Geum.ru

Окружающей среды

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   39
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления

в области охраны окружающей среды

по федеральному законодательству

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.

Классификацию природоохранных полномочий органов местного самоуправления можно проводить по различным основаниям. Так, Ю. С. Шемшученко классифицировал экологические полномочия местных Советов по объекту охраны на три группы. К первой из них относятся права и обязанности этих органов по охране окружающей среды как комплексного объекта; ко второй – права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей – права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов138.

А. К. Голиченков положил в основу классификации экологических полномочий местных и, в частности, городских Советов четыре критерия: 1) по характеру полномочий они делятся на общие и специальные; 2) по органам общая компетенция распределяется между городским Советом (Совет в целом, управления и отделы, депутатские группы, депутаты) и городской администрацией, далее – внутри этой классификации; 3) по функциям экологического управления для каждого из этих органов; 4) специальная компетенция рассматривается по отношению к отдельным природным объектам или окружающей среде в целом139.

На наш взгляд, в настоящее время классификация природоохранных полномочий органов местного самоуправления выглядит следующим образом.

Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований.

Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально.

В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров.

В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного самоуправления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении (далее – законодательством); в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности. К таковым Конституция Российской Федерации относит управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). На основе конституционных положений Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет ряд полномочий: принятие и изменения уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением (ч. 2 ст. 6), принятие правовых актов по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 19), принятие планов и программ развития муниципального образования (ч. 3 ст. 15), управление местными финансами, решение других финансовых вопросов местного значения, организацию и содержание муниципальной информационной службы (ч. 2 ст. 6).

Некоторые из перечисленных правомочий органов местного самоуправления, являясь общими, часто могут выступать одновременно условием и средством реализации специальных природоохранных полномочий. Таковым является, например, универсальное право принятия правовых актов.

Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительному органу местного самоуправления принадлежит исключительное право принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом, а ст. 19 этого же Закона предусматривает возможность органам местного самоуправления и должностным лицам принимать правовые акты. Указывается, что полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

При этом не совсем понятна разница между «общеобязательными правилами по предметам ведения муниципального образования» и «правовыми актами». Первые вправе принимать только представительные органы местного самоуправления, вторые могут, по сути, принимать любые органы местного самоуправления и должностные лица, какие будут указаны в уставе муниципального образования. Поэтому нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и должностными лицами, также являются «общеобязательными правилами по предметам ведения муниципального образования».

Указанное законодательное положение нуждается в изменении. В частности, следует установить предписание о том, что по предметам своего ведения представительные и исполнительные органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты исполнительных органов не должны противоречить нормативным актам представительных органов местного самоуправления. Если представительный орган местного самоуправления издает нормативный акт по регулированию отношений, которые ранее регулировались нормативным актом (актами) исполнительных органов местного самоуправления, последние обязаны отменить свой нормативный акт полностью либо в части, противоречащей нормативному акту представительного органа и привести свой правовой акт в соответствие с правовым актом представительного органа.

Общие полномочия муниципальных органов конкретизируются в перечне специальных экологических полномочий непосредственно в процессе осуществления природоохранной деятельности.

Специальные полномочия фиксируются как законодательством о местном самоуправлении, так и законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным законодательством.

В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправления их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую – по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т. д.).

Общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды как комплексного объекта закреплены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Так, согласно п. 4 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Такое развитие предполагает, прежде всего, сбалансированное развитие экономики и экологии. В данном направлении могут утверждаться и реализовываться местные целевые программы, причем вопросы экологического развития могут содержаться в специальных разделах различных целевых программ или в программах, полностью посвященных экологическому развитию муниципального образования140. Кроме того, в рамках деятельности по комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования могут осуществляться муниципальные заказы, согласовываться формы участия общественных организаций экологической направленности в развитии муниципального образования.

Положения законодательства о местном самоуправлении, посвященные полномочиям муниципальных органов власти по охране окружающей среды как комплексного объекта, развиваются в специальном природоохранном законодательстве. В отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»141, ст. 10 которого устанавливала перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления, новый Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» такой нормы не содержит. Статья 7 нового Закона, озаглавленная «Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды», предписывает, что такие полномочия «определяются в соответствии с федеральными законами». Такой подход нельзя признать удачным по ряду причин.

Во-первых, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» является общим в экологическом законодательстве, занимает в нем центральное место и, соответственно, должен устанавливать общие полномочия для субъектов власти всех уровней. Определяя такие полномочия для органов государственной власти Российской Федерации и для органов государственной власти ее субъектов, новый Закон не делает этого в отношении органов местного самоуправления, нарушая тем самым логическую последовательность.

Во-вторых, поскольку законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, остается неясным, почему полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере не могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации, поскольку по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В-третьих, ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» не согласуется с содержанием ст. 10 этого же Закона, согласно которой «управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». Вопросы организации управления, на наш взгляд, включают в себя вопросы определения полномочий, но, как следует из ст. 7, полномочия органов местного самоуправления определяются лишь федеральными законами.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» в числе принципов охраны окружающей среды называет ответственность органов местного самоуправления (наряду с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления (ст. 3).

Не перечисляя полномочий органов местного самоуправления в отдельной статье, указанный Закон все же закрепляет ряд обязанностей этих органов: принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55); учитывать мнение населения или результаты референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (ч. 2 ст. 13); оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (ч. 1 ст. 13) и др.

Перечисленные полномочия органов местного самоуправления носят обобщенный характер и нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательстве субъектов Российской Федерации. Ряд положений, на наш взгляд, не согласован с иными федеральными законами. Не ясно, например, что означает положение об учете муниципальными органами результатов референдума. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами, а если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт (ч. 5 ст. 22).

Статья 61 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» однозначно предписывает, что «решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении»142.

Впервые Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» предусматривает осуществление муниципального контроля в области охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 64). Он проводится на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном этими органами (ч. 1, 2 ст. 68).

Экологическая экспертиза является одной из форм предупредительного контроля за состоянием окружающей среды. Относительно ее проведения Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» не содержит никаких положений, ограничиваясь указанием на то, что порядок проведения такой экспертизы устанавливается Федеральным законом об экологической экспертизе (ч. 2 ст. 33).

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» органы местного самоуправления могут инициировать организацию и проведение общественной экологической экспертизы общественными объединениями, основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Общественная экологическая экспертиза осуществляется лишь при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении. Осуществление такой регистрации, согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», является обязанностью органов местного самоуправления.

В данном случае норма закона закрепляет, на наш взгляд, «скрытое» наделение органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием, что следует из самой формулировки – государственная регистрация. По общему правилу, закрепленному ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными государственными полномочиями лишь при условии передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Норма же Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» о государственной регистрации органами местного самоуправления заявлений общественных организаций о проведении общественной экологической экспертизы не предусматривает передачи таких средств.

Органы местного самоуправления в области экологической экспертизы имеют следующие полномочия.

Во-первых, органы местного самоуправления вправе делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей для участия в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей.

Во-вторых, органы местного самоуправления вправе принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы. При этом органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок проведения, например, общественных обсуждений в рамках предусмотренных актами субъектов Российской Федерации параметров. Под общественными обсуждениями следует понимать комплекс мероприятий, проводимых для информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Однако реализация данного правомочия затруднена по причине отсутствия в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации четкого механизма проведения общественных обсуждений. Но все-таки можно выделить отдельные случаи, когда результатам общественных обсуждений (в комплексе с другими материалами) придавалось юридическое значение. Например, в ходе рассмотрения на государственной экологической экспертизе проекта «Частичного технического перевооружения АОЗТ ШТФ «Маяк» с устройством технологической линии по производству мягкой ПУР пены (поролона) в с. Трубино Щелковского района Московской области» в перечне материалов, вынесенных на экспертизу, упоминается перечень общественных обсуждений проекта (п. 54)