Окружающей среды

Вид материала

Монография

Подобный материал:

• Тема : «Загрязнение и охрана окружающей среды», 38.66kb.
• Решение 10 сентября 2007 года №36 город Актау, 22.02kb.
• Нормативно правовые документы по вопросам формирования государственных информационных, 281.26kb.
• Программа утверждена на заседании Учёного совета эколого-биологического факультета, 46.97kb.
• Практикум по экологическому мониторингу окружающей среды Учебное пособие, 949.79kb.
• «Об охране окружающей среды», 2395.05kb.
• Национального Плана Действий по гигиене окружающей среды методические рекомендации, 803.76kb.
• Меморандум о взаимопонимании по вопросам сотрудничества в области охраны окружающей, 54.6kb.
• С. А. Балашенко проблемы государственного управления в области охраны окружающей среды, 220.43kb.
• Роль государства и граждан в охране окружающей природной среды. Экологические права, 44.33kb.

⁸⁸.

Деятельность по исполнению нормативно-правовых актов представительного органа местного самоуправления может осуществляться либо специально создаваемыми органами – исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, либо структурными подразделениями самого представительного органа. В любом случае создание таких структур обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства Российской Федерации⁸⁹.

Законодательство не содержит определения исполнительного органа местного самоуправления. Е. А. Незнамова предлагает определять его как «орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения»⁹⁰.

В данном определении не предусмотрена возможность существования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции, что, на наш взгляд, является некоторым упущением. Необходимость в их формировании должно определять население муниципального образования. Такими органами могут стать, например, муниципальные органы охраны общественного порядка либо иные органы⁹¹.

В большинстве муниципальных образований, как правило, не образуются самостоятельные исполнительные органы специальной компетенции. Деятельность в различных сферах муниципального хозяйства осуществляется структурными подразделениями исполнительно-распорядительного органа общей компетенции или должностными лицами. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции органов местного самоуправления.

В этой связи во многих случаях местные администрации не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, являющегося одновременно главой администрации). Администрация при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица муниципального образования. Только в случае, если администрация принимает решения в коллегиальном порядке, ее можно считать исполнительным органом местного самоуправления.

Структуру исполнительного органа определяет его руководитель единолично либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Обычно руководитель исполнительного органа имеет заместителей: в сфере финансово-экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания; в сфере социальной политики и др. В структуру исполнительного органа местного самоуправления, в зависимости от уровня муниципального образования, входят различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (социальной и экономической политики, образования, здравоохранения, культуры, экологии и т. д.).

Экологическими проблемами в городских и районных муниципальных образованиях занимается либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации⁹², либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими.

В научной литературе высказывалось мнение о том, что в структуре местных администраций сельских территорий также необходимо создать специальные службы, ответственные за рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды на сельской территории, которые помимо решения этих задач возьмут на себя еще и функции по заключению договоров на комплексное природопользование с сельскохозяйственными организациями. В функции таких экологических служб должны входить: управление и контроль в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, воды, растительность, воздух и животный мир) со стороны участников аграрного производства, а также координация деятельности экологических подразделений сельскохозяйственных организаций⁹³. Таким образом, названной экологической службе должны быть присущи контрольные, координационные, консультативные и иные функции.

Представляется, что возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия необходимых финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.

Функции экологической службы на муниципальном уровне могли бы осуществлять и специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципальными образованиями по договоренности. Ведь «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах»⁹⁴. Этот вариант будет приемлем в случае «экологического районирования»⁹⁵, с учетом экологических особенностей региона. Поскольку в России уровень местного самоуправления четко не определен, предполагается существование одних муниципальных образований в границах территории других, целесообразность их создания должна определяться в каждом конкретном случае.

В настоящий момент существует несколько способов осуществления экологического управления в городах. Во-первых, могут создаваться территориальные подразделения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды – городские (межтерриториальные) комитеты прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения. Во-вторых, формируются природоохранные подразделения городской администрации, т. е. органа местного самоуправления. В-третьих, указанные способы используются параллельно. При этом не наблюдается четкого разделения полномочий этих органов, не прописаны вопросы их взаимодействия.

При формировании таких органов порой происходит нарушение федерального законодательства. Так, в 1996 г. председателем Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов и мэром г. Новосибирска утвержден Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов. Согласно Положению об этом органе данный городской комитет является органом мэрии г. Новосибирска и Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды. Таким образом, названная структура подчиняется в своей деятельности одновременно органу местного самоуправления общей компетенции и государственному органу субъекта Российской Федерации. Это противоречит ч. 5 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности предписанию о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также ч. 3 ст. 17 данного Закона, согласно которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предполагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных образований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие органы образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований.

Осмысление социальной роли органов местного самоуправления как субъектов природоохранной деятельности требует определения места, которое они занимают в совокупности других таких субъектов.

В самом общем виде всех субъектов, участвующих в природоохранной деятельности на местном уровне, можно разделить на тех, кто обладает постоянными полномочиями государственно-властного характера в области охраны окружающей среды и тех, кто не имеет таковых (или временно наделяется ими). К последним относятся гражданин (группа граждан), общественные и иные некоммерческие объединения, юридические лица.

Международное законодательство в области охраны окружающей среды рассматривает участие граждан в осуществлении природоохранной деятельности в качестве одного из перспективных направлений повышения эффективности этой деятельности. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятом в Хельсинки 1 августа 1975 г., отмечается, что «успех всякой политики в области окружающей среды предполагает, чтобы все категории населения и общественные силы, сознавая свою ответственность, содействовали охране и улучшению окружающей среды, что вызывает необходимость постоянной и углубленной просветительской работы»