Geum.ru

Фондом Фридриха Эберта в Грузии семинар

Вид материалаСеминар
Подобный материал:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Семинар экспертов Грузии


“Федерализм и разграничение полномочий в Абхазии”


Тбилиси 2002


Семинар экспертов Грузии “Федерализм и разграничение полномочий в Абхазии” был организован 11-12 ноября 2002 года специальной комиссией по делам Абхазии парламента Грузии, кафедрой политологии Свободного Брюссельского университета (VUB), Институтом региональной безопасности Южного Кавказа (SCIRS) и Фондом Фридриха Эберта в Грузии


Семинар открыл Вахтанг Колбая, Заместитель председателя парламента Грузии, Председатель комиссии по проблемам Абхазии


С докладами выступили:


Бруно Копитерс, Свободный Брюссельский университет


Ивлиан Хаиндрава, Республиканская партия

Константин Кублашвили, Тбилисский государственный университет

Вахтанг Хмаладзе, член парламента Грузии

Яков Путкарадзе, Институт государства и права АН Грузии

Гиорги Гогиашвили, Тбилисский государственный университет


Гиорги Хубуа, Институт государства и права АН Грузии

Александр Русецкий, Хельсинкская ассамблея граждан Грузии


Тамар Ковзиридзе, Свободный Брюссельский университет


Константин Жгенти, Министерство иностранных дел Грузии


Роман Гоциридзе, Бюджетный офис парламента Грузии


В дискуссии приняли участие:


Этери Астемирова, Леван Алексидзе, Джони Ахалая, Манучар Ахалая, Давид Бердзенишвили, Реваз Гелантия, Леван Герадзе, Паата Давитая, Лела Джанашвили, Гия Качарава, Важа Кешелава, Котэ Коркелия, Иракли Курашвили, Александр Кухианидзе, Гиви Ломинадзе, Леван Матарадзе, Лорик Маршания, Натела Попхадзе, Вахтанг Сурманидзе, Вахтанг Тордия, Эрмина Элбакидзе и другие.


На семинаре присутствовали представители местного дипломатического корпуса, а также государственных, неправительственных и международных, организаций


Материалы семинара редактировал Александр Кухианидзе


СОДЕРЖАНИЕ


Первое заседание

Вахтанг Колбая

Приветственное слово ……………………………………………………………………...

3


Бруно Копитерс

Введение .…………………………………………………………………………………....

4


Бруно Копитерс


«Документ Бодена» о разграничении полномочий между Тбилиси и Сухум(и) ….…...

7


Второе заседание


Ивлиане Хаиндрава


Система выборов в Абхазии ……………………………………………………………….

15


Третье заседание


Константин Кублашвили


Однопалатная или двухпалатная система в Абхазии …………………………………….

20


Четвертое заседание


Вахтанг Хмаладзе


Разграничение полномочий в правительстве Абхазии …………………………………..

25


Пятое заседание


Яков Путкарадзе, Гиорги Гогиашвили (содокладчик)


Основные функции конституционного суда ……………………………………………...

28


Шестое заседание


Гиорги Хубуа, Александр Русецкий (содокладчик)


Образовательная и культурная политика в Абхазии ……………………………………..

34


Седьмое заседание


Тамара Ковзиридзе, Константин Жгенти (содокладчик)


Международные отношения и право на заключение соглашений для Абхазии ……….

39


Восьмое заседание


Роман Гоциридзе


Фискальный федерализм …………………………………………………………………...

43


* * *


Основные принципы разграничения полномочий между Тбилиси и Сухуми


(Текст документа, подготовленного Специальным представителем Генерального Секретаря ООН


в Грузии Дитером Боденом) ..........................................................................................................

48


Первое заседание

Вахтанг Колбая

Заместитель Председателя Парламента Грузии


Уважаемые дамы и господа, дорогие гости!


Приветствую вас и хочу выразить глубокую благодарность всем участникам семинара экспертов.


С особой теплотой хочу поприветствовать господина Бруно Копитерса, госпожу Тамару Ковзиридзе, которые поддержали идею проведения в Тбилиси рабочего семинара экспертов по вопросам федерализма и разделения государственной власти в Абхазии.


Особо хочу отметить поддержку и содействие со стороны госпожи Ии Тиканадзе, директора Фонда имени Фридриха Эберта, и господина Александра Русецкого, директора Института региональной безопасности Южного Кавказа.


С учетом международной практики, в стране уже много лет ведется работа по вопросам государственного устройства. С участием международных организаций, ученых, политологов создано множество рабочих вариантов, в которых учтен опыт многовековой государственности нашей страны и ее национальные особенности. Естественно, что в то же время существуют разные подходы, в том числе и радикально различающиеся. В этом отношении Грузия не является исключением. Известно, что решение этого вопроса является не единовременным актом, а динамичным процессом, который требует длительного времени, новых начинаний, корректирования с учетом времени и обстоятельств.


В данный момент, десятилетний опыт нашего независимого государственного развития, сама жизнь, существующая реальность, поставили в повестку дня вопрос, связанный с теоретическим осмыслением и практической реализацией проблемы федеративного устройства страны. Известно, что Аджарская и Абхазская автономные республики узаконены конституцией, как государственно-правовые образования, имеющие внутренний суверенитет, что требует урегулирования вопросов, связанных с их полномочиями, структурой и взаимоотношениями с центром.


Факт, что разработка главы конституции о территориально-государственном устройстве страны и ее соответствие юридической системе основного закона, стали весьма актуальными. Указами президента Грузии создана специальная государственная комиссия, некоторые из членов которой являются участниками нашего семинара.


Среди ученых, в политических кругах, в отдельных неправительственных организациях считают, что модель нового грузинского государства может быть федеративной системой, при условии полного и достойного возвращения беженцев и внутренне перемещенных лиц.


Из множества модификаций указанной системы, большая часть специалистов склоняется к так называемой ассиметричной федерации. По их мнению, она является оптимальным вариантом, с точки зрения восстановления территориальной целостности Грузии, устойчивого и стабильного государственного развития.


И наша сегодняшняя встреча является продолжением работы ради этой большой цели, но непосредственно в отношении Абхазии в прагматическом разрезе, с учетом существующих трудностей, традиций, многонационального характера, измененной реальности. Здесь же хочу особо отметить, и многие тут присутствующие согласятся со мной, что в связи с проблемами Абхазии, еще в 2000-2001 годах, при участии известных ученых, политологов, представителей неправительственных и правительственных организаций, временная парламентская комиссия провела определенную работу. Разработано, и, как говорится, перенесено на бумагу, более десятка различных точек зрения и позиций.


Несмотря на то, что, как известно, тема довольно сложная и многосторонняя, у нас нет права на ошибку. Если говорить откровенно, то ни общественное мнение, ни взгляды профессионалов не являются однозначными, особенно по вопросам о природе ассиметричной федерации и распределении власти и компетенций между двумя государственными уровнями.


В сущности, проведению семинара способствовал подготовленный под эгидой ООН, в рамках женевского формата, промежуточный документ “О статусе Абхазии в составе Грузии и основных принципах разделения полномочий между Тбилиси и Сухуми”. Он рассматривается в качестве одного из реальных направлений урегулирования конфликта в Абхазии и находится в центре внимания мирового содружества. Думаю, что с этой точки зрения значительным является интерес к Абхазии и вообще Кавказу со стороны США, Великобритании, Франции, других больших государств, при активизации работы по урегулированию конфликтов, а также факт создания института их специальных представителей.


Мы сочли, что желательно придать семинару “закрытый” характер, а дискуссию проводить в свободной и спокойной обстановке, чтобы иметь возможность зафиксировать и подытожить схожие и разные воззрения, а также выработать единую точку зрения. Главной задачей является определение основных направлений дальнейшего развития научных исследований и политических усилий.


Я не стану останавливаться на рабочей программе семинара. Думаю, вы все имеете проект программы и наше предложение о порядке работы. Я уверен, что у докладчиков будут “достойные” оппоненты, которые полностью исчерпают те или иные обсуждаемые вопросы.


Есть предложение предоставить докладчикам по 20-30 минут, а участникам дискуссий – по 10 минут.


Понятно, что программа загружена, и надо попытаться за эти два рабочих дня существенно исчерпать все вопросы.


Хочу, чтобы меня правильно поняли представители средств массовой информации. Я и все мы выражаем глубокую благодарность по поводу их серьезного интереса к вопросам государственного устройства страны, особенно в отношении Абхазии.


Поэтому было сочтено необходимым их участие в открытии семинара, а 12 ноября - в его закрытии, после чего будет проведен брифинг.


У представителей средств массовой информации есть возможность сегодня же получить краткий пресс-релиз об основной теме, вопросах, целях и задачах семинара.


Думаю, что в связи с регламентом и порядком работы других особых точек зрения нет.


С вашего позволения, передаю слово нашему гостю, господину Бруно Копитерсу,


Докладчик:


Бруно Копитерс, профессор, заведующий кафедрой политологии Фламандского Свободного Брюссельского Университета.


Введение


Настоящая конференция, конечно, не первая из тех, на которых рассматриваются федеративные варианты мирного урегулирования в Абхазии. Но это первая конференция, которая конкретно рассматривает вопрос о том, как федеративные государственные институты должны решать проблему сосуществования различных этнических групп внутри Абхазии. Тот факт, что г-н Вахтанг Колбая и другие политические представители грузинского населения Абхазии выступили с инициативой проведения такого мероприятия в сотрудничестве с грузинскими и иностранными научно-исследовательскими центрами и организациями, весьма показателен.


Как мы знаем, в последние годы, и особенно с начала дискуссий по новой конституции Грузии в 1995 г., было много дебатов о федерализации страны. Главной целью такой федерализации было бы облегчить реинтеграцию Абхазии и Южной Осетии. Федеративные принципы дали бы гарантию того, что для улаживания споров между национальными общинами никогда вновь не будет использоваться сила. Но дискуссии ученых по этому предмету проходили в тени дебатов о геополитике, особенно ввиду напряженных политических отношений между Грузией и Россией. Влияние вопроса о транспортировке нефти через Грузию на политику западных стран в сфере безопасности явилось еще одной важной темой научных конференций. Федерализм, в противоположность этому, не привлекал к себе достаточного внимания. Правда, в этой области трудились отдельные ученые. Среди грузинских ученых младшего поколения имеется несколько авторов докторских диссертаций, написанных по вопросам федерализма[1]. Но если вы сравните число научных конференций в Грузии или грузинских публикаций на тему, например, геополитики на Кавказе с количеством работ о федерализме или других методов, позволяющих осуществить разделение полномочий между различными национальными общинами, то станет ясно, что разрешение вопроса о сосуществовании различных этнических групп посредством федеративных государственных структур далеко не является приоритетом в академических дискуссиях в Грузии. Если, однако, ученые хотят иметь хоть какое-то влияние на политические переговоры по поводу федеративного решения грузино-абхазского конфликта, то несомненно, что в этом направлении должно быть сделано больше.


Еще одна характерная особенность грузинских дискуссий по федерализму – это то, что они сфокусированы на вопросах, которые ставятся в ходе официального переговорного процесса, проходящего под эгидой ООН (или в некоторые моменты под эгидой Российской Федерации). Уже около десяти лет на переговорах о политическом статусе Абхазии рассматривается главным образом вопрос о распределении полномочий между Тбилиси и Сухум(и). Другим важным вопросам мирного урегулирования не уделялось достаточного внимания и в официальном переговорном процессе, и в научных дебатах об урегулировании в Абхазии на федеральной основе. Имеется, однако, ряд ключевых вопросов создания новых институтов, которые еще не затрагивались на переговорах, но их рано или поздно придется решать. Один из главных вопросов – это будущее распределение полномочий между различными национальными общинами в самой Абхазии. Этому будет в основном посвящена настоящая конференция. Данный вопрос, разумеется, связан с более общим вопросом о разграничении полномочий между федеральным правительством и правительством Абхазии. Но то, что оба уровня федеральной системы тесно связаны друг с другом, не значит, что невозможно анализировать один без другого. Федеральная система основана на разделении властей между различными уровнями управления. Этот принцип разделения властей между уровнями власти дает также возможность исследовать каждый уровень в отдельности. Например, можно проанализировать вопрос, как и в какой степени избирательные системы могут помочь преодолеть этнические разногласия внутри Абхазии, не получив еще четкого ответа на вопрос о распределения полномочий между Грузией и Абхазией.


Чего следует ожидать от данной конференции? Она носит исследовательский характер. Те, кто прочтут протоколы этой конференции, ознакомятся с различными и даже противоположными взглядами на основные принципы, на которых должны строиться различные абхазские институты для того, чтобы можно было гарантировать сосуществование различных национальностей и политическую стабильность. Важно также знать, кто работает по какой конкретной тематике здесь в Грузии. Но для того, чтобы подобные дискуссии могли решающим образом повлиять на ситуацию и на процесс переговоров с абхазской стороной, они должны быть непрерывными и, вероятно, также отличаться большей специализацией и давать более конкретные предложения. От сегодняшней первой конференции не следует ожидать того, что можно будет иметь детальную модель функционирования каждого отдельного государственного института Абхазии и механизмов того, как будут взаимодействовать между собой институты на уровне федерации и Абхазии. Но безусловно можно будет вынести из этой конференции оценку того, какого рода дискуссии будут необходимы для успешного продвижения вперед на данном направлении.


Вклад грузинских и абхазских ученых в официальный переговорный процесс по вопросу политического статуса был минимален. Это объясняется различными факторами, например тем, что некоторым ученым трудно высказывать взгляды, которые не вполне совпадают с позициями правительства, а также тем, что международное сообщество недостаточно поддерживает научные исследования по федерализму. Но необходимость того, чтобы грузинские и абхазские ученые внесли существенную лепту в данные переговоры, не следует недооценивать. Подобный вклад может даже рассматриваться как условие их успеха. В конце концов, федеральные институты, которые предстоит построить в Грузии и Абхазии, должны будут основываться на принципе демократического самоуправления. По возможности, следует избегать ситуации, когда эти институты будут разрабатываться сотрудниками иностранных администраций, как например это имеет место в Боснии-Герцеговине.


Недостаток влияния ученых региона на официальный переговорный процесс можно продемонстрировать на примере дискуссий по так называемому «документу Бодена» о распределении полномочий между Грузией и Абхазией. Этот документ разрабатывался бывшим специальным представителем Генерального секретаря ООН Дитером Боденом и сначала получил поддержку со стороны «Друзей Генерального секретаря», прежде чем был предложен на обсуждение обеих сторон на переговорах. Данный документ подготавливался в течение нескольких лет без какого-либо участия грузинских или абхазских ученых. Это можно легко объяснить трудной политической ситуацией, в которой велась подготовка этого документа. Это можно также объяснить неспособностью ученых из Грузии и Абхазии убедить дипломатов и политиков в том, что они обладают экспертными знаниями, которые являются обязательными для выработки предложений или для обсуждения их жизнеспособности. Однако более проблематичной является обстановка секретности, которая окружала содержание этого документа, как только он был поддержан «Друзьями» и представлен обеим сторонам. Со стороны ООН было ясно заявлено, что этот документ должен только быть взят за основу дискуссии между грузинскими и абхазскими властями, а не рассматриваться как последнее слово международного сообщества. Но дипломаты, занимавшиеся подготовкой этого текста, явно не считали, что в эту дискуссию должны быть вовлечены представители широкого спектра мнений, существующих в Грузии и Абхазии. Они боялись, что некоторые радикальные националистические силы воспользуются открытой публичной дискуссией для своей выгоды и поставят под угрозу официальные переговоры. Поэтому данный документ не был опубликован ООН.


Правда, существует риск того, что радикальные политические силы попробуют воспользоваться преимуществом переговорного процесса, выставляя компромиссы как признак слабости, особенно в момент, когда общественное доверие к правительствам Грузии и Абхазии стоит на низкой точке. Верно и то, что секретность бывает желательна в определенные моменты переговоров и на ограниченный срок. Но отказ от проведения каких бы то ни было открытых и квалифицированных общественных дебатов по текстам, представленным на переговорах, ухудшает и без того трудную ситуацию. Документ Бодена со временем просочился в печать в неавторизованной версии, сначала в июне 2002 г. в журнале «Айтара», а затем в грузинской публикации, без всякого объяснения смысла различных формулировок, использованных для того, чтобы преодолеть разрыв между грузинскими и абхазскими позициями. Заголовок, под которым документ был представлен в Абхазии в «Айтаре», гласил: «Назад, в прошлое?»[2]. Это, конечно, не самый подходящий для посредников ООН способ представить общественности такой важный документ.


То, что документ Бодена готовился и обсуждался исключительно дипломатами и представителями правительств, как и то, что открытые дискуссии с местными экспертами были исключены, является дурным знаком для будущих переговоров. В принципе, эксперты по сравнительному федерализму способны извлечь определенные уроки из неудавшихся попыток создания федерации. Они также кое-что понимают насчет анализа внутренней логики предложений, которые готовят дипломаты. Такая логика имеет первостепенное значение для успеха самого мирного урегулирования. Знания и опыт местных экспертов особенно важны для этой цели. К тому же местные ученые имеют больше возможностей, чем иностранные эксперты или дипломаты, участвовать в дискуссиях о характере необходимых компромиссов, ведущихся в средствах массовой информации и среди общественности. Дипломаты сосредоточивают внимание на иных проблемах, чем ученые: их главная задача состоит в том, чтобы быть посредниками между различными затронутыми интересами и достигать согласия с помощью формулировок, которые неизбежно являются неоднозначными. В некоторых случаях такие компромиссы и неясные формулировки приводят к непоследовательности в деле построения новых институтов или к другим непреднамеренным результатам, которые могут - в худшем случае - привести к практическому провалу процесса закрепления результатов урегулирования. Роль ученых хоть и ограничена, но все же важна: они могут предупреждать о таких опасностях. Последствия неудачи в деле строительства федеральных институтов в Грузии и Абхазии, такие как возможность возникновения новых силовых конфликтов, нельзя недооценивать. Я лично не думаю, что документ Бодена, - который включает лишь несколько основных принципов и не дает никакого конкретного описания институтов, - алогичен, но общий риск алогичности можно считать реальным, как только детальные и конкретные документы будут подготовлены. С этой точки зрения нужно найти лучшие способы привлечения большего числа экспертов, и особенно местных экспертов, в переговорный процесс и в дискуссии среди общественности.


Такое привлечение включает в себя вопрос о роли ученых в диалоге между грузинскими и абхазскими властями. Как нам всем известно, абхазские власти отказываются обсуждать вопрос о статусе Абхазии. По их мнению, этот вопрос уже был решен населением Абхазии в ходе референдума 1999 г. Они утверждают, что Абхазия - независимое государство, и единственная остающаяся проблема - это проблема ее признания международным сообществом. Процесс политического посредничества под эгидой ООН был основан на ожидании того, что можно будет иметь проект соглашения между Россией и западными «Друзьями Генерального секретаря» о распределении полномочий между Тбилиси и Сухум(и) и что абхазская и грузинская стороны затем начнут работу над более конкретными институциональными вопросами в рамках этого соглашения. Эти ожидания не оправдались. Российское правительство, после трудных переговоров внутри «Группы Друзей», наконец, поддержало этот проект соглашения, но также ясно дало понять, что не желает осуществлять давление на абхазские власти, пока отношения с Грузией находятся в нынешнем состоянии, т. е. когда стороны разделены по многим чувствительным политическим вопросам.