Geum.ru

Фондом Фридриха Эберта в Грузии семинар

Вид материалаСеминар
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12


Думаю, что в связи с системой выборов, в повестку дня будет поставлен и вопрос о существовании региональных партий в Грузии. Пока что у нас существование региональных партий запрещено законом. И мы знаем в связи с чем – в некоторых регионах сложная обстановка, но в федеральном государстве, если мы идем к нему, от этого вопроса мы просто не убежим. Давайте признаем, что для федерального государства существование региональных партий является нормальным явлением. Региональные партии существуют, например, в Великобритании, которая формально и не является федеральным государством, но развивается именно в этом направлении. Думаю, что нравится нам это или не нравится, этот вопрос обязательно будет стоять в повестке дня в связи с той же абхазской проблематикой.


Мы говорим об испанском опыте, бельгийском опыте, швейцарском опыте, и правильно что говорим; довольно хорошо изучили практику этих стран. Думаю, что надо изучить еще один опыт – это опыт крымских татар на Украине и те конституционные гарантии, механизмы, особый статус крымских татар, которые считаются тамошней коренной нацией. Наверное они имеют хоть и не совершенные, но интересные гарантии со стороны конституции Украины.


Я больше не буду продолжать, но к этому вопросу вернусь если не на этом семинаре, то в недалеком будущем.


Повторяю, что в этом выступлении я только лишь поставил вопросы, попытался представить реальность во всей своей многоцветности, со множеством возможных моделей и вариантов. Избирательная система подлежит осмыслению в едином контексте, но после установления других механизмов и принятия других решений. Избирательная система должна соответствовать тому политическому решению и государственной модели, которая, как я надеюсь, обязательно будет найдена в связи с Абхазией.


Дискуссия


Участники дискуссии отметили, что многие впали в какую-то эйфорию в связи с документом Бодена, в котором признается территориальная целостность Грузии. Это действительно базисный документ, но он еще очень многого чего не означает, и нужно еще много работать для того, чтобы получить какой-то конкретный результат. Здесь были сравнения с Испанией, Швейцарией и другими странами, но та же Испания легко сохраняет свою территориальную целостность и справляется с конфликтом. Главным рычагом является не сила центра, а экономика, а у грузинского правительства нет последовательной политики. Нельзя говорить изолированно только об Абхазии и этом документе, без учета той реальности, в которой находится Грузия сегодня, и без других обязательных шагов, в первую очередь, по совершенствованию законодательства. Например, не определен в правовом отношении статус государственного министра в то время, когда практически его деятельность приравнивается к работе премьер-министра. То же самое касается института губернаторов, когда для большинства правовая нагрузка этого института является совершенно неопределенной. В то время, когда не существует никакого разграничения полномочий с Аджарией, никто не знает, где заканчиваются полномочия центра, а где начинаются и заканчиваются полномочия Аджарии. Вот на этом фоне очень трудно требовать от Абхазии сесть за стол переговоров и разговаривать по этим вопросам.


Выступавшие согласились с господином Хаиндрава в том, что очень трудно сегодня говорить об избирательной системе, когда не известно какая модель будет выбрана, и в чем будет совпадение мнений. Хотя об этом надо вести речь, и должно существовать несколько вероятных моделей.


И, наконец, нельзя допускать, чтобы на различных ступенях правительственной иерархии существовали разные точки зрения. Нельзя, чтобы высшие органы власти говорили о мирном курсе, в то время как абхазское правительство в изгнании отдавало бы приоритет силовым методам. Это мешает процессу урегулирования конфликта.


Если система выборов будет основана на справедливом принципе, представительства, а не построена по системе Джерри Мандера, тогда невозможно будет себе представить, чтобы техническое меньшинство абхазов имело большинство. Участники семинара напомнили, что по той системе 28-26-11, в целях обеспечения в двадцати восьми округах абхазского большинства, территория Абхазии была разбита на огромные и малые одномандатные округа. Это полное несоответствие принципам демократических выборов, и не удастся провести демократические выборы, и одновременно обеспечить абхазское этническое представительство. Между прочим, не надо забывать, что кроме грузинского и абхазского этносов, в Абхазии проживает примерно тридцать процентов представителей других этносов, и что же, у этих представителей нет гражданских прав? Когда речь идет о модели двухпалатного парламента Грузии, в которой председателем одной из палат был бы или представитель Абхазии, или же абхаз, то все мы должны помнить ту модель 1991-92 годов, которая была в Абхазии – Председатель Верховного Совета – абхаз, а Председатель Совета Министров - грузин. И разве справедливо было ограничение гражданских прав русских, армян, поляков и других этносов? У них этих прав не должно было быть? Поэтому некоторые участники семинара заявили, что они не видят возможности увеличения превосходства одного этнического меньшинства за счет других, посредством системы выборов. Более реально думать об уровнях принятия решений по определенным темам. Например, такой высокий кворум принятия решений, при котором оно становится невозможным без участия определенной этнической группы. Примерно так, как происходит в США, где по определенным вопросам решение не станет законом без необходимого согласия трех четвертей всех штатов. Или, скажем, в Швейцарии не людей сортируют по принципу – это человек высокого сорта, а это человек низкого сорта – а устанавливают кворум согласно важности проблемы. А иначе получается так, что десять человек высокого сорта выбирают одного депутата, и сто человек низкого сорта также должны выбрать одного депутата. Было добавлено, что разговор на эту тему будет напрасным, если не будет согласия по самому главному вопросу - Абхазия в составе Грузии. Если по этому вопросу будет согласие, то будет все остальное.


Была высказана надежда на то, что мировое сообщество убедит абхазскую и российскую стороны в том, что документ Бодена должен быть единственным принципом при определении статуса Абхазии. Возникает вопрос о гарантиях, о чем говорил господин Хаиндрава, но этот вопрос затрагивается в документе в виде ялтинского политического заявления, и это ООН, ОБСЕ, СНГ и группа друзей. Самым большим достижением последнего периода является именно это заявление.


Одними из основных вопросов, рассматриваемых в документе Бодена, являются необходимость политических переговоров и мирный процесс, с которыми связано возвращение беженцев. По другим вопросам, наверное трудно, но также надо будет вести переговоры. С учетом того феномена, о котором здесь говорилось, абхазской и грузинской сторонам необходимо будет принять документ переходного периода. Почему переходного периода? Всем хорошо известна идея о проведении международной конференции, которая, в принципе, не является каким-то единовременным актом, с принятием одного документа. Естественно, что нет иллюзий по поводу того, что это будет очень просто и очень скоро, но это должно превратиться в процесс с участием международного содружества и эти гарантии, наверное, лучше всего могут быть представлены такой конференцией.


Было также сказано, что существует больше альтернатив развития демократии без ограничения прав меньшинств, или без того, чтобы меньшинство перманентно оставалось меньшинством, чем это предполагали советские традиции. Например, был бы интересен анализ того, каковы политические результаты ныне существующей системы выборов в Абхазии, к каким политическим результатам привело бы возвращение беженцев и внутренне перемещенных лиц в Абхазию, если сравнить это с такой системой выборов, при которой у политиков будет стимул сотрудничать с представителями разных этнических групп. Существует много таких примеров, и одним из них является пример Австралии, когда кандидатов оценивают по пятибалльной системе, в зависимости от того, кому отдают предпочтение избиратели. В результате такой системы, у представителей разных этнических групп и партий есть сильный стимул к тому, чтобы иметь такую предвыборную программу, которая будет привлекательна и для представителей других групп. Радикально настроенные политики, которые обращают внимание только на интересы тех этнических групп, которых они представляют, стоят перед риском маргинализации даже при тех условиях, когда их этническая группа составляет от сорока до сорока пяти процентов. Избирательная система такого типа, и это лишь один из примеров, демонстрирует возможность создания позитивных стимулов и не возникает необходимости в международных гарантиях. Разумеется, система выборов является конкретной темой в политике и может существовать множество вариантов, которые могут оказаться приемлемыми в случае с Абхазией. Между самими экспертами есть много разногласий, и было бы хорошо, если бы эти сравнения с международным опытом были бы приняты во внимание.


Было отмечено и то, что вопрос о том, хороша или плоха та или иная конкретная система выборов, не является первостепенным сегодня. Конечно, об этом есть определенные представления и знания, это знание углубится, и, при необходимости, будет задействовано всем своим потенциалом. Все эти системы, будут ли они системами одного отдаваемого голоса, преференций, или чего-либо иного, они максимально могут дать лишь одно – чтобы меньшинство имело адекватное представительство. Но ни одна демократическая система выборов не дает возможности того, чтобы меньшинство превращалось в большинство. Соответственно, если система выборов демократическая, двадцатипроцентное этническое меньшинство ни при какой системе не получит более чем двадцатипроцентного представительства в органах власти.


Была высказана мысль о том, что грузинская сторона не принимает той альтернативы, согласно которой Абхазия будет или в составе Грузии или же полностью суверенной. С учетом того авторитарного режима, который там сложился после войны, у Абхазии есть другая альтернатива – или всегда оставаться непризнанным квази-государством, или же вместе с грузинами строить свою государственность.


Относительно выборов в Абхазии в 1991 году было сказано, что, несмотря на жесткую критику относительно несправедливого представительства по этническому принципу, тогда это было единственно правильным решением, которое вместе с тем предполагало решение наиболее спорных вопросов фактически путем консенсуса, и не вина грузинской стороны в том, что абхазы нарушили условия соглашения. Теперь же уповать на доверие к ним в этом вопросе нельзя, и гарантией справедливости выборов могут быть лишь международное участие и контроль.


Было также сказано, что модель совместного существования и систему выборов можно разработать вместе с абхазами только при наличии одной аксиомы – Абхазия де-юре является составной частью Грузии, и в пределах этой нормы можно максимально улучшать для нее условия и повышать ее статус.


Третье заседание


Тема:


Однопалатная или двухпалатная система в Абхазии (Может ли вторая палата гарантировать межэтническое сотрудничество?)


Докладчик:


Константин Кублашвили, доктор юридических наук, Тбилисский государственный университет


В первую очередь, я также хочу поблагодарить авторов идеи проведения и организаторов этого семинара, как с грузинской, так и зарубежной стороны – в первую очередь нашего гостя господина Бруно Копитерса. Такие семинары всегда имеют определенные результаты. Вероятно, этот результат не будет очень конкретным и ощутимым, но в проводимых на семинаре дискуссиях все же прозревает рациональное зерно, которое в будущем будет определять наши суждения и действия.


Теперь конкретно о моем докладе. Как видно из самой темы, этот доклад касается непосредственно внутриструктурного устройства в Абхазии и, в частности, структуры парламента. Но до того как я коснусь этого вопроса, хочу с вашего позволения коротко изложить свои мысли по поводу рассматриваемого во время дискуссии вопроса. Наша дискуссия была очень интересной, и я не подключился к ней потому, что решил высказать свои соображения во время доклада по такому очень важному вопросу, как «определение статуса Абхазии в составе Грузии». Начну с того, что здесь неоднократно отмечалось во многих выступлениях, да и сам наш несколько раздраженный гость отметил, что этот вопрос всегда нужно обсуждать. С одной стороны, в этом я с ним согласен потому, что во время принятия конституции этот вопрос не решился. Были и определенные причины, почему тогда не решился вопрос территориального устройства. Наверное потому, что в 1995 году перед нами лежал документ сравнительно большего значения, который должен был быть задействованным и лечь в основу новой Грузии, но тревожит то, что после этого никаких серьезных шагов в направлении территориального устройства сделано не было, если не считать лишь формальной поправки к конституции, когда были зафиксированы слова «Аджарская автономная республика» и затем «Абхазская автономная республика». Прошло уже семь лет после принятия конституции и никакого продвижения вперед в этом направлении не отмечается. В то время как не только от господина Копитерса, но и от других зарубежных экспертов я лично слышал, что они требуют, чтобы власти Грузии начали проведение более активной и последовательной политики в том плане, чтобы сформировалась определенная единая концепция, единое видение государства на территориальное устройство страны. Это было бы ясным и хорошим проявлением той воли, которая есть у Грузии как у государства, которое теперь должно решить вопрос о своем внутреннем организационном устройстве. Мы постоянно находимся в состоянии ожидания после того, как конституция отложила этот вопрос на будущее, после этого мы все чего-то ждем, ничего не делаем и думаем, что что-то когда-нибудь произойдет само собой. Естественно, что нормальное, действительное государство так не поступит. Поэтому, я полностью согласен с профессором в том, что государство в этом направлении должно проводить последовательную политику, и до того, как определится статус Абхазии, государство должно сформулировать свой взгляд на территориальное устройство.


С другой стороны, я не согласен с господином Копитерсом, когда он говорит, что Абхазия может быть суверенной или быть частью федеративного государства. Я думаю, что все кто здесь присутствует, имеют в виду, что Абхазия должна быть максимально свободной, независимой, если угодно суверенной, но это не должно выходить за рамки единой Грузии, ее суверенитет должен быть ограничен. Вот это и есть основное видение в этом направлении.


Хорошо, что сегодня рассматривается «документ Бодена» в таком политико-юридическом обществе, что в определенной мере дает возможность того, чтобы рассмотрение документа не сопровождалось нежелательным ажиотажем. Что касается выступления господина Копитерса, то и у меня были определенные соображения. При принятии решения по вопросу о территориально-государственном устройстве страны, разумеется, решающее значение будет иметь определение статуса Абхазии в составе Грузии. Здесь возникает вопрос: как мы представляем себе, что может предложить центральное правительство Грузии абхазской стороне? Я полностью согласен здесь со всеми выступающими, которые отмечали, что сейчас они вообще даже при упоминании слова федерация убегают со стола переговоров, и такой случай действительно был, например, в Пицунде. Но в любом случае лучше, если мы сформулируем наше видение, что мы можем им предложить, хотя бы исходя из того же документа Бодена.


Второй вопрос заключается в том, что одновременно должен быть определен правовой статус других регионов. Я согласен с несколькими выступающими здесь, если не ошибаюсь, господин Хаиндрава отметил, что может быть нам понадобится слияние принципов федерализма и регионализма для того, чтобы разработать концепцию территориально-государственного устройства Грузии. Я считаю, что в отношении Абхазии нам в любом случае понадобится наладить и сформулировать отношения на основе принципа федерализма. В отношении других регионов таких отношений не должно быть. Это будет только в отношении Абхазии. Это вовсе не означает того, что произойдет делегирование полномочий из центра, что характерно для унитарного децентрализованного государства. Здесь необходимо с самого начала привыкнуть к той мысли, которая заложена в документе Бодена. Если бы там и не было слова «суверенитет», принцип федерализма означает, что суверенитет поделен между центральными государственными структурами и государственными единицами. Здесь господин Копитерс хорошо пояснил, что в случае абхазского государственного образования речь идет только лишь о так называемом «внутреннем суверенитете», а что касается «суверенного государства», здесь имеется в виду только лишь Грузия, как субъект международного права. Только грузинское государство имеет характеризующие государство три основных признака, в результате чего оно становится субъектом международного права: у него есть «государственная территория», есть «народ государства» или «народ Грузии» и «государственная власть». (Здесь отмечу, что включить термин «грузинский народ», под которым имеется в виду вообще все население, в нашу конституцию проблематично, и наверное это останется проблемой – от него отказались во время написания конституции и сегодня у нас есть общий термин «народ Грузии», хотя и это приемлемо). Эти три признака, которые характеризуют и будут характеризовать единое грузинское государство, будут определять то, что оно является полноправным субъектом международного права. У Абхазии же будет так называемый внутренний суверенитет, то есть не предоставленный кем-то, а свой, индивидуальный и, так сказать, непосредственно из нее же происходящий суверенитет. Здесь нас не должны удивлять слова в документе Бодена о «суверенном образовании» и т.п. Даже в самом идеальном варианте, или же если слово «суверенитет» не останется в этом документе, принцип федерализма означает то, что (это может определить конституционный суд) Абхазия является единицей с признаками государства, которая имеет индивидуальное, так сказать, самобытное право на суверенитет. Однако этот суверенитет является лишь «внутренним» или в определенной мере ограниченным, так как Абхазия находится в составе Грузии и не является субъектом международного права. В этом нет никакой угрозы для единой Грузии, мы смело можем пойти на это и предложить этот вариант абхазской стороне.


Теперь непосредственно о полномочиях. Принцип федерализма означает то, что полномочия должны быть распределены именно между этими двумя субъектами. А это, со своей стороны, означает то, что посредством этих полномочий Абхазия будет иметь возможность сформировать свою внутриполитическую структуру, дать политическое лицо своей государственной единице. Еще один очень значительный момент заключается в том, что во всех тех сферах, которые в результате разделения будут в списке особых полномочий Абхазии, во всех случаях окончательное решение примет местный или соответствующий орган абхазской власти, будет ли это представительный, исполнительный или иной орган. Сюда никто из центральной власти не вмешается. Если возникнет какое-либо противоречие, то единственным защитником конституционного порядка единой Грузии будет конституционный суд Грузии, который и будет рассматривать спор между центральным государством и Абхазией. Такова классическая модель федеративных государств, которую мы можем предложить абхазской стороне.


Кроме того, большое значение имеет то, что после заключения соглашения и разделения полномочий, изменение или прекращение, реорганизация этого документа должны быть возможны только с согласия обеих сторон. Здесь ни в коем случае нельзя отдавать предпочтение какому-либо кворуму в центральном парламенте или представительном абхазском органе. Даже в таком государстве, как Испания, о которой в нашей дискуссии отмечалось, что якобы испанцы не признают, что их автономные объединения очень похожи на входящие в состав федеративных государств штаты, в действительности центральная власть никак не влияет на автономные объединения без согласия на то этих объединений, если даже это касается незначительных или формальных изменений в полномочиях, с точки зрения их увеличения или сокращения. Ясно, что также должно быть и в связи с Абхазией, что абхазские власти должны иметь решающий голос при изменении соглашений и в вопросах реорганизации. Если как они, так и центральная власть будут согласны, то на основе двустороннего соглашения возможны будут изменения и поправки.


Здесь было высказано несколько замечаний о том, что в «документе Бодена» многого чего не хватает, и это действительно так. Наверное, главной целью авторов документа было то, чтобы выделенные принципы легли в основу переговоров, но какие конкретно полномочия может иметь Абхазия, об этом в документе ничего не сказано и не рассмотрена схема разделения полномочий. По этому вопросу может существовать несколько мнений. С точки зрения разделения схемы полномочий, как правило, в федеративном государстве определены особые полномочия федерации или входящих в нее государств, а остальные, или оставшиеся компетенции передаются второй стороне. В связи с Абхазией можно поступить именно так, но в основу может быть положен и более разумный и оправданный принцип «двойного списка», то есть, определены особые полномочия как центральной власти, так и Абхазии, а вся остальная сфера, которая не будет перечислена в этих двух списках, будем считать ее конкурентными компетенциями, прямо может быть передана абхазской стороне.


После формирования государственной власти и вообще формирования нового государства, в соответствии со всеми вышеизложенными принципами, можно рассуждать о разных моделях, если все же возникнет необходимость того, чтобы для абхазского населения были созданы определенные гарантии. Очень часто приходится слышать, что абхазы нас боятся и хотят получить информацию о том, что мы предлагаем для того, чтобы они были защищены от угрозы с нашей стороны. В парламенте единой Грузии, абхазскому представительству могут быть предоставлены определенные права в верхней палате. Например, число абхазских представителей будет больше, чем число сенаторов, выбранных от других районов Грузии. Второе, здесь речь шла о том, что председателем сената может быть представитель Абхазии. Не думаю, чтобы это была значительная гарантия для абхазской стороны, но это вполне возможно и приемлемо. Самым значительным может быть то, что абхазское представительство будет иметь право решающего голоса по всем вопросам, которые могут быть связаны с Абхазией, иначе говоря, если это представительство не будет согласно, то вопрос не будет решен и принят, если даже в этом представительстве будет всего восемь человек, а все остальные, скажем, пятьдесят сенаторов будут за.