Окружающей среды

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 9 10 11 12 13 14 15 16 ... 39

^⁹⁶. Согласно принципу 10 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г., экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне^⁹⁷.

Можно выделить несколько форм такого участия граждан в осуществлении природоохранной деятельности: 1) непосредственное участие в принятии экологически значимых решений (путем волеизъявления на местном референдуме по вопросам экологии или близким к ним, путем участия в проведении общественных слушаний (обсуждений), когда их проведение является обязательным по закону); 2) участие в митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, связанных с защитой экологических прав и интересов граждан, правотворческая инициатива граждан, собрания (сходы) граждан, непосредственное осуществление отдельных природоохранных мероприятий; 3) опосредованное участие в природоохранной деятельности (через различные формы объединения граждан).

Одной из форм участия граждан в природоохранной деятельности является местный референдум по вопросам экологии. Местный референдум – «это осуществляемое путем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления законодательством Российской Федерации»^⁹⁸. Так, в феврале 1996 г. состоялся местный референдум в Медвежьегорском районе на Толвуйской территории (Республика Карелия) по вопросу о добыче и разработке шунгита на местных месторождениях, в январе 1999 г. в г. Воткинске (Республика Удмуртия) проведен назначенный городской Думой референдум о строительстве здесь промышленной установки по утилизации снимаемых с вооружения ракет^⁹⁹. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Отдельными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусматривается участие граждан в принятии экологически значимых решений в форме общественных слушаний, обсуждений^¹⁰⁰. Могут быть предусмотрены и иные формы учета мнения населения. Именно органы местного самоуправления, как правило, организовывают указанные общественные слушания (информируют граждан о месте и времени их проведения, предоставляют помещения, выделяют необходимые средства и т. п.).

Указанные формы участия граждан в реализации экологической функции имеют обязательные юридические последствия (в силу требования закона). Последствия эти двоякого рода. Местный референдум представляет собой властное волеизъявление населения муниципального образования, поскольку решение, принятое на нем, «не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт»^¹⁰¹.

Относительно юридической значимости последствий обязательных общественных слушаний (обсуждений) законодательство прямого ответа не содержит. Так, не ясна судьба обсуждаемых с общественностью вопросов в тех случаях, когда они имели отрицательный результат. Обзор соответствующих норм показывает, что «их истинная цель состоит, скорее, в формальном закреплении атрибутов демократии, нежели в действительном вовлечении общественности в принятие властных решений»^¹⁰². Таким образом, законодательство нуждается в конкретизации неурегулированных способов общественного участия в принятии экологически значимых решений, таких, например, как «учет мнения населения». Необходимо уточнить, как именно должно быть учтено мнение населения, насколько оно может влиять на существо окончательного решения вопроса.

От форм участия граждан в природоохранной деятельности, имеющих обязательные юридические последствия, необходимо отличать формы выражения мнения граждан относительно целесообразности и результативности действий государственных и муниципальных органов власти. Е. С. Шугрина к формам непосредственного народовластия в системе местного самоуправления относит участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетировании, обращения граждан в органы местного самоуправления, участие в опросах^¹⁰³. В. В. Комарова отмечает, что «формами прямой демократии являются только те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти – народа»^¹⁰⁴. Однако, критикуя тех авторов, которые к формам народовластия относят письма и обращения граждан, деятельность общественных организаций, петиции, сама она относит к таким формам митинги, шествия, демонстрации и пикетирования^¹⁰⁵.

Представляется, что все перечисленные действия также нельзя признать актом осуществления власти, поскольку они не влекут за собой обязательных юридических последствий. Эти действия являются реализацией различных прав граждан. Органы власти обязаны рассмотреть обращения граждан, но не обязаны выполнять требования, содержащиеся в обращениях или выдвигаемые на митингах и демонстрациях.

Участие в митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, связанных с защитой экологических прав и интересов граждан, можно признать формой осуществления гражданами природоохранной деятельности лишь в том смысле, что оно может стимулировать действия соответствующих органов власти.

Рекомендательные решения по вопросам экологии могут приниматься собранием (сходом граждан). Так, Закон Волгоградской области от 16 апреля 1996 г. № 57-ОД «О порядке проведения собраний (сходов) граждан Волгоградской области» к полномочиям собраний (сходов) относит «решение вопросов благоустройства населенных пунктов, микрорайонов, кварталов, улиц, территорий, дворов жилых домов, охрану природы; … подготовку предложений по порядку предоставления и изъятия земельных участков, а также по распоряжению земельными участками на соответствующей территории»^¹⁰⁶.

Существенно расширяет возможности граждан в реализации их экологических прав и интересов создание общественных природоохранительных объединений^¹⁰⁷. Деятельность общественных экологических организаций очень тесно связана с работой органов местного самоуправления. Так, организация «Экоюрис» – «Женщины-юристы за окружающую среду и развитие» представляет в числе прочих интересы органов местного самоуправления, консультирует органы местного самоуправления различных регионов России, подготавливает рекомендации по применению законодательства, по изменению или дополнению действующих нормативных актов, анализирует практику применения законодательства^¹⁰⁸.

Особого рода общественными объединениями, наиболее тесно взаимодействующими с органами местного самоуправления, являются органы территориального общественного самоуправления. На их потенциальные возможности в осуществлении природоохранной деятельности уже было обращено внимание^¹⁰⁹. Однако в настоящий момент территориальное общественное самоуправление, как и другие формы участия населения в реализации функций местного самоуправления, практически не развито, о чем упоминалось выше. Лишь в отдельных муниципальных образованиях создаются органы территориального общественного самоуправления, на которые возлагается осуществление ряда природоохранных задач^¹¹⁰. Этот положительный пример весьма важен. Преимущество территориального общественного самоуправления заключается в непосредственной близости к месту проживания граждан, поскольку оно организуется на небольшой части территории муниципального образования (на территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.).

Таким образом, говорить о сложившемся механизме и достаточном накопленном опыте участия общественности в процессе охраны окружающей природной среды преждевременно. Главная проблема заключается в отсутствии традиции привлечения общественности к этому процессу, а также в отсутствии системы подготовки самой общественности к данной процедуре, низком уровне экологических знаний^¹¹¹. Природоохранительная деятельность граждан в России будет развиваться по мере улучшения условий жизни, повышения уровня общей и экологической культуры, экологического образования и правосознания, осознания роли человека в развитии общества и государства^¹¹².

Особенностью положения муниципальных органов власти является их приближенность к населению, способность тесно взаимодействовать как непосредственно с гражданами, так и с различными организационными формами объединений граждан – органами территориального общественного самоуправления, различными общественными и иными некоммерческими объединениями. Именно муниципальные органы фактически упорядочивают всю муниципальную деятельность, создавая условия для развития различных организационных форм, посредством которых население включается в управленческие процессы.

Организационные формы системы местного самоуправления должны действовать совместно, находиться в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. Сложные экономические и экологические проблемы гораздо легче решить, если консенсус достигается путем вовлечения общественности в процесс принятия решений, если все заинтересованные стороны сходятся на необходимости взаимных уступок. Система местного самоуправления, связующим звеном которой являются органы местного самоуправления, должна способствовать достижению этого консенсуса.

К субъектам природоохранной деятельности, обладающим государственно-властными полномочиями, на местном уровне относятся сами органы местного самоуправления и территориальные подразделения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В силу этого возникает необходимость разграничения компетенции между указанными органами. Осуществить это возможно, используя правовую или договорную форму. Правовая форма заключается в законодательном закреплении объема прав и обязанностей каждого из этих органов.

При всей важности правовой формы разграничения полномочий государственных органов специальной компетенции и органов местного самоуправления добиться отражения в нормативных актах всех нюансов этой проблемы не всегда возможно. Приоритетное направление выхода из данной ситуации видится в разграничении компетенции посредством заключения договоров между органами местного самоуправления и государственными территориальными органами специальной компетенции в области охраны окружающей среды.

Такой договор представляет собой разновидность административных договоров по разграничению компетенции и взаимодействию органов публичной власти, не находящихся в подчинении друг друга и имеющих общий предмет деятельности. Его использование позволит конкретизировать и дополнить правовую форму разграничения компетенции, поможет более точно определить роль и место органов местного самоуправления в системе субъектов природоохранной деятельности.

Таким образом, взаимодействие муниципальных органов и органов государственной власти является важнейшим условием обеспечения эффективности управляемости государством и обществом. Одной из важнейших задач в реформе местного самоуправления является выработка такого механизма взаимодействия.

ГЛАВА 2 Природоохранные полномочия

органов местного самоуправления

Blog

Окружающей среды