Фондом Фридриха Эберта в Грузии семинар

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Разумеется, что конституционный суд Абхазской автономной республики не должен быть и, в действительности, не сможет быть полностью оторванным от центральной власти государственным органом. В целях предотвращения разжигания конфликтов необходимо правовое упорядочивание тех вопросов, которые возникнут в случае пересечения интересов центра и автономии. В это время действие обеих сторон должно определяться правовыми рамками. И эта сфера требует особого изучения, и здесь я удовлетворюсь только парой примеров.

Когда любой общий суд, который рассматривает конкретное дело – будет ли это собственно Грузии или Абхазии – считает, что закон, который он должен применить, является антиконституционным, тогда судопроизводство прекращается, и если дело касается нарушения конституции Абхазии, то решение примет конституционный суд Абхазии, а в отношении конституции Грузии рассмотрение спорного акта и оценка его конституционности подлежат рассмотрению конституционным судом Грузии. То же произойдет и в том случае, если нормативным актом Абхазской автономной республики будут нарушены конституция Грузии или закон. Если при применении конституции Грузии конституционный суд Абхазии замыслит по соответствующему вопросу отход от акта, принятого конституционным судом Грузии, тогда он должен обратиться в конституционный суд Грузии и затребовать его решение. Вышеуказанные положения, применение которых возможно в отношении конституционных судов Грузии и Абхазии, модифицированы на основе статьи 100 действующей конституции Германской Федеративной Республики.

Вообще, как уже было сказано, конституционный суд Абхазии рассматривает спорные вопросы отношения законов и других нормативных актов автономии к конституции автономной республики. В то же время, в компетенцию конституционного суда Грузии входят вопросы соответствия конституции Грузии конституции, законов и других нормативных актов Абхазии.

Силой статьи 89 первого пункта подпункта “а” действующей конституции Грузии, решения по вопросам о соответствии конституции Грузии нормативных актов высших органов власти Абхазской и Аджарской автономных республик принимает конституционный суд Грузии. Также, конституционный суд Грузии рассматривает споры между государственными органами Грузии и Абхазии по вопросу о компетенциях. На основе статьи 89 первого пункта, подпункта “в” конституции Грузии и статьи 39 первого пункта, подпунктов “а” и “б” органического закона “О конституционном суде Грузии”, к компетенции конституционного суда Грузии относится рассмотрение конституционных жалоб граждан Грузии, других физических лиц и народного защитника Грузии в отношении конституционности нормативных актов Абхазской автономной республики, связанных с вопросами второй главы конституции Грузии. В соответствии с вышеуказанным “планом Бодена”, “государство Грузия и Абхазия” должны прийти к согласию по вопросу о составе конституционного суда Грузии. В связи с этим не должно указываться, чтобы в конституции Грузии и соответствующем органическом законе отражалась и определялась необходимость введения представителя Абхазии в состав конституционного суда Грузии. Такой судья фактически сейчас есть в конституционном суде Грузии, но представительство должно опираться на твердую законодательную базу, конституционную основу. Например, поставленный вопрос может быть решен с учетом того обстоятельства, что в соответствии со статьей 88 второго пункта конституции Грузии и статьей 7(1) органического закона “О конституционном суде Грузии”, трех членов конституционного суда Грузии своим указом назначает президент Грузии. Исходя из этого, можно установить, что президент, в счет отведенного ему лимита, будет назначать по одному представителю от Абхазской и Аджарской автономных республик в конституционный суд Грузии. Такие назначения будут осуществлены на основе согласия и по рекомендации соответствующих органов автономных республик. В свою очередь, конституционный суд Абхазии будет обеспечивать верховенство конституции автономной республики на основе конституции Грузии, а члены конституционного суда Абхазской автономной республики будут принимать соответствующие решения в соответствии с конституцией Абхазии.

Предположительно, состав конституционного суда Абхазии может быть ограничен семью судьями. Целесообразно, чтобы в современных сложных условиях членов этого конституционного суда выбирал парламент, с установленными конституцией сроками полномочий, где был бы представлен широкий спектр населения и политических сил. Это приемлемо и в смысле того, что этим путем будет более исключена возможность влияния на судей.

С учетом сегодняшних напряженных абхазо-грузинских отношений, наверное, будет целесообразно осуществление комплектации конституционного суда Абхазии по национальному признаку. Например, из семи членов суда двое могут быть абхазы, двое грузины, один другой национальности, и двое международные судьи. До пояснения вопроса о международных судьях отмечу, что Абхазский конституционный суд рассматривает дела на пленарных заседаниях. На должности председателя суда по-очереди – на один, два или три года - будут находиться судьи абхазской и грузинской национальности. Судебный процесс будет проводиться, а протокол заседания оформляться смешанно на абхазском и грузинском языках, а решение и другие акты суда (разумеется, идентичные тексты) будут писаться и публиковаться как на грузинском, так и на абхазском языках. Судьи или должны знать оба языка (абхазский и грузинский), или же грузинские судьи будут использовать грузинский, а абхазские судьи – абхазский язык. Разумеется, что при таких условиях отношения будут возможны с помощью переводчиков.

С учетом создавшейся обстановки в Абхазии и вокруг нее, по вопросу об укомплектовании конституционного суда автономной республики, наверное стоит учесть опыт Боснии-Герцеговины. А именно, дело касается включения определенного числа (скажем, двух) международных судей в состав конституционного суда Абхазской автономной республики. Из девяти членов конституционного суда Боснии-Герцеговины троих назначает председатель Европейского суда по правам человека, после совещания с президентом Боснии-Герцеговины. Таким образом, подобранные судьи не должны быть гражданами Боснии-Герцеговины или ее соседних государств. В 2002 году новыми членами конституционного суда Боснии-Герцеговины были назначены граждане Великобритании, Франции и Молдавии. Они сменили назначенных в 1996 году Шведского, Французского и Австрийского судей, выборы которых второй раз по-конституции запрещены. Очень возможно, и это не удивительно, что в Грузии появятся противники такого порядка, и это для некоторых будет неприемлемо – в том числе и для отдельных участников данного семинара. Лично для меня опыт Боснии-Герцеговины на этом этапе надо учитывать. Применение такой практики в Абхазии, аналогично применяемому в Боснии-Герцеговине порядку, в частности, назначение Офисом по правам человека Евросоюза двух международных судей членами конституционного суда Абхазии, посредством совещания соответственно как с грузинскими, так и с абхазскими должностными лицами – думаю, будет способствовать правильному осуществлению конституционного контроля со стороны вновь созданного судебного органа и преодолению результатов конфликта в условиях международно-правового сотрудничества.

Содокладчик

Гиорги Гогиашвили, старший преподаватель, Тбилисский государственный университет

Идея конституционного суда нашла свое выражение именно в системе федерального государства, так как в централизованных государствах, где всю компетенцию власти осуществляет одна – центральная власть, не было и необходимости в механизмах конституционного контроля. Основываясь на наблюдениях, можно сказать, что, несмотря на то, что написано в конституции, на практике жесткий централизм не строго соблюдает конституцию. С моей точки зрения, в этом наблюдении значительная доля истины. Напомню, что конституция Грузии определяет полномочия конституционного суда, и в связи с вопросом территориального устройства особо важны такие полномочия конституционной юрисдикции, какими являются разрешения возникающих споров о компетенциях и соответствии актов Абхазской автономной республики конституции Грузии. Указанную компетенцию непосредственно осуществляет конституционный суд и можно сказать, что при решении вопроса о территориальном устройстве, в процессе споров, возникающих при территориальном устройстве, он также играет непосредственную роль. Естественно, что поставленный здесь вопрос о создании на территории Абхазии конституционного суда является очень актуальным. В политической системе Грузии это будет институт совершенно нового типа, и, по-моему, господин Путкарадзе правильно подчеркнул, что основная проблема, которую надо будет решать при создании указанного института, будет вопрос о взаимоотношениях между конституционным судом Абхазии и конституционным судом Грузии. Главное, чтобы не было коллизии при осуществлении тех функций, которые будут осуществлять конституционный суд Грузии и конституционный суд Абхазии. Можно согласиться с общей моделью о том, что у конституционного суда Грузии останется та компетенция, которая определена конституцией Грузии, а основной задачей конституционного суда Абхазии будет обеспечение соблюдения иерархии нормативных актов на территории Абхазии, то есть соответствия конституции Абхазии других нормативных актов. Можно подумать и о расширении полномочий конституционного суда Абхазии, и о передаче под юрисдикцию конституционного суда Абхазии функций правовой оценки тех вопросов, которые будут связаны с принятием центральными властями Грузии решений, касающихся интересов Абхазской автономной республики. Возможно, что правовая оценка таких вопросов станет предметом юрисдикции конституционного суда Абхазии.

Что касается вопроса о включении иностранных специалистов, то эта идея представляется довольно интересной, особенно на том фоне, когда фактор доверия между центральной властью и де-факто властью Абхазской автономной республики сведен почти до нуля. Тот же конституционный суд Грузии, несмотря на то, что он независим от законодательной и исполнительной властей, все равно является центральным органом власти, который комплектуется центром, и в нем не отражен принцип вертикального разделения властей. Поэтому, для того, чтобы решения федерального конституционного суда Грузии приобрели большую убедительность и доверие, было бы целесообразным включение непосредственно в деятельность конституционного суда Грузии кандидатуры, представляемой конституционным судом Абхазии как независимой политической единицей. Надо подчеркнуть и то, что учреждение конституционного суда Абхазии должно быть осмыслено в целом в связи с той формой территориального устройства, федеральной или унитарной, которую выберет Грузия, но, исходя из анализа норм конституции, можно определить то направление, которое она установила для других законов. Согласно статье 4 конституции Грузии, после создания соответствующих условий и формирования местных органов власти на всей территории Грузии, в парламенте будут созданы две палаты: Совет Республики и Сенат. Совет Республики будет состоять из пропорционально выбранных членов, а Сенат будет состоять из членов, выбранных в Абхазии, Аджарии и других территориальных единицах Грузии, а так же из пяти членов, назначенных президентом Грузии. Известно, что двухпалатный парламент, верхняя палата которого будет укомплектована территориальными единицами, характерна для федерального или унитарного децентрализованного государства. Таким образом, структура и порядок образования высшего законодательного органа государства непосредственно связаны с существованием территориальных единиц и с вертикальной децентрализацией власти, что ведет к федерализму, и, по меньшей мере – к регионализации. В связи с вопросом о территориальном устройстве, в конституции Грузии упоминаются две территориальные единицы в лице Абхазской и Аджарской автономных республик, а формирование других территориальных единиц она поручила конституционному закону. Конституционный закон должен также определить количество представителей Абхазии, Аджарии и других территориальных единиц в Сенате, их избирательный ценз и порядок выборов, вопрос взаимоотношений между двумя палатами, и порядок рассмотрения и принятия законов. Исходя из структуры двухпалатного парламента, необходимо согласие верхней палаты по тем законопроектам, которые непосредственно затронут состояние территориальных единиц. При решении таких вопросов у нее будет право вето. Указанная верхняя палата полностью будет органом защиты территориальных интересов, и это будет еще одним рычагом для того, чтобы со стороны центральной власти не было принято такого решения, которое прямо будет противостоять интересам территориальных единиц. Таким образом, согласно конституции Грузии, в Грузии будут существовать территориальные единицы, большинство которых вероятно будет иметь равный статус, а, исходя их исторических и политических обстоятельств, Абхазии и затем Аджарии, наверное, будут предоставлены особые компетенции, причем у Абхазии, как политической единицы в составе Грузии, будет такой статус, который превзойдет принятый в мире статус для автономий. У нее будет собственная конституция, как было отмечено, со своими институтами, в том числе в виде конституционного суда, что очень важно, представительство в центральных властях Грузии, в частности, в Сенате, и право на участие в общегосударственных делах. В отношении Абхазии и Аджарии центральная власть сохранит только те полномочия, которые будут необходимы для ее существования как суверенного государства. Возможно, что надо будет пересмотреть компетенции центральной власти, предоставленные 3-ей статьей конституции Грузии, и взять курс на то, чтобы как можно более сократить эти компетенции. Абхазская автономная республика, так же как и другие территориальные единицы, должна иметь собственные налоги и независимо функционирующую бюджетную систему. Посредством децентрализации центральная власть Грузии должна пойти на принципиально большие уступки.

При опоре на конституцию, конституционный закон о территориальном устройстве Грузии должен также определить количество других территориальных единиц, их названия и статус границ, их органы власти и компетенции, количество представителей от каждой территориальной единицы в высшем законодательном органе, источники бюджета территориальных единиц. Кроме того, что 3-я статья конституции Грузии определяет вопросы, относящиеся к компетенции центральной власти, существует оговорка, что вопросы, относящиеся к совместному ведению, определяются отдельно. Конституция ничего не говорит об особых компетенциях Абхазской автономной республики, так же как и Аджарской автономной республики и других регионов, но, так как такого запрета не существует, в будущем обязательно целесообразно определить, вместе с компетенциями центральной власти, особые компетенции других территориальных единиц, которые будут обладать иммунитетом в отношениях с центральной властью, а вмешательство в эти компетенции будет считаться грубым нарушением конституции.

Что касается вопроса об остаточных компетенциях, то очень важно и его решение. Во всех федеральных государствах остаточные компетенции принадлежат субъектам федерации. Федерация исчерпывающе определяет свои компетенции, а остаточные компетенции передаются в юрисдикцию местных территориальных единиц. В унитарном государстве наоборот – центр исчерпывающе определяет делегированные компетенции, а остаточные компетенции принадлежат центру. Будет целесообразно, если с учетом модели будущего территориального устройства и, исходя из принципа широкой децентрализации, произойдет передача остаточных компетенций местным и региональным органам власти. Как было сказано, должна быть осуществлена как можно более широкая децентрализация объема компетенций. Может быть определена ее общая модель, согласно которой регионы должны: иметь свое законодательство, механизмы его исполнения и контроля; возможность формирования собственных высших и местных органов власти, в том числе и конституционного суда, местного самоуправления с установлением его границ; принимать, исполнять и контролировать собственный бюджет; определять местные налоги и порядок работы налоговой системы; распоряжаться краевой собственностью; поддерживать общественный порядок, местную полицию, дороги и транспорт, энергетику, торговлю, социальное обеспечение, бытовое обслуживание, здравоохранение, службы телевидения, радио и связи, жилищное строительство, социальное обеспечение, среднее и профессиональное образование, культуру, охрану исторических памятников, науку, туризм и спорт, природопользование, охоту и рыболовство, сельское хозяйство и животноводство, леса и лесное хозяйство. Как видите, эти компетенции довольно реальны и значительны.

И, наконец, в виде заключения хочу сказать, что каждый вариант территориального устройства Грузии, так же как и основание любого института власти на территориях автономий, должен быть оценен в связи с тремя фундаментальными факторами государства - это национальная безопасность, а также требования экономического и демократического развития страны.

Дискуссия

Абхазия является конституционной республикой в пределах Грузии, и, исходя из этого, она должна иметь соответствующий государственный орган. Но надо учитывать опыт Боснии-Герцеговины в области наличия судов по правам человека. Это актуально с учетом того, что на территории Абхазии существует вакуум судебной власти, и в случае разрешения конфликта это может вызвать серьезные трудности. Исходя из этого, включение международных судей в этот процесс абсолютно необходимо, и одним из недостатков документа Бодена является то, что в нем об этом ничего не говорится, так же как и о суде по правам человека. О том, какой положительный потенциал может нести такой суд, можно судить по цифрам. В Боснии-Герцеговине этот суд впервые состоялся в 1991 году, и степень недоверия к нему со стороны населения вначале была довольно высока, что выражалось в том, что в первый год было подано всего тридцать три иска. Сегодня же эта цифра выросла до восьмидесяти тысяч. Можно представить себе какую положительную роль сыграет такой суд при урегулировании конфликта в Абхазии. Основную финансовую ношу несут на себе Евросоюз и Соединенные Штаты – по сорок процентов, и лишь десять процентов расходов приходятся на местные органы власти. Было так же отмечено, что в Боснии-Герцеговине допущена одна ошибка – исполнение решений суда по правам человека возлагается на местную полицию, а не на международные миротворческие силы.

Было высказано предположение, что создание конституционного суда Грузии, которое предполагало бы широкое абхазское представительство, для абхазов вряд ли будет гарантией безопасности, потому что, исходя из общей демографической ситуации, они все же будут в меньшинстве, и их опасения понятны. Поэтому, консенсус является наиболее вероятным выходом из положения, а не голосование большинством голосов.

Был приведен пример Испании, у которой были схожие конституционные проблемы. Испанцы тогда начали не с выяснения статуса – федерации или децентрализованного государства, а создали определенные территориальные единицы и передали им полномочия. Лишь после того, как в течение 5-6 лет в конституционный суд поступило более восьми тысяч исков об отношениях между территориальными единицами и центром, и приняты были судебные решения, на этой основе обрели современные формы территориальные единицы и сформировались их полномочия. На этом фоне была подвергнута критике порочная практика выяснения отношений между центром и Аджарской автономной республикой политическими путями, а не в судебном порядке. Это вызвано тем, что в конституции Грузии не указывается, что споры между центром и регионами разрешаются с помощью конституционного суда.

Было высказано мнение о том, что конституционный суд Грузии обязан защищать конституционные права граждан на всей территории Грузии, включая ее регионы. То есть граждане имеют право подачи заявлений в конституционные суды автономных республик, но они не являются последними инстанциями в деле защиты прав граждан. В связи с этим участники напомнили, что и документ Бодена предполагает, что государство Грузия и Абхазия должны достичь соглашения по вопросу о конституционном суде Грузии, который будет руководствоваться конституцией Грузии, конституцией Абхазии и федеральным соглашением при рассмотрении исков о разделении полномочий между центром и автономной республикой.

Некоторые участники выступили с критикой необходимости создания кроме конституционного суда, еще и суда по правам человека с приглашением международных судей. Мотивировалось это тем, что и международные судьи не гарантированы от принятия субъективистских решений. Поэтому надо больше опираться на грузино-абхазские отношения и поиск гарантий.

Был поднят и вопрос о том, что в незаконно принятой конституция Абхазии 1994 года записано, что эта конституция опирается на волю населения Абхазии. Но кто имеется в виду под этим населением, если его основная часть изгнана, а те, кто остался, вынуждены молчать. Этот вопрос о правах человека и должен быть предметом дискуссии.

Шестое заседание

Тема:

Образовательная и культурная политика в Абхазии. (Могут ли экстра-территориальные федеральные принципы способствовать образовательной и культурной автономии различных национальных сообществ?)

Докладчик:

Гиорги Хубуа, Директор Института государства и права Академии наук Грузии

Сложность проблемы Абхазии не требует объяснений, а поиск возможных форм урегулирования проблемы Абхазии адекватен той сложности и той особенной, уникальной ситуации, которая имеется в Абхазии. Вопрос касается не только федерализма, как возможной формы нейтрализации проблем, существующих в грузино-абхазских отношениях. Ясно, что никакая модель территориального устройства, в том числе и федерализм, не снимет тех проблем, которые существуют в отношениях между грузинской и абхазской этническими группами. Федерализм может перевести это противоречие в плоскость диалога и вести его внутри единой политической системы. Наверное, с самого начала должно быть определено, что существующие в этих отношениях проблемы долго будут сохранять свою остроту, так как настрой “мы и они”, и в этом смысле я имею в виду элемент отчуждения, является довольно сильным. Элемент отчуждения в значительной степени определяется именно культурными факторами. Ситуация уникальна настолько, насколько мы вынуждены говорить не только о возможных перспективах федерирования Грузии, но и с самого начала должны привыкнуть к мысли о том, что только территориальная федерация этой проблемы не снимет. Соответственно нам приходится думать и о модели персонального федерализма. В сущности, комбинация территориального и так называемого персонального федерализма является единственной альтернативой урегулирования грузино-абхазских отношений. Сама собой территориальная автономия не является достаточной формой для того, чтобы существующее противоречие в грузино-абхазских отношениях было нейтрализовано.

Blog

Фондом Фридриха Эберта в Грузии семинар