Доповідь підготовлено в рамках проекту "Позиція громадськості щодо урядових пріоритетів та інституціоналізація урядових консультацій з громадськістю"
| Вид материала | Документы |
- Загальна характеристика роботи актуальність теми, 376.32kb.
- План заходів щодо покращення інформування, проведення консультацій з громадськістю, 553.43kb.
- Організаційно-методичні вказівки щодо організації роботи з соціального захисту учнів, 32.88kb.
- 1. Створити громадську раду з питань агропромислового комплексу при голові обласної, 73.53kb.
- Організаційно-методичні вказівки для громадських інспекторів та соціальних педагогів, 143.43kb.
- Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 6 січня 2010, 93.79kb.
- Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення, 398.47kb.
- Затверджено, 176.91kb.
- Ведення систематизації законодавства юридичними службами місцевих органів виконавчої, 152.21kb.
- Затверджено, 877.19kb.
4.1Причини переобтяження системи обов’язкових платежів
Оскільки держава має виконувати соціальні функції та забезпечувати стабільність регуляторного середовища, тпідприємці погоджуються сплачувати за такі послуги. Проте, беручи до уваги низьку якість послуг і неефективну політику бюджетних витрат, виникають додаткові стимули для бізнесовців вважати навіть помірні ставки податків обтяжливими. Основними причинами перешкод, які створює система обов’язкових платежів, є:
- Перекладання державою соціальної функції на бізнес і неефективне управління у сфері соціального захисту. Оскільки держава має гарантувати забезпечення державної соціальної підтримки, а кошти, залучені фіскальними методами, використовуються неефективно, фінансування відбувається за рахунок спеціальних фондів, кошти до яких залучаються через посилення тиску соціальних платежів на підприємців.
- Неузгодженість і безсистемність правового регулювання податкової системи. Короткострокові цілі податкової політики переважають довгострокові стратегічні. Фіскальна політика, сприяючи наповненню бюджету, не враховує вартість витрат бізнесу на пристосування до змін у правилах оподаткування та адміністрування податків.
- Неефективна політика бюджетних витрат. Нераціональне використання бюджетних коштів призводить до того, що держава не може профінансувати в повному обсязі витрати на надання соціальних послуг. Як наслідок, виникає потреба у залученні додаткових ресурсів, а отже, посилюється податковий тиск. Крім того, непродумана політика розподілу доходів між державним і місцевими бюджетами не створює для місцевої влади достатньо стимулів підтримувати бізнес.
- Податкові пільги. Надмірне втручання держави призводить до порушення ринкових умов провадження бізнесу не лише в субсидованих галузях, а й у масштабах всієї економіки. Сприяючи певному ринку, держава водночас дестабілізує інші галузі. Для отримання належного рівня доходів у бюджет податковий тягар перекладається на прибуткові галузі, що в результаті не можуть повною мірою використати сприятливі інвестиційні можливості.
5.Головні цілі для поліпшення бізнес-середовища
Бізнес-середовище – складна система, яка містить багато компонентів, ефективне функціонування якої залежить від багатьох чинників і стримується багатьма проблемами. Проблеми бізнес-середовища і причини їх виникнення різнопланові.
Це означає, що не існує єдиної цілі, досягши якої можна вирішити всі проблеми бізнесу.
Нині, вирішуючи проблеми бізнес-середовища, влада намагається охопити якомога більше напрямів (цілей). Практика показує, що такі дії не приносять максимального ефекту. Що більше напрямів реформування, то важче узгодити їх між собою, то вищі ризики. Крім того, розпорошення наявних ресурсів неабияк уповільнює рух до бажаної мети.
Ми вважаємо, що нині необхідно визначити головні цілі, досягнення яких може забезпечити поліпшення бізнес-середовища, і сконцентрувати зусилля влади і наявні ресурси на їх досягненні.
З огляду на головні проблеми бізнес-середовища, визначені в попередньому розділі, ми сформували чотири головні цілі для поліпшення бізнес середовища.
Вдосконалення регуляторного середовища
Регуляторні акти є одним з головних інструментів, за допомогою яких держава “впливає” на бізнес-середовище. Саме тому ми вважаємо, що, вдосконалюючи регуляторне середовище (законодавчу базу) в Україні, можна забезпечити:
- усунення (або зменшення) регуляторних та адміністративних бар’єрів;
- встановлення чіткіших, зрозуміліших і справедливіших правил гри для бізнесу.
Реформування системи податків і соціальних платежів
Ми вважаємо за необхідне продовжувати реформування податкової системи та системи загальнообов’язкових соціальних платежів для того, щоб забезпечити:
- справедливий розподіл податкового навантаження між різними представниками бізнес-середовища, бізнесом і громадянами;
- зниження податкового тиску до рівня, який відображатиме баланс між інтересами держави та бізнесу і відповідатиме якості адміністративних і соціальних послуг держави.
Реформа системи державного управління
Ми розглядаємо державний апарат, який є головним регулятором, як головне джерело наявних перешкод для бізнесу. Саме наслідком неефективної діяльності та безвідповідальності органів влади є адміністративні та регуляторні перешкоди для бізнесу, ускладнений доступ до ресурсів та інфраструктури.
Тому ми визначаємо реформу системи державного управління однією з головних цілей для поліпшення бізнес-середовища. Досягнення цієї цілі повинно забезпечити:
- розширення для бізнесу можливостей доступу до ресурсів та інфраструктури;
- зменшення адміністративних і регуляторних перешкод.
Забезпечення захисту прав власності
Забезпечуючи захист прав власника, ми зменшимо ризики для потенційних інвесторів, зробимо бізнес-середовище привабливішим. Крім того, дієвий захист прав власників зменшить непродуктивні витрати бізнесу, підвищить його довіру до уряду і кроків, які він вживає.
6.Опис та оцінка альтернативних способів досягнення цілей
6.1Вдосконалення регуляторного середовища (законодавства)
6.1.1Пропоновані напрями та інструменти для досягнення цілі
У попередніх розділах ми наголошували, що однією з головних проблем бізнес-середовища в Україні є відсутність чітких і справедливих правил гри для бізнесу, зокрема недосконалість нормативно-правової бази. Як засвідчують результати громадських консультацій, всі нарікання до законодавства можна звести у дві групи:
- нарікання щодо ефективності;
- нарікання щодо якості.
Ефективність актів законодавства39 означає, що державне втручання є обґрунтованим, достатнім (мінімально необхідним) і позитивний ефект для суспільства переважає витрати на виконання (впровадження). Неефективне законодавство призводить до створення регуляторних перешкод (обмежень) для підприємців.
Якість актів законодавства означає, що їхні тексти є зрозумілими, узгодженими, не містять суперечностей, послідовні і стабільні. Якість забезпечує простоту виконання і зменшує ризики, пов’язані з виконанням/невиконанням приписів законодавства (такі ризики виникають тоді, коли існує можливість множинного тлумачення положень регуляторних актів).
З урахуванням позиції громадськості в попередніх розділах ми визначили такі причини недосконалості чинного законодавства.
|
Визначаючи способи вдосконалення регуляторного середовища, ми орієнтуємося на підвищення і ефективності, і якості регулювань, оскільки обидва ці аспекти однаково важливі. Ми вважаємо, що усунути зазначені вище причини та досягти поставленої цілі можна рухаючись двома напрямами:
(і) Впровадження державної регуляторної політики
Необхідно передусім забезпечити впровадження та виконання Закону “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, який пропонує механізми вдосконалення правового регулювання господарських відносин, недопущення ухвалення економічно недоцільних і неефективних регуляторних актів. Впровадження основних принципів державної регуляторної політики, передбачених цим Законом, дасть змогу підвищити ефективність актів законодавства.
Проте це не гарантує підвищення якості (у розумінні, наведеному вище). Це пов’язано з тим, що Закон практично не містить потрібних для цього інструментів. Крім того, вимоги державної регуляторної політики не охоплюють усіх видиів регуляторних актів і всіх суб’єктів регуляторної діяльності (наприклад, депутатів).
Тому для вдосконалення регуляторного процесу необхідно забезпечити також
(іі) Підвищення заінтересованості органів влади та місцевого самоврядування в поліпшенні своїх нормативно-правових актів
Вище ми зазначали, що регуляторним органам вигідно працювати в недосконалому регуляторному середовищі. Тому вони не заінтересовані в тому, щоб викладати положення регуляторних актів у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цих регуляторних актів.
Ми вважаємо, що суттєве підвищення якості актів законодавства неможливе без підвищення заінтересованості у цьому їх авторів.
6.1.2Оцінка переваг і недоліків
(і) Впровадження державної регуляторної політики
Закон України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” та підзаконні акти, розроблені до нього, докладно описують інструменти, за допомогою яких повинна впроваджуватися регуляторна політика. Незважаючи на це, Закон не працює на повну потужність. Органи влади не володіють необхідними ресурсами, не вміють і подекуди не хочуть виконувати його вимоги.
Для забезпечення впровадження державної регуляторної політики ми пропонуємо кілька альтернативних інструментів.
- Унеможливлення ігнорування (невиконання) вимог Закону
Передусім це означає запровадження “автоматичного” скасування регуляторних актів, ухваленим з порушенням вимог Закону. Для цього необхідно вдосконалити процедуру скасування в адміністративному порядку (скасування державної реєстрації регулярного акту в Міністерстві юстиції), яка має певні хиби40.
Крім того, необхідно запровадити спрощену процедуру визнання недійсними регуляторних актів у судовому порядку. Порушення (ігнорування) обов’язкових процедур, передбачених державною регуляторною політикою, повинно стати достатньою підставою для визнання регуляторного акту недійсним.
Водночас цей варіант передбачає встановлення відповідальності (від адміністративної до кримінальної) посадових осіб, які не забезпечили виконання всіх обов’язкових процедур, передбачених Законом “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, під час видання регуляторного акту.
Ризики та обмеження: в умовах, коли регуляторні органи не володіють необхідним досвідом, не мають ресурсів, реалізація цього варіанта може практично повністю “зупинити” їхню регуляторну діяльність. Потребує змін у законодавстві.
Переваги: не потребує суттєвих ресурсів.
- Забезпечення органів влади необхідними ресурсами
Відсутність ресурсів – одна з головних перешкод до виконання вимог Закону. Тому ми вважаємо, що виділення з бюджету необхідних фінансових ресурсів, проведення навчання посадових осіб органів влади, забезпечення їх методологічними посібниками тощо може стати дієвим заходом з упровадженню державної регуляторної політики.
Ризики та обмеження: не гарантує досягнення позитивного результату. Потребує суттєвих витрат бюджету, часу на навчання. Не існує обґрунтованих розрахунків обсягу ресурсів, необхідних для впровадження Закону.
Переваги: дасть змогу підвищити спроможність органів влади, що в будь-якому разі призведе до поліпшення стану виконання державної регуляторної політики. Не потребує змін до законодавства.
- Залучення громадськості як рівноправного учасника регуляторного процесу
Цей варіант передбачає перекладення частини тягаря впровадження регуляторної політики на громадськість. Залучення громадськості до вироблення державної політики має стати обов’язковою вимогою до органів влади та місцевого самоврядування. Необхідно також чітко прописати та закріпити в нормативних актах механізми залучення громадськості, механізми зворотного зв’язку тощо.
Крім того, реалізація цього варіанта передбачає створення прозорої системи доступу до інформації про регуляторну діяльність органів влади. Тільки володіючи повною інформацією, громадськість може стати рівноправним учасником процесу впровадження державної регуляторної політики.
Ризики та обмеження: існує ризик, що думку громадськості ігноруватимуть. Пасивна позиція громадськості. Невміння бізнесу абстрагуватися від власних інтересів і думати про інтереси суспільства в цілому.
Переваги: зменшує навантаження та відповідальність органів влади. Врахування позиції громадськості під час розробки регуляторних актів.
(іі) Підвищення заінтересованості органів влади та місцевого самоврядування у поліпшенні своїх нормативно-правових актів
Цей шлях спрямований передусім на підвищення якості текстів нормативно-правових актів, що повинно сприяти підвищенню прозорості, зрозумілості, узгодженості нормативно-правового регулювання. Ми пропонуємо два альтернативні інструменти, використання яких повинно забезпечити вирішення поставленого завдання.
- “Стандартизація” нормативно-правових актів і процесу їх розробки
Цей варіант передбачає встановлення чітких стандартів (вимог) до текстів нормативно-правових актів (передусім до законів) і процедур їх підготовки41.
Контроль за дотриманням цих стандартів повинен стати одним з обов’язкових елементів державної регуляторної політики. Завдяки цьому органи влади “стимулюватимуть” дотримуватися встановлених вимог. Адже їх ігнорування буде підставою для непогодження проекту спеціально уповноваженим органом у сфері регуляторної політики.
Ризики та обмеження: важко створити уніфіковані стандарти під всі типи регулювань. Потребує суттєвих ресурсів і законодавчих змін. Відсутність засобів примусу для окремих суб’єктів регуляторної діяльності (депутатів, Президента України, Кабінету Міністрів України).
Переваги: суттєве поліпшення якості нормативно-правових актів.
- Захист суб’єктів господарювання від негативних наслідків, викликаних недоліками актів законодавства.
Цей варіант передбачає створення такої системи, за якої хиби законодавства не підвищуватимуть ризики бізнесу і, що важливо, йтимуть на користь підприємців, а не органів влади і місцевого самоврядування. Для цього необхідно забезпечити:
- встановлення чітких правил визначення “нормативної чинності” актів законодавства (визначення того, положення якого з кількох актів мають пріоритет) залежно від видавника, дати ухвалення, сфери регулювання тощо;
- встановлення чітких правил застосування нормативно-правових актів (передусім судами) у разі якщо вони суперечать один одному, видані з перевищенням повноважень, не відповідають державній політиці в певній сфері тощо42;
- поширення принципу “конфлікт інтересів”43 на всі сфери правових відносин з участю представників бізнес-середовища;
- поширення принципу презумпції невинності на всі сфери правових відносин – у разі, коли суб’єкт господарювання заперечує факт порушення, санкції не повинні застосовуватися доти, доки спір між органом влади та суб’єктом господарювання не буде вирішено в адміністративному чи судовому порядку.
Ризики та обмеження: Складне законодавче урегулювання. Позитивний ефект залежить від “якості” судової системи. Не має прямого впливу на якість нормативно-правових актів44.
Переваги: не потребує ресурсів на реалізацію. Реальне впровадження принципу верховенства права. Не потребує створення “контролюючих” інституцій.
6.1.3Пріоритети
Під час консультацій громадськість наголошувала на необхідності:
|
З урахуванням цього, а також з огляду на ризики, обмеження та переваги наведених вище альтернатив пріоритетними інструментами реформування регуляторного середовища ми визначаємо:
- Залучення громадськості як рівноправного учасника регуляторного процесу.
- Захист суб’єктів господарювання від негативних наслідків, спричинених хибами актів законодавства.