся общественные отношения, они должны учитывать их, предписывать возможные изменения с целью дальнейшего совершенствования этих отношений. Точное соответствие нормативной базы состоянию общества следует признать совершенно недостаточным, потому что лишь в случае нацеленности законодательства на перспективу может реализовываться творческий потенциал правосознания. Здесь необходимо опережение, т. е. такая связь правосознания с общественным бытием, при которой «… происходит отражение не только данного состояния общества, но и тенденций его развития под углом зрения перспективы правового регулирования общественных отношений»129.

Научная основа принятия закона, содержащего экологические полномочия муниципальных органов власти, предполагает изучение уровня состояния природной среды в муниципальном образовании, изучение возможностей органов местного самоуправления осуществлять планируемые полномочия (организационного и финансово-экономического характера), заинтересованность органов местного самоуправления и населения муниципального образования в осуществлении данных полномочий, сочетание этих полномочий с имеющимися у органов местного самоуправления правами и обязанностями, способы осуществления. Кроме того, необходим анализ практики реализации органами местного самоуправления своих полномочий в близких сферах общественных отношений (ее эффективность, объем).

Одним из направлений регионального законодательного регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления могло бы стать принятие рекомендательных комплексных программ по оздоровлению окружающей среды в муниципальных образованиях, модельных нормативных актов, посвященных различным направлениям природоохранной деятельности муниципальных органов власти.

Конституция России закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (в том числе и в природоохранной сфере) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняет это положение, указывая, в частности, на то, что передача соответствующих средств должна происходить одновременно с принятием такого рода законов, что такое наделение может осуществляться как федеральным законом, так и законом субъекта, а также то, что условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий определяются соответствующими законами (ч. 4 ст. 6). На наш взгляд, необходимо более детальное законодательное закрепление процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Здесь уместно обратиться к теоретическим аспектам проблемы.

Ученые, освещавшие в своих работах вопросы компетенции органов власти, выделяют два способа перераспределения (передачи) полномочий среди этих органов: делегирование и наделение130. При делегировании один орган возлагает на другой обязанность и предоставляет ему на один раз право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа. Когда то или иное полномочие «на один раз» переходит от одного органа к другому, компетенция последнего на данный случай расширяется, но затем приобретает первоначальный вид, как только реализовано это дополнительное полномочие, и для того чтобы еще раз осуществить его, нужна новая делегация131.

Органы, делегирующие полномочия, должны возместить затраты, необходимые для их осуществления. Таким образом, речь идет о кратковременном (как правило, одноразовом) поручении вышестоящего органа нижестоящему. Это поручение следует отличать от поручений вышестоящего органа нижестоящему, которые служат проявлением обычного руководства. В последнем случае не происходит увеличения компетенции нижестоящего органа, он осуществляет собственные полномочия по собственным предметам ведения.

В свою очередь, передача государственных полномочий в форме наделения ими имеет своим результатом более стойкое (в неко­торых случаях постоянное) увеличение компетенции и сферы дейст­вия того органа управления, который принимает переданные ему го­сударственные полномочия132. Причем наделение государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств, и это является государственной гарантией.

Наделение органов отдельными государственными полномочиями закрепляется законом (а не каким-либо иным нормативным актом, принимаемым в более упрощенном порядке). В случае же делегирования полномочий, т. е. разового поручения, закон принимать нецелесообразно.

Вопросы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в настоящий момент законодателем не регламентированы, однако представляется, что относительно этих органов можно законодательно закрепить оба указанных способа передачи полномочий, но с определенными оговорками. Делегировать органам местного самоуправления вышестоящие органы государственной власти могут лишь право, но не обязанность. Это связано с тем, что органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью и не находятся в подчинении вышестоящих органов государственной власти133. Так, возможно делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в случае обращения этих органов с таким предложением к вышестоящим государственным органам. При этом государственный орган не обязан сопровождать такое делегирование соответствующими средствами.

Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо урегулировать в законодательстве более детально. В частности, указать на долгосрочность такого способа передачи полномочий, необходимость согласования с органами местного самоуправления, а также иные условия. Так, реализация этих полномочий должна происходить без ущерба для решения собственных полномочий органов местного самоуправления, муниципальные органы должны обладать правом адаптировать, насколько это возможно, передаваемые полномочия к местным условиям134, а объем передаваемых вместе с полномочиями средств должен быть достаточным для реализации этих полномочий. Кроме того, необходимо выявить действительную целесообразность и эффективность такой передачи полномочий, организовать возможное содействие органам местного самоуправления в реализации передаваемых полномочий.

Научных исследований, посвященных проблеме передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, пока мало135. На наш взгляд, сегодня назрела необходимость более детального изучения вопросов, связанных с взаимоотношениями различных государственных органов и органов местного самоуправления.

Особенностью законодательного определения природоохранных полномочий органов местного самоуправления (как и полномочий по регулированию иных сфер общественных отношений) является то, что федеральные законы и законы субъектов федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы. Это связано с тем, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, соответственно население определяет конкретные органы, входящие в эту структуру.

Полномочия конкретных органов местного самоуправления закрепляются уставом муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления, определяемые федеральными и региональными законами, служат, таким образом, основой для закрепления полномочий каждого конкретного органа местного самоуправления. В силу своей значимости, уставы муниципального образования являются своеобразной «местной конституцией».

Практика договорного определения природоохранных полномочий органов местного самоуправления в настоящий момент невелика. Примерами могут послужить Нижегородская область, в которой на основе постановлений губернатора утверждаются формы типовых соглашений областной администрации с органами местного самоуправления о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве в вопросах улучшения экологической безопасности136, а также Волгоградская область, где действует соглашение между Комитетом по охране окружающей среды администрации Волгоградской области и администрацией Быковского района Волгоградской области137. Вместе с тем такое определение полномочий органов местного самоуправления представляется приоритетным. Заключение подобных договоров позволяет в большей степени учитывать местные интересы и особенности, а также определять основные направления природоохранной деятельности органов местного самоуправления.