Geum.ru

Фондом Фридриха Эберта в Грузии семинар

Вид материалаСеминар
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12


Кроме вышесказанного, здесь можно коснуться конкретно, так сказать, представителей абхазской национальности. В том же представительстве, которое будет в сенате, могут быть установлены определенные квоты для лиц абхазской национальности, и в этом случае уже по конкретным вопросам необходимо будет согласие этих трех, четырех, или даже двух представителей абхазской национальности. Если они сочтут, что не согласны с этим вопросом, то вопрос не будет решен. Я лично считаю, что в определенных условиях этнический принцип выборов и комплектования представительства является приемлемым. Если в то время, в 1990 году, в той ситуации ничего не получалось, то поэтому, наверное, самым приемлемым оказался этнический принцип. Конкретные участники тех ситуаций и явлений по-другому оценивают этот вопрос, так как хорошо знают, что тогда происходило. Несмотря на это, я действительно не являюсь сторонником такого принципа. Хотя в этом конкретном случае, когда мы говорим о том, будет или нет двухпалатный парламент в Абхазии и какие дополнительные гарантии нужны абхазам, такой принцип можно допустить, в парламенте Грузии они могут иметь и право вето.


Что касается одно- или двухпалатного парламента в самой Абхазии. Первое, что я хочу сказать, это то, что для единицы, какой является Абхазия по территории и населению, двухпалатный парламент кажется излишним (тоже касается и Аджарии). Согласиться на эту модель можно лишь в том случае, если двухпалатный парламент будет способствовать преодолению их страха по отношению к нам, если «от грузин будет исходить какая-то угроза», то для нейтрализации этого понадобится вторая палата, где возможно будет блокирование определенных вопросов, создание согласительных комиссий и т.п. Это может быть единственной основой, в противном случае мы стоим перед такой альтернативой, согласно которой, исходя из принципов демократического и правового государства необходимо проведение свободных и справедливых выборов, но впереди этого принципа мы ставим этнический принцип, чтобы дать определенные гарантии абхазскому народу. Эти два принципа сталкиваются друг с другом. В таком случае в верхней палате абхазское представительство должно иметь определенные особые права. Этим могут быть гарантированы права грузин и абхазов, но в любом случае нарушаются права представителей других национальностей. Как здесь отмечалось, и тогда одиннадцать человек представляли другие национальности, которые были или там или здесь, то есть их использовали в игре и никак не обращали внимания на их собственные интересы. Помимо многих других, это, наверное, была одна из причин того, что произошло позже. Поэтому, когда мы говорим о гарантиях для грузин и абхазов, я беспокоюсь о том, чтобы мы по отношению к другим этническим группам не поступали несправедливо. Этнический принцип может больше способствовать ухудшению ситуации и эскалации напряженности, чем быть средством разрядки напряженной ситуации.


Что касается выборов в верхнюю палату, то это может быть решено во время переговоров в самой Абхазии, то есть каким может быть состав верхней палаты. Здесь имеется в виду то, что меньшинство населения может иметь большинство в верхней палате. Этим мы хоть и идем на нарушение принципа справедливости, но если это необходимо, то должен быть разработан такой закон о выборах, согласно которому в верхней палате абхазы имели бы, хоть и немногим, большее представительство. В этом случае по всем вопросам они смогли бы иметь преимущественную возможность в принятии решений, и благодаря этому имели бы определенную защиту. Я действительно не согласен с таким подходом, но если он подлежит обсуждению, то его действительно можно обсуждать с другой стороной. Мы очень хорошо умеем обсуждать эти вопросы с теми же иностранцами. Я критиковал грузинскую сторону потому, что у нее нет последовательной политики, и многое из того, к чему мы подходим с точки зрения международных стандартов, следуя цивилизованным нормам, не получает соответствующего ответа и отзыва с другой стороны. Все это может стать возможным только лишь в случае цивилизованного диалога с обеих сторон.


Таково основное содержание моего доклада. Я постарался кратко изложить свою позицию. Добавлю только, что здесь разговор шел о том, какие конкретные, особые полномочия могут быть предоставлены абхазам. Их может пугать то, что это не указано в документе Бодена. Они обязательно должны иметь полную финансовую независимость, что подразумевает то, что они будут иметь право определять собственные налоги, сборы и другие платежи. Кроме того, можно привести пример Испании, где регионы имеют официальные вооруженные полицейские формирования. Хотя здесь уже я категорически против создания этих формирований по этническому принципу. Спасибо за внимание.


Председатель заседания объявил о начале дискуссии и возможности задать вопросы.


Вопрос:


Вы отметили, что если со стороны абхазов будет существовать страх того, что они в окажутся в меньшинстве, то можно рассмотреть вопрос о верхней палате, хотя с учетом малой территории Абхазии это может оказаться дорогостоящим и поэтому неоправданным делом. Но так как до войны со стороны абхазов была такая просьба, то какими бы могли быть функции второй палаты с вашей точки зрения?


Константин Кублашвили:


Во-первых, правильно было отмечено, что в виду малой территории и населения создание двухпалатного парламента не является оправданным. Во-вторых, содержание такого парламента потребует очень больших финансовых расходов. Если все же потребуется создать верхнюю палату и затем заложить определенные гарантии для абхазского населения, то тогда верхняя палата может иметь определенные особые полномочия, которые примут абхазские депутаты, находящиеся в верхней палате. И все же, в первую очередь, должен быть определен порядок выборов в верхнюю палату, как попадут представители в верхнюю палату, как они будут избраны, так как если демографическая ситуация будет такой же как и сейчас, то и там у абхазских представителей не будет большинства. То есть сначала надо определить механизм того, чтобы по определенным вопросам они имели право вето, созыва согласительных комиссий. Если согласительная комиссия не сможет принять решения, то в верхней палате абхазский представитель сможет иметь право окончательного, решающего голоса. Это было бы одним их преимуществ этой системы, но, с другой стороны, это было бы усложнением процедуры с увеличенными финансовыми затратами.


Это требовали до войны, но это не было очень актуальным, скорее кулуарным и неофициальным, насколько я знаю.


Дискуссия


Если мы думаем о федеральном устройстве, то нас не должны пугать проблемы, связанные со справедливостью. Но в связи со страхами со стороны самих абхазов, вполне понятных, мы должны думать о возможности создания двухпалатного парламента и в самой Абхазии, даже если она и не выглядит вполне рациональной. Я предпочитаю больше платить, но чтобы проблема была нейтрализована.


Федерализм действительно требует особой культуры, культуры консенсуса и готовности к диалогу. Была отмечена опасность того, что у грузин может возникнуть соблазн каким-либо образом использовать свое демографическое преимущество, которое в будущем может быть вызовет новые осложнения, поэтому необходимо сбалансировать страх абхазов и возможный соблазн грузин, который исходит из демографической ситуации. В связи с этим вполне приемлема идея двухпалатного парламента, которая снимет много проблем. Здесь может быть множество разных механизмов и много комбинаций.


Было высказано другое мнение, что по конкретным причинам вряд ли есть возможность создания такого парламента, и надо думать о создании таких гарантий, которые сбалансируют недоверие и будут способствовать преодолению страха, возникшего в 1990-1993 годах после известных событий. Если такие механизмы и гарантии будут найдены, то можно пойти на создание двухпалатного парламента. Что касается того, кто будет председателем парламента, грузин или абхаз, то это чисто формальный вопрос, не имеющий особого значения, поскольку председатель имеет всего один голос. И опять же мы возвращаемся к вопросу о том, что абхазский народ вместе с грузинами должен иметь определенное большинство для того, чтобы решать важные вопросы.


Был также поставлен вопрос о том, что могут ли верхняя и нижняя палаты, сенат и т.д. быть панацеей, способствующей выходу из создавшейся ситуации? Кто будет гарантом? Один раз парламент в составе 28, 26 и 11 депутатов был уже выбран, и в результате в один прекрасный день это все было отброшено, а абхазской стороной было заявлено, что ей никакой консенсус не нужен, и простым большинством она приняла решение. Было сказано, что на семинаре много говорят о гарантиях для абхазов, и это правильно. Но почему в свете этого горького опыта здесь так мало говорится о том, что и грузинам, также как и другим проживающим в Абхазии этническим группам нужны такие же гарантии? Такие гарантии могут представить только международные структуры.


В ответ на это прозвучал ответ, что принятие решения простым большинством в нарушение соглашения вообще возможно в любой системе, если захват власти произойдет силовым или обманным путем, и именно это произошло в Абхазском парламенте. Что касается создания гарантий на основе этнического принципа, то это несет в себе заряд эскалации и может, наоборот, вызвать те события, которые мы уже перенесли. Поэтому, с обеих сторон необходима воля к тому, чтобы достичь согласия о создании определенной системы и придерживаться согласованных правил игры. Международное сообщество может на первом этапе играть роль гаранта, но все же более важна воля обеих сторон к согласию. Именно стороны должны осознать, что именно они (хоть и при международном посредничестве и помощи) вместе могут создать определенную систему и сформулировать обязательные для исполнения правила игры. Это будет самая с обеих сторон


Вообще может ли двухпалатная система парламента в Абхазии быть гарантом для общества, и будет ли она работать на выполнение тех целей, о которых здесь говорилось?


Надо определить о каких гарантиях идет речь в самой Абхазии и Сухуми, и является ли двухпалатная система достаточной гарантией и выходом из положения? Здесь можно не совсем согласиться с высказанным мнением о том, что не имеет значения кто будет председателем. Такая должность всегда является дополнительным носителем политической нагрузки, может не очень значимой в сравнении с более глобальными вопросами, но все же определенной привилегией.


Был поднят вопрос об идентификации. Если признается тот факт, что Абхазия является государственным образованием, то значит можно говорить об определенном типе гражданства. То есть человек, независимо от этнического происхождения, будет ли он украинцем, эстонцем, абхазом или грузином, фактически является членом этого государственного образования и исходя из этого должна существовать его идентификация с Абхазией, если он желает обладать в этой системе равными правами, а не иметь то, что сегодня там есть, когда одна часть общества монополизирует термин «абхаз», что и проявляется при определении сторон конфликта в переговорном процессе. И в сегодняшней дискуссии действительно непонятно, о какой стороне и о ком идет речь. Мы имеем в виду этнических абхазов и этнических грузин, но тогда мы приходим к такой формуле, которую мы сами отвергаем, то есть, считаем, что это не грузино-абхазский конфликт. Тем самым, мы сами не разобрались в этих дефинициях и надо согласиться о терминологии, чтобы говорить на общем языке.


Участники дискуссии рассмотрели вопрос о понимании суверенитета. Было высказано мнение, что суверенитет неделим, и нельзя быть наполовину суверенным. Это взрывоопасный термин, так как если в соответствующих документах будет признано, что Абхазия является суверенным государством, то через годы сепаратисты смогут сказать, что именно мы предоставили им суверенитет и независимость. В ответ прозвучало мнение о том, что неделимость суверенитета характерна именно для диктаторских режимов, где в качестве суверена выступает одно лицо или группа диктаторов. Именно таким было советское понимание суверенитета. В условиях демократического общества, суверенитет делится между исполнительной, законодательной и судебной властями, и даже в рамках одного парламента – между различными фракциями, большинством и меньшинством. Источник суверенитета и власти – народ, а он неоднороден и состоит из разных групп интересов. Поэтому делимость суверенитета является необходимой предпосылкой обеспечения прав различных групп населения, включая и интересы грузинского и абхазского этносов.


Был поднят вопрос о концептуальном противоречии при рассмотрении федерализма. Первое, федерализм может быть создан двумя путями: субъекты будущей федерации договариваются о создании центрального правительства и передают ему часть своих полномочий (США, Швейцария); но есть и второй путь, когда федерацию создают сверху, по приказу. Именно так нас ввели в казарменный социализм, а в спину приставили штыки 11-й армии. Так был создан Советский Союз. Какова была судьба СССР, Югославии и Чехословакии, это все хорошо знают. История нам показала, что федерализм по указке сверху является временным, так как у него может быть хорошая крыша, стены, но очень плохой фундамент. Сегодня примерно из двухсот государств мира только двадцать три являются федеративными. В течение веков федеративное и унитарное устройство противостояли друг другу, и в процессе этого противостояния они приблизились друг к другу, и возникло то, что иногда называют децентрализованным унитаризмом. В тех документах международного права речь идет о таких формах самоопределения, как: федерация, унитаризм, отделение. Но есть еще одна форма, которую сами заинтересованные нации и народы выбирают в результате переговоров, без какого-либо давления. Можно разработать документ, где будет упомянут статус и распределение полномочий, но абхазы выступают против федерализма, но это не должно тормозить процесс регионального устройства на остальной территории Грузии.


Что касается второй палаты парламента, то было обращено внимание на то, что это пока преждевременно, и что необходимо сначала предложить принципы отношений, а уже потом работать над конкретикой.


Было также отмечено, что, конечно, можно о двухпалатном парламенте как гарантии рассуждать на предварительных переговорах и выработать определенные механизмы. Однако определение того, кто, грузин или абхаз, будет председателем парламента, действительно не является гарантией, и должен быть создан совершенно другой механизм.


В связи с суверенитетом было добавлено, что если признается абхазская государственная единица, то она будет иметь и свой (хоть и ограниченный) суверенитет. Но главное здесь в том, что единая Грузия это не государство, созданное путем соглашений правительств Абхазии, Аджарии и других регионов, а государство, созданное конституционной властью всего народа Грузии. Внутри Грузии, входящие в нее государственные образования (но не “государства”) будут иметь свой внутренний, то есть ограниченный суверенитет.


В ответ на попытку поставить под сомнение вопрос о необходимости федеральных отношений с Абхазией, и о том, что в официальных документах Грузии этого нигде нет, было сказано, что федерализм является единственным и наиболее приемлемым принципом, и ответ этот дан в конституции Грузии. Принципы, заложенные в конституции, отражают именно федеративную систему. Например, в конституции сказано, что высшие государственные органы имеют особые полномочия в определенных областях, вопросы общей компетенции могут быть определены отдельно, будет существовать Сенат Грузии, который будет состоять не только из выбранных представителей Абхазии и Аджарии, но других территориальных единиц, и т.д. То есть вся основа принципа федерального устройства заложена непосредственно в конституции 1995 года, и далеко идти не придется.


Четвертое заседание


Тема:


Разграничение полномочий в правительстве Абхазии. (Опыт некоторых федеральных государств. Какова будет функция президента и вице-президента?)


Докладчик:


Вахтанг Хмаладзе, член парламента Грузии


Название темы моего выступления, которое сейчас объявил председатель, меня несколько смущает. В каком аспекте надо подойти к вопросу о перераспределении сил во властных структурах Абхазии? Я все же решил пойти следующим путем. В определенной мере придется коснуться тех вопросов, о которых сегодня уже говорилось. С одной стороны, это разделение власти по вертикали и горизонтали (по вертикали имеются в виду власти Грузии и Абхазии, а по горизонтали – разделение власти непосредственно в Абхазии), а с другой стороны, это перераспределение сил внутри Абхазии уже с точки зрения этнических представительств.


Что касается вертикального разделения власти, то для меня не является принципиальным, какая модель власти есть или будет в Грузии. Я имею в виду так называемую президентскую республику, парламентскую республику, если угодно – смешанное правление, так как, несмотря на существующие в Абхазии проблемы, для меня вертикальное разделение власти, или децентрализация, является неизбежной необходимостью. Обычно, когда речь идет о федеральной или унитарной моделях, я предпочитаю использовать термин, который имеет право на существование, а именно, модель ассиметричного регионализма, и я совершенно согласен с тем, что децентрализация в так называемых унитарных государствах реально очень приближается к тому, что называют федеративными государствами, федеративным устройством. Действительно, необходимым элементом федерального устройства является принцип разделения полномочий. Именно этот принцип ложится в основу децентрализованного государства, когда его субъектам даются свои особые полномочия, в которые не может вмешиваться центральное правительство. Центральное правительство имеет свои особые полномочия, в которые не вмешивается субъект государства. Существуют также вопросы, относящиеся к совместной компетенции, и вот эта часть обычно подлежит определению, в частности, что мы должны под этим понимать. Лично для меня самой приемлемой является немецкая модель решения вопросов, относящихся к совместной компетенции, конкуренции норм. Иначе говоря, в том случае, если вопрос не решен на федеральном уровне, тогда субъекты федерации имеют полное право решить его с помощью собственного законодательства, однако в том случае, если вопрос решен на федеральном уровне, тогда законодательство субъекта должно быть приведено в соответствие с решениями, принятыми на федеральном уровне. В Европе есть много случаев, когда унитарные государства, которые пошли путем децентрализации, поступили именно так, но в отличие от федеральных государств, где разделение полномочий определено конституциями субъектов федерации и федеральной конституцией, в унитарном государстве это является классическим делегированием полномочий. Как правило, в унитарном государстве субъект не имеет конституции, там происходит делегирование полномочий. Хотя и здесь мы имеем нестандартные случаи. Например, в Испании несколько субъектов имеют определенные своими конституциями собственные полномочия, но конституцию субъекта утверждает парламент страны.


Теперь, когда мы говорим об Абхазии, я думаю, что вопрос разделения полномочий должен быть тем вопросом, который признается обеими сторонами, скажем, грузинским государством и Абхазией как субъектом этого государства, и, соответственно, в этом состоянии изменение может быть внесено только двумя сторонами, в случае принятия соответствующего решения. Если обратиться к той же испанской модели, то можно увидеть, что провинция принимает свою конституцию, но ее утверждает парламент страны. Иначе это изменение осуществить нельзя. Я говорю о согласии обеих сторон потому, что интересы должны быть защищены обоюдно, и не должно иметь места решение одной стороны в ущерб другой, или же присвоение или вторжение в полномочия другой стороны. Как можно решить эту проблему? Одной из моделей является следующая: вопрос будет считаться принятым, если его примут обе стороны – парламент Грузии и высший представительный орган Абхазии. В соответствии со второй моделью, вопрос может решаться, условно скажем, на уровне парламента Грузии этого федерального государства, но тогда обязательно должен быть вложен механизм защиты для абхазского представительства, который будет выражен в технологии принятия решения. Этой технологией может быть высокий кворум, или такой высокий кворум при принятии решения, при котором без согласия абхазского представительства оно будет невозможно, или же обязательное определение количества участников голосования из состава абхазского представительства, для того, чтобы решение считалось принятым только в том случае, если его поддержит установленное количество абхазских представителей. Я бы сказал, что это скорее технический вопрос, чем принципиальный. Не трудно его обдумать. Но как только мы, таким образом, ставим вопрос, какую бы модель не брали, будет ли принимать такое решение только центральное правительство Грузии, или же обе стороны, в обоих случаях сталкиваемся с одной и той же проблемой. Давайте представим себе схему, когда верховная власть Грузии принимает решение и это решение является окончательным. Мы говорим, что для этого обязательно должна быть поддержка абхазского представительства, но ведь абхазское представительство не будет, не сможет быть моноэтническим. Поэтому здесь проблема уже переходит в другой аспект. Если представить демографическую структуру Абхазии, то выбранное на основе демократического принципа большинство этого представительства не сможет быть представителем абхазского этноса, хотя и будет представителем Абхазии. Если для решения данного вопроса ввести модель, согласно которой по определенным вопросам решение, посредством своего высшего представительного органа, отдельно принимает Абхазия и отдельно парламент Грузии, то тогда мы сталкиваемся с проблемой разных этнических групп в высшем представительном органе Абхазии. И здесь встает вопрос о том, как этот орган должен принимать решения. Для меня абсолютно неприемлем такой принцип формирования представительного органа, где какое-либо этническое представительство a priori будет иметь предоставленное законом право создавать большинство, так как этим полностью будет перечеркнут главный принцип демократии: равенство и равноправие граждан страны. Но тогда, кроме равенства, мы сталкиваемся с еще одной проблемой. Общеизвестно, что мы постоянно пытаемся придумывать какие-то механизмы того, чтобы то или иное большинство не смогло дискриминировать меньшинство посредством введения такого типа моделей, при которых какому-либо меньшинству предоставляются особые права и возможность принятия решений. Тем самым мы прямо сталкиваемся с проблемой дискриминации большинства. Это ведь тоже проблема. Имеем ли мы право принимать такое решение, которое поставит в дискриминированное положение какую-либо группу? Мы все согласны, что нельзя дискриминировать меньшинство, а большинство дискриминировать можно? Я думаю, что и это нельзя, а дискриминация большинства относительно более опасна, так как, просто говоря, большинство «физически» сильнее и в случае дискриминации его реакция может быть более тяжелой. Здесь речь шла о том, что посредством двухпалатного парламента можно сбалансировать интересы этого меньшинства, и в схеме ясно выделилось следующее: необходимо верхнюю палату создать на основе такого принципа, который позволил бы абхазскому меньшинству иметь если не большинство, то, по крайней мере, паритет. Но этот механизм будет защищать интересы этнического меньшинства лишь в том случае, если верхняя палата будет хотя бы симметричной по отношению к нижней палате, то есть при соблюдении демократических принципов, она сможет блокировать решения выбранной нижней палаты. Здесь мы снова сталкиваемся с проблемой дискриминации большинства меньшинством, в то время как третьи группы этнических меньшинств, не грузины и не абхазы, вообще окажутся дискриминированными с обеих сторон – как со стороны грузин, так и со стороны абхазов. И мы не уйдем от того факта, что они существуют. Поэтому, с моей точки зрения, одна или две палаты этой проблемы не решат в условиях такого этнического состава. Вторая палата ничего нам не даст кроме внешнего эффекта, мол, там абхазское представительство является большим.