С. В. Куликов Государственноправовой дискурс, императорское правительство и думская оппозиция в начале ХХ в

357 Аргументируя в пользу того, что лозунг о создании «министерства доверия» не означал призыва к установлению парламентаризма, военный министр генерал А.А. Поливанов, являвшийся сторонником оппозиции, указывал: «Что эта формула не обозначала ”ответственного министерства” – вполне явствовало из результатов заседания Государственной думы 20 июля [1915 г.], когда предложенная Фракцией прогрессистов поправка, требовавшая включения в формулу перехода условия о ”немедленном установлении ответственности перед Государственной думой правительства, составленного из лиц, пользующихся доверием страны”, была отвергнута, причем против этой поправки голосовала и Фракция народной свободы, заявившая через своего лидера П.Н. Милюкова, что хотя лозунг ответственного министерства и есть лозунг партии, но что во время войны она не требует его введения». «Умышленно ли, ради угождения задачам образовавшегося, как говорили, ”черного блока”, или неумышленно – вследствие неуменья и непривычки считаться с движением общественной мысли и разбираться в ней, - подчеркивал А.А. Поливанов, - но у нас очень часто совершенно определенно поставленную обществом формулу ”министерство из лиц, пользующихся доверием страны”, понимали как требование ”министерства, ответственного перед Государственной думой”» (Поливанов А.А. Девять месяцев во главе Военного министерства (13 июня 1915 – 15 марта 1916 г.) [Публ. В.В. Поликарпова]. // Вопросы истории. № 2. М., 1994. С. 129).

358 Ее первый пункт предусматривал создание политически однородного кабинета («объединенного правительства») из деятелей, пользующихся поддержкой народного представительства, как основного выразителя воли страны («из лиц, пользующихся доверием страны»), и готовых идти на воплощение программы большинства членов законодательных палат, т.е. Прогрессивного блока («согласившихся с законодательными учреждениями относительно выполнения в ближайший срок определенной программы») (Программа «Прогрессивного блока». // Российские либералы: кадеты и октябристы. Сост. Д.Б. Павлов и В.В. Шелохаев. М., 1996. С. 76).

359 Именно при «парламентском правлении», писал Б.Н. Чичерин, «министерская власть, по назначению короля, постоянно передается в руки людей, располагающих большинством в представительных палатах» (Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 249).

360 Во время состоявшихся 27 августа 1915 г. переговоров между ними и министрами на вопрос о том, каким путем «пожелание программы относительно правительства» может быть осуществлено, думцы ответили, что «вопрос сводится к призванию его императорским величеством пользующегося общественным доверием лица, которому должно быть поручено составление кабинета по своему усмотрению и установление определенных взаимоотношений с Государственною думою» (Тяжелые дни (Секретные заседания Совета министров 16 июля – 2 сентября 1915 г.)… // Архив русской революции. Т. 18. Берлин, 1926. С. 119). Однако эта рекомендация лидеров Блока полностью созвучна тому, что писал об особенностях формирования кабинета в парламентарных монархиях Б.Н. Чичерин: «Обыкновенно составление министерства поручается одному лицу, которое предлагает монарху список товарищей. Это то, что называется парламентским правлением» (Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 3. Политика. М., 1898. С. 237). П.Б. Струве к числу факторов, создающих парламентарному режиму «благоприятную почву», также относил назначение министров по представлению премьера (Основной государственный закон Российской империи. Проект русской конституции, выработанный группой членов «Союза освобождения». Paris, 1905. С. 22).

361 И.Н. Ефремов, объясняя в Думе 9 февраля 1916 г. взгляды прогрессистов, которые, в отличие от кадетов, за введение «ответственного министерства» выступали открыто, заявил, что оно «не должно непременно составляться из членов законодательных палат или даже исключительно из общественных деятелей; в его среде могут быть и опытные, талантливые чиновники» (Выступление И.Н. Ефремова. 9 февраля 1916 г. // Государственная дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. Сессия 4. Пг., 1916. Стб. 1334 – 1335). «Основное различие между дуалистическим и парламентарным строем, - отмечал В.М. Гессен, - современная политическая доктрина усматривает в самом составе министерства: при дуализме министерства имеют бюрократический, при парламентаризме – парламентарный характер». Однако «при дробности политических партий и резком антагонизме между ними – образование парламентского министерства оказывается невозможным. Правительство переходит в руки “деловых” или “чиновничьих” кабинетов, и если такой кабинет несет политическую ответственность пред парламентом – т.е. выходит в отставку после вотума недоверия палаты, государственный строй сохраняет парламентарный характер» (Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918. С. 421, 422).

362 Н.Н. Лазаревский характеризовал парламентаризм как «зависимость состава министерства от доверия, оказываемого ему народным представительством» (Лазаревский Н.Н. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1910. С. 474, 475). На состоявшемся 7 июня 1915 г. заседании Конференции кадетской партии П.Н. Милюков, самый стойкий противник отождествления упомянутых терминов, был вынужден признать: «“Доверие” уже тесно связано с “ответственностью”» (Кадеты в дни Галицийского разгрома 1915 г. [Публ. Н.А. Лапина] // Красный архив. Т. 59. М., 1933. С. 120). «В сущности, - писал П.Н. Милюков, будучи в эмиграции, - при всем принципиальном различии двух формул, это был, в тогдашних условиях, спор о словах». «“Ответствовать”, - отмечал он, - было не перед кем: вопрос стоял о “доверии”» (Милюков П.Н. Указ. соч. Т. 2. С. 233 – 234).

363 П.Н. Милюков указывал на то, что Прогрессивный блок «ближайшим образом был связан с Земским и Городским союзами» (Показания П.Н. Милюкова. 7 августа 1917 г. // Падение царского режима… Т. 7. М. – Л., 1927. С. 337). Общественные организации, будучи опорой Думы, сами опирались «на нее, как на настоящее народное представительство» (Милюков П.Н. Указ. соч. С. 180, 183). Общественные организации, вспоминал соратник Г.Е. Львова, руководителя Земского союза, «крепко держались за Государственную думу» (Полнер Т.И. Указ. соч. С. 283).

364 Поскольку «самое парламентское правление есть учреждение не юридическое, а фактическое», оно, писал Б.Н. Чичерин, «установляется не в силу закона» (Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 241). П.Б. Струве подразумевал то же самое, когда писал, что «парламентарная система управления нигде не установлена законом, но повсюду является результатом так называемых “конституционных соглашений”, т.е. постепенно образующегося политического обычая» (Основной государственный закон Российской империи… С. 22, 58).

365 На заседании Бюро Блока 29 августа 1915 г. октябрист Н.Н. Опочинин заявил: «Мы не просим ответственное министерство, но известный usus вырастет в юридический институт. Сейчас не говорим, но потом, может быть, создастся. Сделаем ошибку, если не станем на путь названия имени» (Прогрессивный блок в 1915 – 1917 гг. [Публ. Н.А. Лапина] // Красный архив. Т. 50 – 51. М. – Л., 1932. С. 152). Во время своего выступления в Думе 9 февраля 1916 г. прогрессист И.Н. Ефремов, откровенно обосновывая необходимость не «министерства доверия», а именно «ответственного министерства», подчеркивал, что установление принципа ответственности министров перед народным представительством возможно «без всяких потрясений», поскольку «не требует непременно изменения Основных законов; он может быть введен у нас обычаем, рядом прецедентов». «Таким прецедентом, - по мнению И.Н. Ефремова, - например, мог бы быть случай торжественного заявления от имени Совета министров, что они считают возможным управлять страной, только опираясь на народное представительство, и потому сложат свои полномочия, как только Государственная дума выразит порицание их деятельности». «Еще лучше, - полагал И.Н. Ефремов, - та же цель может быть достигнута путем высочайшего волеизлияния о твердом решении для поддержания единения с народом неуклонно применять к увольнению министров начало их политической ответственности перед народным представительством» (Выступление И.Н. Ефремова. 9 февраля 1916 г. // Государственная дума. Четвертый созыв… Стб. 1334 – 1335). На заседании Бюро Блока 22 октября 1916 г. И.Н. Ефремов говорил то же самое: «Как можно сделать ответственное министерство теперь? Не предлагаю изменить закон, а добиваться, чтобы назначение министра происходило не индивидуально, а группой лиц» (Прогрессивный блок в 1915 – 1917 гг. // Красный архив. Т. 56. М., 1933. С. 101 – 102).

366 «Ни одна конституция, - писал по этому поводу Б.Н. Чичерин, - не признает за палатами права назначать министров: признается только ответственность министров перед палатами; но и это начало не юридическое, а политическое» (Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 241). По наблюдениям П.Б. Струве, «нет “парламентарских” конституций; ни одна конституция не признает за исполнительной властью обязанности быть органом большинства членов законодательного собрания. Этого мы не видим ни в Англии, ни во Франции, ни в Бельгии – ни в одной стране с наиболее ярко выраженной парламентской системой. Парламентаризм есть продукт политических навыков и нравов, а не текста конституции» (Основной государственный закон Российской империи… С. 22, 58). Мнение специалистов по этому предмету не изменилось и позднее. На состоявшемся в мае 1907 г. Втором всероссийском съезде Союза 17 октября приват-доцент В.А. Григорьев говорил о том, парламентаризм – «не столько право, как юридический обычай, применяемый в известные моменты» (Документы и материалы Второго всероссийского съезда Союза 17 октября и примыкающих к нему партий. // Партия «Союз 17 октября»… Т. 1. 1905 – 1907 гг. М., 1996. С. 340). То же самое писал и А.А. Жилин, когда подчеркивал, что, поскольку «правила парламентаризма не формулированы в конституциях и законах», то «большинство ученых признают их не правовыми нормами, а соглашениями фактического характера» (Жилин А.А. Указ. соч. С. 360).

367 На заседании Конференции кадетской партии, состоявшемся 7 июня 1915 г., П.Н. Милюков отмечал, что, «говоря об “общественном доверии”, а не о доверии “большинства” Государственной думы», кадеты придают «понятию ”ответственности” моральный характер, а не юридический» (Кадеты в дни Галицийского разгрома… // Красный архив. Т. 59. М., 1933. С. 120). Похожей точки зрения держался В.И. Гурко. Доказывая, что дарование «министерства доверия» не означало введения парламентаризма, он писал: «под министерством общественного доверия имелся в виду лишь такой состав правительства, который пользовался лишь моральной, а не юридической поддержкой Государственной думы» (Гурко В.И. Указ. соч. С. 685).

368 На заседании Бюро Блока 22 августа 1915 г. октябрист граф Д.А. Олсуфьев заявил: «Мы фактически проводим парламентское министерство». На заседании Бюро Блока 29 августа прогрессист М.М. Ковалевский констатировал: «Вы вашим соглашением положили начало ответственного министерства» (Прогрессивный блок в 1915 – 1917 гг. // Красный архив. Т. 50 – 51. М. – Л., 1932. С. 144, 152). Тождество между «министерством доверия» и «ответственным министерством» не отрицал даже П.Н. Милюков. На состоявшемся 8 июня 1915 г. заседании Конференции Кадетской партии он отметил, что «для настоящего момента удобнее более широкая формула “общественного доверия”, которая может включить в себя и понятие ответственного министерства» (Кадеты в дни Галицийского разгрома… // Красный архив. Т. 59. М., 1933. С. 141). Приблизительно тогда же П.Н. Милюков говорил В.В. Шульгину, что требуется не «ответственное министерство», но «нечто вроде этого» (Шульгин В.В. Дни. // Шульгин В.В. Дни. 1920. М., 1989. С. 115). На заседании Бюро Блока 3 октября 1916 г. П.Н. Милюков, не боясь быть услышанным посторонними, заявил, подразумевая «министерство доверия»: «Устроим ответственное министерство из нашей среды» (Прогрессивный блок в 1915 – 1917 гг. // Красный архив. Т. 56. М., 1933. С. 83). Весьма характерна, также, оговорка П.Н. Милюкова, сделанная им тогда, когда, вспоминая о принятии в ноябре 1916 г. большинством Государственного совета резолюции о «министерстве доверия», он указал на то, что лидеры Прогрессивного блока «нашли в верхней палате большинство, которое признало наше ответственное министерство» (Показания П.Н. Милюкова. 7 августа 1917 г. // Падение царского режима… Т. 6. М. – Л., 1926.С. 360). Позднее П.Н. Милюков писал уже прямо, что в августе 1915 г. «на твердую почву» был поставлен вопрос о правительстве, «ответственном» перед «большинством Думы» (Милюков П.Н. История второй русской революции. // Страна гибнет сегодня. Воспоминания о Февральской революции 1917 г. Сост. С.М. Исхаков. М., 1991. С. 5).

369 Показательны заявления, делавшиеся парламентаристами в течение августа 1915 г. на заседаниях Совета министров. «Нельзя, - говорил А.В. Кривошеин 11 августа, - длить неопределенность и надо решиться на путь действий в ту или другую сторону». «Наша обязанность, - отмечал Н.Б. Щербатов 21 августа, - сказать государю, что для спасения государства от величайших бедствий надо вступить на путь направо или налево». «Надо, - подчеркивал А.В. Кривошеин 24 августа, - действовать в ту или другую сторону». На заседании 28 августа Н.Б. Щербатов призвал «объединить кабинет на руле вправо или влево, покончив с теперешней неопределенностью» (Тяжелые дни… // Архив русской революции. Т. 18. Берлин, 1926. С. 63, 93, 104, 125). «Система, которая была принята в Германии, Австрии и в Соединенных Штатах, где глава государства свободен выбирать правительство, какое он считает нужным, без обязательства составлять кабинет из членов парламента, - констатировал П.Л. Барк по поводу первого пункта программы Прогрессивного блока, - такое положение вещей, очевидно, не удовлетворяло наших законодателей». Они, по свидетельству П.Л. Барка, хотели «англо-французской системы», т.е. именно парламентаризма (Барк П.Л. Указ. соч. // Возрождение. Кн. 172. Париж, 1966. С. 86).

370 Соглашаясь на лозунг о «министерстве доверия», думцы считали, что об «ответственном министерстве» «должно быть сказано, но не в виде требования, а в смысле пожелания» (Родзянко М.В. Указ. соч. С. 101). Вопрос об «ответственном министерстве» все фракции решили не поднимать «по тактическим соображениям», но «свои действия направить по этому руслу» (Глинка Я.В. Указ. соч. С. 139). По окончании состоявшегося 13 марта 1916 г. банкета участников Общеземского и Общегородского съездов П.Н. Милюков отметил: «Как кадет, я стою за ответственное министерство, но, как первый шаг, мы, по тактическим соображениям, ныне выдвигаем формулу – “министерство, ответственное перед народом”. Пусть мы только получим такое министерство, и оно силою вещей скоро превратится в ответственное, парламентское министерство» (Донесение начальника Московского охранного отделения директору Департамента полиции о банкете участников Общеземского и Общегородского съездов. 16 марта 1916 г. // Буржуазия накануне Февральской революции. Под ред Б.Б. Граве. М. – Л., 1927. С. 94).

371 Это понимали в том числе и члены Императорской фамилии. Выступая по их поручению перед императором 3 декабря 1916 г., великий князь Павел Александрович попросил Николая «даровать конституцию». Не добившись от императора согласия на дарование парламентаризма де-юре, великий князь безуспешно призвал его сделать это де-факто: «Хорошо, - сказал Павел, - если ты не можешь дать конституцию, дай, по крайней мере, министерство доверия» (Палей О.В. Мои воспоминания о русской революции. // Страна гибнет сегодня… С. 175 – 176).

372 Мнение о тождественности «министерства доверия» и «ответственного министерства» обосновано ранее. См.: Куликов С.В. 1) IV Государственная дума и формирование высшей исполнительной власти в годы Первой мировой войны (июль 1914 – февраль 1917). // Россия в XIX – XX вв. СПб., 1998. С. 258 – 259; 2) Правительственный либерализм нач. ХХ в. как фактор реформаторского процесса. // Империя и либералы (Мат. межд. конф.). СПб., 2001. С. 95 – 97. Здесь дана более развернутая мотивация этого мнения.

373 Так, в августе 1915 г. французский посол Ж.М. Палеолог расценил выдвижение лозунга о «министерстве общественного доверия» как «воззвание к государю о немедленном установлении ответственного министерства» (Палеолог Ж.М. Указ. соч. С. 206). Тогда же А.В. Кривошеин выдвинул перед императором два условия, на которых соглашался встать во главе кабинета: первое из них – премьер «должен руководить всей политикой», а другие министры – «должны подчиниться ему», второе – «новый кабинет при своем представлении Думе потребует ее доверия». Осуществление кривошеинской программы, по мнению французского президента Р. Пуанкаре, привело бы к отмене «самодержавного» и водворению «представительного режима», под которым он понимал парламентаризм (Пуанкаре Р. На службе Франции. Воспоминания за девять лет. В 2-х кн. М., 1936. Кн. 2. С. 44). Действительно, как отмечал П.Б. Струве, «в странах парламентского режима главная форма политической ответственности – это зависимость пребывания министров у власти от вотума палат» (Основной государственный закон Российской империи… С. 60).

374 На состоявшемся 29 января 1917 г. совещании оппозиционных деятелей кадет М.С. Аджемов, имея в виду резолюции о «министерстве доверия», говорил: «Как юрист, я определенно заявляю, что в резолюциях этих имеются все признаки 102 статьи» (Доклад Петроградского охранного отделения министру внутренних дел об отношении общественных организаций к аресту рабочей группы. 31 января 1917 г. // Буржуазия накануне Февральской революции… С. 182).

375 Российской империей, писал помощник управляющего делами Совета министров А.Н. Яхонтов, «управляли министерства, облеченные монаршим доверием». Поэтому требование «общественного доверия», будучи «едва прикрытым отрицанием исторической прерогативы монарха, сводилось к требованию ограничения царской власти, т.е. к государственному перевороту» (Яхонтов А.Н. Первый год войны (июль 1914 – июль 1915 г.). Записи, заметки, материалы и воспоминания бывшего помощника управляющего делами Совета министров. Ввод. ст. и комм. Р.Ш. Ганелина и М.Ф. Флоринского. // Русское прошлое. Кн. 7. СПб., 1996. С. 303).

376 «Русская оппозиция всех оттенков боялась компромиссов, сговоров, - отмечала А.В. Тыркова. - Соглашатель, соглашательство были словами поносительными, почти равносильными предателю, предательству. Тактика наша была не очень гибкая. Мы просто перли напролом и гордились этим» (Тыркова А.В. Указ. соч. С. 386).

377 Согласно Б.Н. Чичерину, «умеренность, вообще, составляет первое требование здравой политики». По его мнению, «первое и главное правило относительно политики партий заключается в соблюдении умеренности» (Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 475, 544).

378 В конституционной монархии, подчеркивал Б.Н. Чичерин, «соглашение различных элементов и умеренность в способах действия составляют» «основные требования». «Как правительство, так и партии должны, - писал Б.Н. Чичерин, - прежде всего, остерегаться преувеличения собственного начала, памятуя, что всякое одностороннее начало не исчерпывает всей совокупности элементов и потребностей общественной жизни, а потому требует восполнения. Высшая цель состоит все-таки в соглашении, а борьба служит только средством». «Можно сказать, что государственный смысл партий, - полагал Б.Н. Чичерин, - состоит в умении понимать истинную сторону в мнениях противников. При такой постановке вопроса, очевидно, все сводится к своевременности принимаемых мер. Это и есть основной вопрос политики. Надобно знать, какие перемены вызываются жизнью, что ею подготовлено и что подверглось уже процессу разложения и держится лишь искусственными средствами, представляющими остаток отживших порядков» (Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 264, 544).

379 На заседании кабинета 28 августа 1915 г. все министры, во главе с А.В. Кривошеиным, за исключением И.Л. Горемыкина и министра юстиции А.А. Хвостова, выступили за призвание «в состав правительства объединенных общностью взглядов на предстоящие задачи лиц», т.е. за удовлетворение требования оппозиции о замене министерства И.Л. Горемыкина «министерством доверия» (Куликов С.В. Правительственный либерализм и образование Прогрессивного блока. // На пути к революционным потрясениям. Из истории России вт. пол XIX – нач. XX в. Кишинев – СПб., 2000. С. 289). Впоследствии, в начале 1916 г. С.Д. Сазонов говорил Ж.М. Палеологу с исчерпывающей откровенностью, что он «хотел бы, чтобы над властью был бы контроль» (Палеолог Ж.М. Царская Россия накануне революции. М., 1991. С. 33 – 34). Между тем, государствоведы определяли сущность парламентаризма как участие парламента «в управлении посредством контроля правительства и народа за администрацией» (Корф С.А. Указ. соч. С. 298).

380 «Государь, - писал П.Л. Барк о позиции царя в годы мировой войны, - желал сохранить систему, принятую в Германии, Австрии и Америке, где глава государства не стеснен определенной средой для выбора премьера и прочих министров, и где министры ответственны не пред палатами, а только перед главой государства» (Барк П.Л. Указ. соч. // Возрождение. Кн. 175. Париж, 1966. С. 70). Вспоминая о содержании собственноручных помет Николая, делавшихся им на официальных документах периода мировой войны, мидовский чиновник Г.Н. Михайловский, являвшийся патентованным правоведом, отмечал, что в этих пометах «развивались типичные для так называемых конституционно-дуалистических монархий рассуждения о недопустимости вторжения законодательной власти в область исполнительную» (Михайловский Г.Н. Указ. соч. Кн. 1. С. 82). Дуалистический характер позиции И.Л. Горемыкина с очевидностью выявился во время диалога, состоявшегося 2 сентября 1915 г. между премьером и председателем Думы М.В. Родзянко: «Вы, Михаил Владимирович, хотите управлять?» – «Да, понятно». – «Как понятно, управлять? Вы должны законодательствовать, а мы управлять» (Допрос М.В. Родзянко. // Падение царского режима... Т. 7. М. – Л., 1927. С. 154).