Geum.ru

Фондом Фридриха Эберта в Грузии семинар

Вид материалаСеминар
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12


Подход, принятый организаторами этой конференции, иной, но не противоречит подходу официального переговорного процесса. Пока абхазские власти отказываются учесть проект ООН по распределению полномочий, имеет смысл обсуждать взгляды обеих сторон на механизмы разделения властей в самой Абхазии. Это возможно даже в том случае, если одна сторона рассматривает Абхазию как субъект федерации, а другая - как независимое государство. Как только будет создана более ясная картина взглядов о будущем Абхазии, существующих в Грузии, может быть полезно обратиться к абхазской стороне, чтобы сравнить эти взгляды с их взглядами. Как мы знаем, абхазские власти заявляют, что Абхазия - полиэтническое государство и общество и что многонациональный народ Абхазии является - согласно конституции Абхазии 1994 г. - ее сувереном. Абхазские власти также говорят, что они в принципе готовы разработать соответствующие механизмы, чтобы расширить участие неабхазского населения в управлении суверенной и независимой Абхазией. Они даже согласны с тем, что они приложили слишком мало усилий, чтобы ясно сформулировать свои взгляды по этому вопросу.


Конечно, с грузинской точки зрения, можно весьма скептически отнестись к такой готовности абхазской стороны, но мы также должны принять во внимание, что и абхазы могут иметь серьезные основания испытывать большой скептицизм по поводу готовности грузинской стороны разделить власть с негрузинским населением Абхазии. Наилучший для обеих сторон способ преодолеть этот взаимный скептицизм состоит в том, чтобы испытать готовность обеих сторон: грузинской стороны - чтобы Абхазия была субъектом федерации в составе федерализированной Грузии, где негрузинское население могло бы принимать участие во всех уровнях власти, а абхазской стороны - чтобы Абхазия была независимой, а неабхазское население присутствовало бы на всех уровнях власти. Было бы плохим признаком с любой из этих двух противоположных точек зрения - Абхазии как субъекта федерации и Абхазии как независимого государства - если их сторонники окажутся неспособны доказать, что можно создать институты, способные гарантировать такие формы участия во власти различных этнических групп.


Каждый участник настоящей конференции имеет, разумеется, четкую позицию по вопросу о том, должна ли Абхазия быть независимым государством или субъектом федерации в федерализированном государстве. Было много дискуссий, конференций и публикаций по поводу исторических и правовых аргументов, которые могут быть выдвинуты в поддержку каждой из этих двух позиций. Не было, однако, сколько-нибудь углубленной дискуссии о превосходстве той или иной модели с точки зрения сосуществования различных народов и гарантий политического участия. Я лично всегда был убежден в том, что федерализация Грузии со включением Абхазии и Южной Осетии – это наилучший метод достижения такой цели. Но недостаточно быть убежденным в подобном превосходстве. Вы должны также уметь доказать это людям, которые в этом не убеждены. Кроме того, абхазской стороной может быть выдвинуто также немало аргументов в пользу независимости, вроде утверждения о том, что институт международного суверенитета представляет собой при настоящих условиях наилучшую гарантию выживания нации. Но даже если позиция, согласно которой независимость должна рассматриваться как единственный разумный выбор Абхазии, не убедительна для федералиста, он все же должен уметь показать, что федерация может в принципе дать достаточные гарантии, обеспечивающие право Абхазии на национальное самоопределение. Такое доказательство требует углубленных дискуссий об издержках и выгодах каждой из этих двух позиций.


Материалы семинара будут распространены в Абхазии. Сторонам, возможно, придется сначала определить свою позицию по данному вопросу, но затем можно будет вовлечь их во взаимный диалог. В этом диалоге предстоит сравнить обе позиции. В лучшем случае можно было бы разработать ряд общих позиций по конкретным проблемам государственного строительства, решая вопросы, которые не так уж сильно зависят от того, будет ли Абхазия самостоятельной или же станет субъектом федерации.


Те, кто будут знакомиться с протоколами конференции, увидят, что продуктивные дискуссии по таким проблемам не будут базироваться на согласованных позициях ученых каждой национальности. Напротив, в этой книге они увидят, что среди грузинских ученых существуют различные взгляды о будущем федерального государства и что такие различия во мнениях могут даже облегчить поиск альтернатив, приемлемых для абхазской общины. В заключение настоящего введения я хотел бы поблагодарить профессора Александра Кухианидзе из Тбилисского государственного университета за то, что он возложил на себя задачу редактирования различных статей. Как бывший главный редактор «Кавказских региональных исследований»[3], в редакционный совет которых входили ученые из Армении, Азербайджана и других частей Кавказа, он доказал, что можно мало-помалу наводить мосты между учеными, принадлежащими к нациям, противоборствующим между собой на Кавказе. И, как мы знаем, нужно, чтобы таких мостов было намного больше.


«Документ Бодена» о разграничении полномочий между Тбилиси и Сухум(и)


Так называемый «документ Бодена» о разграничении полномочий между Тбилиси и Сухум(и) предполагается взять за основу переговоров между грузинской и абхазской сторонами, а не как заключительный документ, формулировки должны быть буквально вставлены в будущее соглашение. Грузинское правительство поддержало этот документ, в отличие от абхазских властей, которые отказались рассматривать его, утверждая, что Абхазия является независимым государством, чей суверенитет не может служить предметом переговоров. Документ Бодена получил формальную поддержку со стороны «Друзей Генерального секретаря по Грузии», но эта поддержка не означает, что российские власти будут готовы навязать его абхазским властям.


Документ Бодена - результат компромисса, но не между самими сторонами, а между Россией с одной стороны и западными «Друзьями» с другой. Это означает, что ряд ключевых формулировок, содержащихся в тексте, может показаться двусмысленным или даже внутренне противоречивым и нуждается в пояснении. Однако по моему личному мнению, текст в целом вполне совместим с легитимной грузинской позицией о принципе территориальной целостности и с легитимной абхазской позицией о праве на национальное самоопределение.


Компромиссное решение, изложенное в этом документе, состоит в том, что суверенитет должен быть разделен. Абхазия определяется как «суверенное образование» в составе Грузии, которая определяется как суверенное государство. Эта формулировка может на первый взгляд показаться противоречивой и нуждающейся в дальнейшей интерпретации. В первичном значении слова «суверенитет» мыслится как высшая власть, исключающая любую форму ограничения в осуществлении власти или любое подчинение другим властям, на которое суверен добровольно не согласился. Суверенитет также воспринимается как «живая душа» государства. Как правовая концепция, он делает государство государством. Это позволяет проводить грань между различными формами государств, такими как федерация и конфедерация.


В федерации суверенитет разделен между различными уровнями власти внутри государства, даже если на международной арене оно выступает как отдельное суверенное государство. Единая международная правосубъектность каждой федерации не исключает проведения внешней политики, зарубежного представительства субъектов федерации и даже полномочий по заключению ими договоров. Подписывая договоры в рамках своих конституционных полномочий с суверенными государствами или субъектами федерации, имеющими полномочия по заключению договоров, субъекты федерации в Бельгии или Германии демонстрируют, что они являются субъектами международного права. Но структура федерации коренным образом отличается от структуры конфедерации, которая является союзом полностью суверенных государств как на внутреннем, так и на международном уровне. Документ, определяя Абхазию как суверенное образование в составе государства Грузии, основан на представлении о том, что федерация является подходящим типом государства для поиска компромиссного решения.


Правда, однако, что документ Бодена не упоминает концепцию федерации. Он упоминает в более общем плане о «федеративном договоре», который регулирует разделение полномочий между федеральным правительством и субъектом федерации. Это означает, что документ Бодена исключает выбор в пользу конфедерации. Он также исключает выбор в пользу «свободно ассоциированного государства», которое делегирует некоторые полномочия другому государству, с которым оно ассоциировано. В случае свободной ассоциации (например, Маршалловы Острова), отношения между свободно ассоциированным государством и государством, с которым оно ассоциировано, регулируются международным договором. В этом случае свободно ассоциированное государство получает международное признание как суверенное и, следовательно, сохраняет право на односторонний выход из ассоциации. Эти два варианта в нашем случае явно исключаются, но документ Бодена оставляет открытым путь преобразования Грузии и Абхазии в федерацию. Он также оставляет возможность преобразования Абхазии в ассоциированное государство с Грузией.


Различие между статусом субъекта федерации и ассоциированного государства - вопрос степени. По сравнению с субъектом федерации, ассоциированное государство более свободно интегрировано в структуры принятия решений государства, с которым оно ассоциировано (в структуры законодательной, исполнительной и судебной власти последнего). Как меньшая единица, оно не играет никакой политической роли в правительстве большей единицы. Но, как это также имеет место с субъектом федерации, минимальное число полномочий должны осуществлять структуры общего государства. В отличие от свободно ассоциированного государства, ассоциированное государство не признано в международном масштабе как суверенное: это означает, что отношения с государством, с которым оно ассоциировано, регулируются не международным договором, но общей конституцией (или «федеративным договором», имеющим силу конституционного закона). Оно не имеет права на одностороннее отделение.


Эти два варианта могут логически быть выведены из текста. Это не значит, что вариант преобразования Абхазии в ассоциированное государство серьезно обсуждалось ООН или «Друзьями». Но такой анализ может быть плодотворным как с научной, так и с политической точки зрения, дабы проанализировать все варианты, доступные для переговоров. В дальнейшем я не буду останавливаться на возможности подобного преобразования Абхазии в ассоциированное государство, что потребовало бы пространного анализа издержек и выгод от подобного шага. Это также потребовало бы конкретной иллюстрации его принципов (например, Пуэрто-Рико). Напротив, я сосредоточу внимание на варианте преобразования Грузии и Абхазии (вместе с Южной Осетией) в федерацию.


Согласно документу Бодена, Абхазия - суверенное политическое образование, но не вполне суверенное государство: это означает, что оба уровня правительства - часть единого федеративного государства. Суверенитет федерального парламента и федерального правительства не может нарушать конституционных полномочий Абхазии. Будущая федерация будет не только основана на «горизонтальном» разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную власть, но и на «вертикальном» разделении властей между федеральными государственными институтами.


Абхазия - не часть Грузии в том смысле, что Сухум(и) будет подчинен Тбилиси. Сухум(и) и Тбилиси будут черпать свои полномочия из федеральной конституции и обе одинаково подчиняться ей. Разделение властей, содержащееся в этой конституции, регулируется согласно федеративному договору, которое подлежит принятию грузинским правительством и абхазскими властями. Согласно документу Бодена, это федеративный договор будет иметь силу конституционного закона. Характеристика Абхазии как суверенного образования в составе суверенного государства означает, что ни одна из сторон не может односторонне изменять конституцию федеративного государства, по которой они получают свои полномочия. Документ Бодена предписывает, что обе стороны «не должны исправлять или модифицировать Федеративный Договор, ни прекращать его действие или лишать его законной силы любыми способами, кроме как по взаимному согласию».


Может быть интересно сравнить тезис, по которому Абхазия должна считаться суверенным образованием в составе грузинской федерации с третьей статьей Швейцарской конституции, которая объявляет, что кантоны суверенны, но в рамках федеральной конституции[4]. Согласно общепринятой интерпретации Швейцарской конституции, суверенитет не должен пониматься здесь как абсолютная форма суверенитета, как высшая власть. Действительно, кантоны - часть федерации, и их власть также ограничена другими кантонами в федеральной системе. Кантоны были вполне суверенными до создания федерации в 1848 г., но они потеряли этот статус, став частью Швейцарской федерации. За последние 150 лет никогда не было никаких серьезных конституционных споров о смысле этого понятия. И кантоны, и федеральное правительство согласны с тем, что суверенитет имеет лишь ограниченное значение, и его нельзя сравнивать с тем суверенитетом, который дает государствам право считать, что они равноправны с независимыми государствами на международной арене и имеют такую же власть, что и последние.


Можно задать вопрос, почему же понятие «суверенитета» было включено в статью, характеризующую власть кантонов, коль скоро оно не соответствует обычному значению этого термина. Полезно иметь историческую и телеологическую интерпретацию этой концепции. Для исторической интерпретации следует спросить: «Каково его происхождение?», а для телеологической - «Что являлось целью учредительного собрания, когда его члены объявляли кантоны суверенными в 1848 г.?» В Швейцарии суверенитет кантонов имеет то значение, что они предшествовали федерации и что их следует считать государствами-учредителями. Используя этот термин, конституция признает, что кантоны - основные элементы федерации и что федерация не имеет право подавлять государственность кантонов. Кантоны действительно имеют государственность: они имеют территорию, население, правительство, и к тому же конституцию. В Швейцарии государство – это в первую очередь кантон.


Кроме того, может быть полезно провести сравнение между формулировкой, использованной в документе Бодена, с правовыми прецедентами в Советском Союзе и Российской Федерации. В ходе так называемого «парада суверенитетов», который начался в России в июле 1990 г., автономные республики РСФСР провозгласили свой суверенитет с оговоркой, что это был суверенитет «в составе РСФСР»[5]. Федеративный Договор, заключенный между президентом России, парламентами и республиками в марте 1992 г., признал 20 существовавших в то время республик-учредителей РФ «суверенными республиками в составе Российской Федерации». Это означало, что они могли принимать свои собственные конституции в отличие от 68 областей, которые могли принимать только уставы. Это также означало, что они имели широкую автономию во внутреннем бюджете, внешней торговле и имели право собственности на свои природные ресурсы и землю. Республикам Башкортостан, Коми и Карелии была предоставлена еще большая власть[6]. В Российской Конституции 1993 г., однако, ссылки на суверенный статус республик были опущены[7].


Проблема с Абхазией сложнее, чем в Швейцарии. Грузинские историки утверждают, что Абхазия всегда являлась частью грузинского государства. Абхазские историки подчеркивают тот факт, что Абхазия имеет свою историю государственности, которая существовала еще до присоединения к Грузии, и что она сумела сохранить свою государственную самостоятельность во многие моменты истории. Я не думаю, что документ ООН должен ставить перед собой цель улаживать такие трудные исторические споры. Историки могут вести страстные академические дебаты по этой очень важной политической проблеме, но в функции международных посредников не входит делать заключительные выводы в этой области.


Конституционные гарантии, которые могут быть предоставлены ее будущей государственности, важнее исторических истоков государственности Абхазии. Согласно проекту ООН, Абхазия сохранила бы свою государственность в составе федеративного государства. Она также сохранила бы полный диапазон конституционных полномочий, которые не могут быть отменены федеральными властями в одностороннем порядке. Следовательно, суверенитет федерального уровня также будет ограничен суверенитетом субъекта федерации. Такие конституционные гарантии свойственны не только Швейцарской федерации, но также существуют в Германии или Бельгии, где субъекты федерации имеют существенные характеристики государственности[8].


Важно, что международное сообщество не только признает этот принцип разделенного суверенитета, но готово дать полные гарантии его реализации после того, как будет достигнуто мирное урегулирование, например, путем подписания договоров с Абхазией. Международные договоры заключаются субъектами международного права и руководствуются международным правом, в отличие от международных соглашений, которые заключаются между субъектами внутреннего права и руководствуются внутренним правом. Такие соглашения наполнили бы реальным содержанием принцип национального самоопределения Абхазии на международной арене.


Формулировка «суверенное образование в составе суверенного государства» - не идеальная формулировка, даже если примерно ясно, что она означает. Может быть, более уместно использовать швейцарскую формулировку «в рамках конституции», нежели «в составе государства». Кроме того, не следует понимать термин «в рамках» как имеющий географический смысл или выражающий отношение подчиненности. Необходимо более четко выражать неиерархические взаимоотношения между грузинской и абхазской национальными общинами. Принцип национального самоопределения действительно абстрагируется от размера нации. Как в Бельгийской федерации, законы, принимаемые на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации должны быть равнозначимыми.


В поисках федеративного компромисса с абхазскими властями, может также быть полезно отказаться от того взгляда, что объединенное государство должно обязательно получить название главной нации, живущей на ее территории. Поэтому желательно использовать более сложные формулировки типа «Объединенной Республики Грузии и Абхазии» или «Объединенной Республики Грузии, Абхазии и Южной Осетии». Такое длинное название не является исключением в международном сообществе, как это можно продемонстрировать на примере Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Более того, термин «образование» не столь изящен или даже точен, как термин «республика», содержавшийся в старом советском термине «автономные республики» и в Федеративном Договоре 1992 г. Как субъект федерации или как республика в составе федеративного государства, Абхазия действительно имела бы государственность, что не выражается термином «образование». В заключение, вполне возможно, было бы неплохо определить Абхазию как «суверенную республику в рамках конституции Объединенной Республики Грузии и Абхазии». Это бы не изменило ничего в ее конституционном положении и имело бы то преимущество, что явилось бы шагом навстречу политическим требованиям о суверенитете Абхазии и требованию равенства между обеими национальными общинами, выдвигавшимися абхазами за последние десятилетия. В то же время это бы полностью соответствовало принципу территориальной целостности, как этого требуют грузинские власти и международное сообщество.


Имеется ряд других вопросов, которые не были решены в документе ООН, например вопрос о том, какие полномочия будут предоставлены федеральным властям в Тбилиси. На мой взгляд, сфера полномочий субъектов федерации должна быть гораздо больше той, которая предоставлена федеральному правительству. Предложения, сделанные президентом Югославии Воиславом Коштуницей в дискуссиях с Черногорией о будущем Югославской Федерации в январе 2001 г., могут быть адекватны текущей ситуации в Грузии. Коштуница предложил в то время, что «число функций, осуществляемых на федеральном уровне, должно быть минимально, в основном определяясь потребностью федеративных единиц в совместном и эффективном решении вопросов, представляющих взаимный интерес»[9]. В самом деле, в своем документе Боден уже указывает, какие полномочия могут быть разделены между Тбилиси и Сухум(и), когда он заявляет, что Московское соглашение от 4 апреля 1994 г. может служить отправной точкой на будущих переговорах. Это соглашение предусматривает «совместную деятельность» в следующих областях: внешняя политика и внешнеэкономические связи; пограничная служба; таможенная служба; энергетика, транспорт, связь; экология и ликвидация последствий стихийных бедствий; обеспечение прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств. Конечно, необходимо определить способ, как эти полномочия должны быть совместно использованы, разделены и подразделены.


Вопросы политики в области безопасности и обороны, а также международных гарантий являются более трудными, чем вопрос о том, какую формулировку следует использовать для обозначения внутреннего суверенитета Абхазии и вопрос о разграничении полномочий. Эти вопросы в документе не решены. По-видимому, «Друзья Генерального секретаря» должны сами придти к согласию по этим вопросам, прежде чем они смогут представить проект документа на обсуждение обеих сторон. Это означает, что ООН и «Друзья» еще не закончили свою домашнюю работу.


Из этого краткого обзора можно сделать заключение, что документ ООН подчеркивает необходимость разделения власти между федеральным уровнем и Абхазией, что он оставляет открытым вопрос, какие полномочия должны принадлежать каждому уровню правительства, что ООН еще не смогла разрешить трудные вопросы о том, как в федерации должна осуществляться политика в сфере обороны и безопасности и какого рода международные гарантии будут предоставлены Федеральному Договору между грузинскими и абхазскими властями[10].


Дискуссия


Председательствующий на семинаре Вахтанг Колбая поблагодарил докладчика и отметил, что, разумеется, участники семинара будут обсуждать этот документ, так как многие выдвинутые положения сами по себе вызовут дискуссию.