Фонд исследования проблем демократии Коррупция и внесистемная оппозиция Доклад
| Вид материала | Доклад |
- Информатика для демократии (Фонд индем) Заработная плата и коррупция: как платить российским, 3370.73kb.
- Благодарим Национальный Фонд в Поддержку Демократии (ned) за финансовую поддержку данной, 1281.75kb.
- Эффективность исследования систем управления и решения возникающих проблем во многом, 32.47kb.
- Региональный общественный фонд индем доклад Роль нотариата в противодействии коррупции, 642.49kb.
- Доклад "Путин. Коррупция": получите свой экземпляр в Новосибирске Новосибирское отделение, 10.66kb.
- Современное понимание демократии. Теоретические модели и концепции демократии, 952.13kb.
- Методическое пособие Содержание Что такое коррупция 3 Коррупция в различных сферах, 875.51kb.
- Рабочей программы дисциплины «Маркетинговые исследования» (наименование) по направлению, 28.08kb.
- Рабочей программы дисциплины «Маркетинговые исследования» (наименование) по направлению, 29.26kb.
- Рабочей программы дисциплины «Маркетинговые исследования» (наименование) по направлению, 28.71kb.
Фонд исследования проблем демократии
Коррупция и внесистемная оппозиция
Доклад
Москва, 2009
Оглавление
Предисловие 3
Что такое "коррупция"? 5
Коррупционное прошлое лидеров внесистемной оппозиции 10
Коррупционные практики внесистемной оппозиции: подкуп из-за рубежа 18
Российская внесистемная оппозиция и коррупция: обман избирателей. 31
Российская внесистемная оппозиция и коррупция: подкуп политических партий и воровство фондов 36
Рынок услуг внесистемной оппозиции: олигархи и коммерческие структуры 39
Коррупция во внесистемной оппозиции: последствия и итоги 53
Предисловие
Для свободного и демократического общества враг номер один – это коррупция. Понятие "коррупция" – многозначно. Оно имеет как юридические, так и этические составляющие. Коррупции могут быть подвержены чиновники, что приводит к резкому уменьшению конкурентоспособности страны и снижению доверие к государственной власти. Коммерческая коррупция снижает эффективность не только отдельных кампаний, но и всей экономики России.
Однако коррупция не исчерпывается данными сферами. Традиционно считается, что активное гражданское общество помогает бороться с коррупцией. И это действительно так. Между тем, жизнь показывает, что общественные организации в ряде случаев могут быть сами подвержены коррупционным практикам, что бросает тень на все гражданское общество.
Вне контроля гражданского общества остается и ситуация с внесистемной оппозицией. Между тем, коррупционное прошлое ее лидеров, коррупционные и нелегальные - как по российскому, так и, например, по американскому законодательству, практики их подкупа из-за рубежа, их финансирование со стороны находящихся в розыске олигархов средствами преступного происхождения, преследование ее лидерами своих личных интересов в ущерб интересам своих последователей вызывают серьезную озабоченность.
Поддерживая борьбу с коррупцией во всех ее проявлениях, выступая за активную позицию общественных организаций в этой сфере, Фонд исследования проблем демократии подготовил доклад "Внесистемная оппозиция и коррупция".
Используемая в докладе понятийная база соответствуют как российской, так и американской практике и законодательству.
Часть из изложенных в докладе примеров коррупционных практик российской внесистемной оппозиции не вызывает сомнений и подтверждена фактами. Часть из приведенных в докладе материалов относиться к сфере коррупционных скандалов и носит полемический характер. Их описание в докладе приведено со ссылкой на соответствующие статьи российской и зарубежной печати.
Кроме того, в докладе использованы результаты экспертных интервью пятнадцати представителей следующих организаций российской внесистемной оппозиции: "Солидарность", "Другая Россия", "Объединенный гражданский фронт", "Оборона", "НБП", "Автономное действие", "Левый фронт" и др.
Что такое "коррупция"?
Понятие "коррупция" неоднозначно. Латинское слово "corruptio " имело следующие значения: 1) совращение, подкуп, 2) порчу, упадок, 3) извращенность, превратность, 4) расстройство, расшатанность, плохое состояние1.
В настоящее время понятие "коррупция" имеет правовое измерение, так и этическое измерение: "Важно отличать государственную коррупцию от частной. Когда обычные граждане лгут под присягой – это коррупция. При этом это не связано со злоупотреблением на государственной службе ... Одним из наиболее подходящих кандидатов в определение коррупции является взяточничество. Но как быть с непотизмом2? ... Представитель налоговой полиции, переводящий эти средства на свой счет, коррумпирует общественную финансовую систему ... Офицер полиции, фабрикующий фальшивые доказательства, коррумпирует юридический процесс. Тренер, использующий допинг, извращает законы, которые обеспечивают честные соревнования ... Экономическая форма коррупции – важная, но не единственная. Существует много форм неэкономической коррупции – коррупция в полиции, коррупция в юридической системе, политическая коррупция, академическая коррупция. Более того, экономические цели не являются единственными мотивациями для коррупции"3. Отметим также то, что в разных культурах и государствах к коррупции могут относить частично отличающийся набор практик.
Отдельно выделяется такое понятие как "политическая коррупция". Процитируем "Энциклопедию коррупции в Америке"4: "Политическая коррупция имеет четыре основных значения. Первое – явно незаконные действия в сфере политики, например – взяточничество. Второе связано с государственной практикой, может быть легальной, но имеющей неэтичный характер. Третье значение связано с конфликтом интересов у должностных лиц. Например, представитель законодательной власти, владеющий акциями нефтяных компаний, использует свой голос для поддержки решений, ведущих к истощению недр …. Четвертое значение имеет как этическую, так и юридическую основу. Оно относиться к политическим действиям, которые не соответствуют интересам общества. Например, Уотергейтский скандал является живым примером такого рода коррупционного поведения".
С точки зрения данного доклада, эти определения оставляют слишком большую возможность для произвольной трактовки понятия "коррупция". В связи с этим в последующем тексте, наряду с другими, мы будем использовать и узкие определения коррупции. Например, такого рода определение дает организация Transparency International, в своем издании "Книга по борьбе с коррупцией", основанном на выпущенной этой организацией в 1996 году книге "Системы общегосударственной этики поведения" под редакцией Джереми Поупа.
Итак, согласно терминологии Transparency International, под коррупцией (от лат. corruptio - разламывать, портить, повреждать) понимают5:
1. Социальное явление, включающее совокупность этических и правовых нарушений, выражающихся в использовании служащими своего статуса в целях незаконного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а также предоставление им таких благ и преимуществ;
2. Использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ;
3. Не предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ и преимуществ публичными служащими (государственными, муниципальными служащими; лицами, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов; иные лица, исполняющие публичные функции), а также подкуп данных лиц, путем предоставления им указанных благ и преимуществ физическими и юридическими лицами;
4. Подкупаемость и продажность государственных, муниципальных или иных публичных служащих, либо служащих коммерческих или иных организаций (в том числе, международных), достигшие такого уровня распространенности, при котором незаконный порядок реализации ими своих служебных полномочий становится господствующим.
Как следует из этого определения, "коррупция" относится не только к государственным, но также и к коммерческим структурам и общественным организациям. Именно это подчеркивается в упомянутой выше книге Transparency International: "Содержание коррупции не исчерпывается подкупом государственных и муниципальных служащих, но включает в себя также различные проявления использования служебного статуса вопреки интересам службы сотрудниками общественных и даже коммерческих организаций"6.
Распространение понятия коррупция на коммерческие и общественные организации находит свое отражение и в российском и в, например, американском законодательстве. В соответствующих статьях Уголовного Кодекса РФ отражены такие правонарушения как "взятка" – в применении к официальным должностным лицам и "подкуп" – в применении к коммерческим и общественным организациям. Например, статья 290 – "получение взятки" и статья 204 – "коммерческий подкуп". Под "получением взятки" должностным лицом понимается получение лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица, либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе. Под "подкупом" понимается Незаконная передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением.
Американское законодательство подходит к вопросам коррупции не менее детально. Одним из наиболее известных законов такого рода стал The Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), который детально обсуждает различные коррупционные практики. Воспользуемся официальными комментариями Министерства юстиции и Министерства торговли США закона о коррупционных практиках7:
"A. Кто. Под действие FCPA потенциально попадают любые персоналии, должностные лица, директора, сотрудники, агенты компаний или другие лица, действующие от их имени. Наказанию подлежат любые персоны или компании в том случае, если они заказывают, подтверждают или помогают кому-либо нарушать данное законодательство, или пытаются скрыть эти нарушения. Согласно FCPA, американская юрисдикция по вопросам коррупционных выплат зависела от того, был ли нарушитель законов "выпустившим ценные бумаги" или "внутренним делом США", или иностранным гражданином, или бизнесом. Под "выпустившим ценные бумаги" понимается корпорация, выпустившая ценные бумаги, зарегистрированные в США или корпорация, обязанная отчитываться перед Комиссией по ценным бумагам и биржам США. Под "внутренним делом" понимается любая персона, которая является гражданином или постоянным жителем США, а также любая корпорация, товарищество, ассоциация, акционерное общество, трест, организация без юридического лица, индивидуальное предприятие, которые ведет свой основной бизнес в США или организованная по законам штатов США, или на ее территории. До 1988 года иностранные компании, не являвшиеся "выпустившими ценные бумаги", и иностранные граждане не подпадали под действие FCPA. С 1988 года иностранные кампании или граждане стали подпадать под FCPA в том случае, если их коррупционные действия – как напрямую, так и с помощью их представителей – проходили на территории США.
B. Коррупционное намерение.
Персона, осуществляющая или подтверждающая выплату должна иметь коррупционное намерение, а выплата должна быть предназначена для того, чтобы ее получатель неправильно использовал свою официальную должность для влияния на дела организации в интересах плательщика или любой другой персоны. Предложение или обещание коррупционных выплат также являются нарушением FCPA. FCPA запрещает любые коррупционные выплаты в целях влияния на любое действие или решение иностранного служебного лица, побуждения этого лица к совершению или пренебрежению своими обязанностями в целях получения незаконных преимуществ, а также склонения его к использованию своего возможностей для влияния на действия или решения.
C. Выплаты
FCPA запрещает выплаты, предложение или обещание выплаты (подтверждения выплаты или обещания) финансовых средств или чего-либо имеющего стоимость.
D. Получатель
Запрещение распространяется на коррумпированные выплаты иностранным должностным лицам, иностранным политическим партиям или должностным лицам этих партий, или любым кандидатам на политические должности.
Выплаты через третьи лица.
FCPA запрещает коррупционные выплаты через посредников. Зная о том, что все или часть коррупционных выплат напрямую или не напрямую пойдет их реальным получателям, проводить такого рода выплаты является незаконным".
Таким образом, законодательство США именует коррупционной практикой действия, в которых граждане или организации пытаются влиять на действия или решения зарубежных должностных лиц, политических партий или работников их аппаратов, а также любых кандидатов на политические должности. При этом закон не делает различий между фактами выплат, их предложениями или обещаниями.
В докладе подробно рассмотрены следующие коррупционные практики российской внесистемной оппозиции:
- коррупция лидеров оппозиции на государственной службе;
- подкуп внесистемной оппозиции из-за рубежа;
- коррупционный обман избирателей;
- подкуп политических партий и воровство партийных фондов;
- финансирование внесистемной оппозиции экс-олигархами и рынок услуг для коммерческих структур.
Подавляющая часть из описанных в докладе практик является коррупцией в строгом юридическом смысле, часть – подпадает под понятие "политическая коррупция" или могут расцениваться как коррупционные с этической точки зрения.