Фондом Фридриха Эберта в Грузии семинар

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Второе, несмотря на вышеуказанное, целый ряд федераций имеет конституционные положения, которые наделяют субъектов федерации определенными правами в сфере внешних отношений. В данном случае для нас важно право составных единиц федерации заключать международные договора с государствами или имеющими соответствующие права единицами других федераций. Как правило, это право субъектам федерации предоставляется конституцией федерации. Документы международного права, и среди них венская конвенция о международных договорах, в этой сфере узаконивают права только суверенных государств, и не касаются прав федерированных единиц заключать международные договора. Несмотря на это, например, федеральные единицы Бельгии, Германии и Австрии имеют такие права. Решение о введении соответствующих положений в конкретную федеральную конституцию принимается на внутриполитическом уровне в результате переговоров между сторонами, с учетом вышеуказанных правовых принципов.

Согласно определению, международные договора подчиняются международному праву, а подписавшие их стороны представляют собой субъектов международного права, то есть в международном праве они имеют определенные права и обязанности. Что касается соглашений, то они не подчиняются международному праву, и их регулирует частное или внутреннее право. Соглашение, как одно из средств регулирования внешних отношений, используется как субъектами федерации, так и теми региональными единицами, которые не имеют права заключать международные договора. Вообще, соглашение представляет собой более быстрый путь установления отношений, так как в отличие от международного договора, оно не ставит целью осуществление консультационных процессов между федеральным и федерированным уровнями, в институционных рамках на внутриполитическом уровне. Нужно отметить, что на содержание договора (то есть, будет ли это международный договор или соглашение) его правовой статус влияния не оказывает.

Значителен и тот фактор, что в интересах федерального правительства может быть и предоставление права субъектам федерации заключать международные договора, так как этим у федерального правительства появляется возможность, так сказать, контролировать внешние отношения субъектов федерации посредством правовых механизмов. Например, в Австрии такой фактор сыграл значительную роль в 70-80-е годы, когда проходила дискуссия о том, получат или нет земли Австрии право заключения международных договоров.

Распределение полномочий во внешнеполитической сфере может основываться на разных принципах. Договорное право федеральных единиц может носить эксклюзивный или конкурентный характер. Например, в немецкой и австрийской федеральной практике, конституция наделяет федеральные единицы, земли правом заключать международные договора в сфере своих эксклюзивных законодательных полномочий, но ни конституция, ни какой-либо иной закон не исключают федерального правительства из заключения договоров в этой сфере. А это означает, что это право земель носит конкурентный характер. В сфере эксклюзивных законодательных прав земель, оба уровня федерации могут подписывать международные договора. Практическим результатом подобного распределения полномочий в немецкой системе является то, что в Германии, в сфере полномочий земель, примерно 99% международных договоров заключено федеральным правительством. Но участие земель в этих процессах осуществляется посредством специальных институциональных механизмов.

Что касается Бельгии, то ее федерированные единицы также имеют право заключать международные договора, но это представляет собой эксклюзивное право федерированных единиц, из которого федеральное правительство исключено. В общем, существование в этой сфере разных федеральных правил объясняется особенностями каждого общества, которые находят выражение в государственных структурах федераций, и в системе распределения компетенций между национальными и лингвистическими группами. В федеральных системах, основанных на этно-территориальном принципе, например, в Бельгии, где существование федерированных единиц основано на их лингвистических особенностях, право заключения международных договоров дает этим единицам выразить на международной арене право на национальное самоопределение. Таким образом, приобретение таких конституционных прав может быть в интересах федерированных единиц. Как мы отметили выше, это же может входить и в интересы федерального правительства.

Для того чтобы федерированные единицы имели право заключения международных договоров, нет необходимости, чтобы они представляли собой суверенные единицы, основанные на принципах международного права. В этом случае достаточен статус субъекта международного права. Для того чтобы быть признанными в качестве субъектов международного права, федерированные единицы должны иметь определенные обязанности и права в сфере международного права. Как правило, эти права ограничены в сравнении с правами и обязанностями суверенных государств, и поэтому субъекты федерации могут иметь лишь ограниченный статус субъекта международного права.

Для того чтобы федерированные единицы имели статус субъекта международного права, должно быть два условия. Первое, как указывалось выше, это право субъектам федерации должна давать конституция федерации, и второе, вторая сторона договора должна быть согласна на заключение международного договора с субъектами федерации. Например, правительство Франции проявляет особую осторожность тогда, когда вопрос касается заключения международных договоров с федерированными единицами Бельгии, и старается включить в эти процессы федеральное правительство Бельгии. В основе этого обстоятельства лежит разное понимание значения суверенитета в Бельгии и во Франции. Были случаи, когда центральное правительство Франции только тогда согласилось на регулирование отношений с федерированными единицами Бельгии на основе международных договоров, когда к этим процессам подключилось федеральное правительство Бельгии.

Исходя из всего вышеуказанного, и с учетом существующей реальности в Абхазии, как субъект федеративной Грузии, Абхазия может быть наделена определенными правами в сфере международных отношений. Необходимо принять во внимание тот факт, что дальнейшие рассуждения представляют собой одну из предполагаемых моделей распределения полномочий между федеральным и федерированным уровнями, а не рецепт урегулирования конфликта. Модель распределения полномочий между федеративным и абхазским правительствами в сфере внешних отношений может быть выработана в результате конкретных политических переговоров (с учетом вышеуказанных правовых принципов).

На внутриполитическом уровне Абхазия будет иметь особые или эксклюзивные законодательные и исполнительные компетенции, так называемые суверенные права. Что касается внешних отношений, то конституция федерации предоставит Абхазии право заключения международных договоров в сфере эксклюзивных компетенций. Регулирование внешних отношений Абхазии правовым путем сделает необходимым формирование определенных правовых механизмов и институционных структур, на основе которых разрешение разногласий и вообще отношений между федеральным правительством и абхазской единицей будет осуществляться правовым путем.

Таким образом, Абхазия потенциально будет иметь ограниченный статус лица международного права. Она станет субъектом международного права только тогда, когда заключит международные договора, в результате чего у нее будут определенные права и обязанности на уровне международного права.

Необходимо указать на одно важное обстоятельство: в то время как на внутриполитическом уровне федеральное правительство не может вмешиваться в сферу так называемых суверенных прав федерированных единиц, в сфере внешних отношений невозможно существование подобной неприкосновенности прав федерированных единиц, так как внешняя политика должна быть единой и согласованной, и нельзя, чтобы внешние отношения федеральных и федерированных уровней находились в состоянии противоречивости друг другу. Существуют определенные механизмы недопущения противоречий.

На конкретном примере это обстоятельство означает то, что желание Абхазии подписать международный договор должно быть согласовано с федеральным правительством. Этот механизм должен обеспечить согласованность внешней политики. Со стороны федерального правительства сопротивление возможно в следующих случаях:

1. Договор противоречит общим принципам внешней политики, осуществляемой федерацией;

2. Федерация не признает вторую сторону договора;

3. Федерация не имеет дипломатических отношений со второй стороной договора;

4. Дипломатические отношения между федерацией и другой стороной договора разорваны и серьезно повреждены;

5. Договор противоречит международным и наднациональным обязательствам федерации, которые зафиксированы в каких-либо документах.

В случае отказа со стороны федерации, процедура временно прекращается и начинается процесс переговоров, в которые на основе равенства включаются федеральное правительство и правительства субъектов федерации. Возможно также включение организаций международной безопасности в переговорный процесс.

В федеральной практике существуют разные примеры подобных институциональных механизмов. В вышеприведенном случае, бельгийская модель ставит целью проведение консультационных процессов на основе принципа консенсуса, в рамках межминистерской конференции. Согласно австрийской модели, в случае разногласия, федеральное правительство имеет право потребовать, чтобы субъекты федерации аннулировали международный договор. В крайнем случае, федеральное правительство может само аннулировать договор.

Содокладчик:

Константин Жгенти (содокладчик), Министерство иностранных дел Грузии и Институт региональной безопасности Южного Кавказа.

Я не специалист международного права, и услышал многое что новое в докладе Тамары Ковзиридзе.

Теперь что касается темы. Я коснусь конкретно вопроса влияния современных международных отношений на конфликты вообще, и в частности, на проблему Абхазии.

Можно не называть это конфликтом, хотя всем ясно, что пока еще это не разрешенный конфликт, и хорошо, что я представляю здесь не только министерство иностранных дел, но и Институт региональной безопасности Южного Кавказа, который был создан вместе с армянскими и азербайджанскими коллегами в том формате, что, кроме представителей министерства иностранных дел трех государств, в нем участвуют представители аналитических центров и неправительственных организаций. Это дает мне больше свободы в моем выступлении.

Я хочу напомнить высказанную сегодня в одной из дискуссий пословицу: «Делят шкуру неубитого медведя», когда мы рассуждаем о федеральном устройстве Абхазии, ее конституции и т.п., в то время как конфликт практически не разрешен.

Все хорошо понимают, что в условиях существующей международной ситуации, в грузино-абхазском конфликте и всех других конфликтах две нерешенных проблемы противостоят друг другу: что является основным и ведущим – государственный суверенитет в классической форме, нерушимость границ и т.д., или же право наций на самоопределение и независимость, то есть сепаратизм, который стремится нарушить единство государства. Я никогда не забуду высказывание известного политолога и специалиста в области международных отношений Ричарда Пайпса в первый год создания нашего независимого государства. Он приехал в Тбилиси, и тогда в министерстве иностранных дел была организована первая конференция, в которой участвовали и россияне, представители аналитических кругов, были также иностранцы из Канады и США. Когда речь зашла об Абхазии, то после первой дискуссии господин Пайпс заявил нам, грузинам, что даст один совет, что у него есть такое предчувствие, что этот конфликт будет очень долгим, и никогда не надо начинать объяснять представителям Запада, особенно англо-саксонцам (почему-то он их выделил), что «Абхазия ваша земля», «там крик души», «там ваши корни», «там кости ваших отцов и дедов и поэтому вы эту землю не отдадите», что «она является составной частью вашего государства» и т.д. - в это вам не поверят, и вас не поймут, потому что тот народ воспитан в духе другого менталитета, другого понимания, ничего не говоря о принципах международного права, изменениях в этих принципах и т.д. Это я всегда помню, когда рассуждаю об этом конфликте как дипломат, который опирается на то понятие, которое всем вам хорошо известно, и в основе которого лежит немецкий термин реалполитик. То, что по сегодняшний день продолжается в международных отношениях, по сей день является ведущей политикой не только в международных отношениях между большими державами, но и в отношении разрешения конфликтов. Пока что все осуществляется на основе этой реалполитики. Когда речь идет о том, чтобы ведущие государства играли посредническую роль в урегулировании конфликтов, то и в самих отношениях между ними преимущество отдается той же реалполитике.

В последний период на передний план все более и более выходят проблемы глобализации в плане разрешения конфликтов в малых государствах. Недавно состоялась встреча с представителями аналитической службы Государственной Думы России, был проведен российско-грузинский диалог. Один из представителей Российской Федерации, когда ему напомнили историю проблемы Абхазии, а затем предоставили слово для того, чтобы он представил свое видение разрешения этого конфликта, то он решил всю проблему уместить в «рамки глобализации». Он заявил: «Зачем нужно восстановление территориальной целостности государства, вы же видите какие противоречия между вами и абхазами. Давайте немного шире взглянем на это и подумаем о том, чтобы разрешение этого конфликта осуществилось в более широких рамках». Я спросил его: «Являетесь ли вы сторонником того, чтобы в рамках глобализации разрешился чеченский конфликт?». Он ответил нет, так как то - терроризм, а это сепаратизм, несовместимые друг с другом понятия.

Когда мы говорим о подходах в международных отношениях касательно таких регионов, каким является наш регион, и, вообще, касательно малых государств, то имеет значение еще один момент – если мы хотим разрешения конфликта на основе реалполитики, которая подразумевает компромиссы с обеих сторон конфликта и абсолютно иные подходы, если мы выходим за рамки так называемой «исторической справедливости», действительных причин происхождения конфликта, то это должно быть сделано с обеих сторон. Когда я сталкиваюсь с подходами наших иностранных коллег, в том числе и представителей международных организаций, по отношению к тем, кто с их точки зрения «угнетен большинством и борется за независимость», то вижу, что они верят в «их историческое право», а в «историческое право большинства» нет. Это все прямо связано с историей урегулирования абхазского конфликта с самого начала по нынешнее время, и эта тенденция, к сожалению, продолжается и сейчас.

Я вспоминаю господина Брунера, одного из первых представителей международных организаций, который работал над урегулированием грузино-абхазского конфликта, и, несмотря на то, что это уже в прошлом, он нанес большой ущерб делу урегулирования конфликта. Я хочу сказать, что могут существовать двойные стандарты в политике как больших, так и малых государств, но двойные стандарты недопустимы как в глобальных конфликтах, так и в отношениях между большими государствами, а также и в контексте отношений между большими и малыми государствами.

История показывает, что было бы хорошо, если бы мы смогли создать новые условия, достигли соглашения по основным принципам федерализации Абхазии - какие там должны быть структуры, конституционный суд, правительство и т.д., но если этот конфликт не будет разрешен, то трудно себе представить осуществление всего этого. Наверное, в первую очередь, международное содружество должно достичь согласия каким-то образом, а в международных отношениях должен быть определенный общий подход в отношении разрешения этого конфликта. Нельзя допускать двойных стандартов.

Приведу еще один пример. Совсем недавно я участвовал в работе семинара по урегулированию конфликтов, организованном институтом ООН в Женеве, где помощник Генерального Секретаря ООН говорил об «очень значительной роли» Совета Безопасности «в урегулировании конфликтов». Когда он закончил, я сказал: «Знаете, есть разрешение конфликтов и менеджмент конфликтов. К сожалению, я не вижу примеров разрешения конфликтов, а в менеджменте Совет Безопасности действительно имеет успехи. Но что делает Совет Безопасности в связи с тем, чтобы так называемый документ Бодена, который практически создан ведущими странами ООН, членами Совета Безопасности и «друзьями Генерального Секретаря», оказал хоть какое-то влияние на Россию? Там присутствовали и сами ведущие сотрудники ООН, которые работают над урегулированием конфликтов в Афганистане, Шри-Ланке и т.п. (Между прочим, только из нашего региона никого не было, и все было оправдано тем, что господина Бодена здесь уже нет, но не пригласили того, кто назначен вместо него). Мне прямо ответили: «Вы же знаете, что когда с самого начала создавалась ООН, то за кулисами между пятью членами было формальное согласие о том, что каждая страна имеет свой «ареал влияния», и бывший Советский Союз по-прежнему находится в сфере влияния России. Поэтому в этом плане и существуют трудности. Вот это и заявил на этом большом семинаре помощник Генерального Секретаря. Так что, исходя из реалполитики, то есть из той реальности, которая сложилась сейчас в международных отношениях, главное заключается в том, как будет осуществлена помощь ведущих государств и международных организаций в деле разрешения конфликта.

К сожалению, это очень трудный вопрос, который требует обсуждения и достижения определенного решения, так как без этого нельзя говорить о каких-либо перспективах. В связи с этим было бы полезно провести отдельные тематические семинары и более детально обсудить то, о чем я сегодня говорил. Между прочим, хорошо, что сегодня встретились представители отдельных ведомств и эксперты, которые часто больше сотрудничают с международными организациями и зарубежными учеными, чем между собой. Может быть, наша совместная работа будет способствовать выработке международной позиции, без которой невозможно что-либо достичь в перспективе.

Дискуссия

Было сказано, что, несмотря на то, что практически во всех странах преимущество во внешних отношениях принадлежит центральной власти, местным органам власти также может быть отведено определенное место в этих отношениях. В основном, полномочия федерального образования в сфере внешней политики регулируются конституцией. Это верно, но новейшие тенденции отличаются от западноевропейской практики. Можно привести пример Российской Федерации, где полномочия федеральных образований в сфере внешней политики определяются конституционными соглашениями. Федеральное образование должно играть определенную роль в сфере внешней политики – это могут быть внешнеэкономические отношения и другие области деятельности. Международная практика заключения федеральными образованиями международных соглашений подтверждает, что эти полномочия ограничиваются несколькими сферами, из которых исключается военное сотрудничество в области обороны. В основном, сотрудничество касается таких сфер, как торгово-экономические отношения, культура, охрана окружающей среды и т.п., но не чисто политических вопросов.

Грузия, правда, не является федеративным государством, но интересно каковы тенденции и возможности заключения будущими федеральными образованиями международных соглашений. В первую очередь, стоит отметить соглашение 1994 года, согласно которому заранее было определено какими полномочиями должны обладать центральные власти Грузии и власти Абхазии. Согласно этому соглашению, было определено, что Абхазия также должна иметь компетенцию в осуществлении внешней политики, поэтому уже достаточно оснований для того, чтобы вести переговоры с Абхазскими де-факто властями по тем или иным конкретным вопросам – то есть по каким именно вопросам они могли бы устанавливать международные отношения. Закон Грузии «О международных договорах» прямо говорит о том, что право Абхазии и Аджарии заключать международные договора будет определено после определения их статуса.

Участники дискуссии говорили о необходимости применения положений Устава ООН – главы 1, статьи 2, пункта 7 – использования принудительных методов, если становится невозможным урегулирования конфликта мирными методами. При этом они отметили, что под принудительными методами имеется в виду не возобновление вооруженных действий и кровопролития, а демонстрация силы. Но в Совете Безопасности ООН именно Россия наложила вето на применение этого пункта Устава ООН.

Высказывалось мнение о том, что международное сообщество с осторожностью подходит к вопросам заключения международных договоров с субъектами федераций, так как к центральным властям они все же проявляют больше доверия и имеют больше государственных гарантий. Это больше функции федеративного государства. Члены федерации могут вместе принимать определенные решения, но ни в коем случае не Абхазия эксклюзивно. Однако, что имеется в виду, когда речь идет о предоставлении Абхазии права заключать международные договора? В декларации ООН 1970 года, где речь идет о суверенном равенстве государств, написано, что этим правом пользуются государства, которые имеют полный суверенитет. Это означает то, что может быть и неполный суверенитет в определенных эксклюзивных рамках, но все федеративные государства имеют свои функции: это вопросы войны и мира, дипломатические и консульские отношения, участие в международных межгосударственных организациях, участие в общих международных соглашениях – таких, как пакты о правах человека, венская конвенция о дипломатических отношениях, морское право и др. Абхазия может быть субъектом международных правовых отношений, но в рамках своих эксклюзивных прав. И когда говорится об Абхазии, как о субъекте международного права, то это означает первичность ее прав. Однако они должны осуществляться под контролем центральной власти. В той же конституции Российской Федерации написано, что субъекты федерации имеют право заключать международные договора, если они не противоречат конституции России и заключенным ею международным договорам.

Blog

Фондом Фридриха Эберта в Грузии семинар