Чикильдина Анна Юрьевна преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института Анисимов А. П., Кодолова А. В., Чикильдина А. Ю. Комментарий к Федеральному закон
| Вид материала | Закон |
- Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз, 5794.49kb.
- Шульпина Ирина Юрьевна, старший преподаватель кафедры Калининградского пограничного, 5510.54kb.
- К. Ю. Лебедева лебедева Ксения Юрьевна аспирантка кафедры гражданского права Юридического, 156.98kb.
- Комментарий к федеральному закону от 9 июля 1999, 2571.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- А. Н. Туполева кафедра гражданского и предпринимательского права Хуснутдинов, 1622.17kb.
- Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в применении норм гражданского, 680.4kb.
- Программа государственно-правовой практики для студентов 4 курса специальности «Государственное, 307.18kb.
- Темы курсовых работ по дисциплине «Российское предпринимательское право» Соотношение, 21.71kb.
- Кратенко Максим Владимирович, ст преподаватель кафедры гражданского права юи красгу, 554.06kb.
Глава VI. Контроль в области обращения с отходами
Статья 25. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами
1. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией.
2. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами включает в себя:
контроль за выполнением экологических требований (государственный экологический контроль) в области обращения с отходами;
контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических и иных требований в области обращения с отходами;
контроль за соблюдением требований к трансграничному перемещению отходов;
контроль за соблюдением требований пожарной безопасности в области обращения с отходами;
контроль за соблюдением требований предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с отходами;
контроль за соблюдением требований и правил транспортирования опасных отходов;
контроль за выполнением мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья;
контроль за достоверностью предоставляемой информации в области обращения с отходами и отчетности об отходах;
выявление нарушений законодательства в области обращения с отходами и контроль за принятием мер по устранению таких нарушений;
привлечение в установленном порядке индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами, применение штрафных санкций, предъявление исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства в области обращения с отходами.
3. Решения органов, осуществляющих государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами, могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Комментарий
1. Контроль в сфере обращения с отходами производства и потребления представляет собой специфическую деятельность государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан, направленную на выявление и устранение нарушений действующего законодательства об отходах. Характеризуя содержание экологического контроля, обратим внимание, что данная организационно-правовая мера выполняет ряд функций, включая предупредительную, информационную и карательную. При этом следует отметить отсутствие в комментируемом законе упоминания о муниципальном контроле. Муниципальный экологический контроль, как вид экологического контроля, ранее был предусмотрен Законом об охране окружающей среды. В настоящий же момент на органы местного самоуправления возложены многочисленные функции в области обращения с отходами производства и потребления, однако функций по муниципальному экологическому контролю в сфере обращения с отходами законодатель не предусматривает, что мы находим не логичным.
В настоящий момент система государственного контроля вообще, и контроля в области обращения с отходами в частности, находится в стадии реформирования. Сегодня вполне очевидно, что сам факт наличия специализированных государственных контрольных органов или органов, для которых контроль является составной частью их компетенции, не обеспечивает саму по себе эффективность государственного контроля в области обращения с отходами. Более того, обилие контрольных инстанций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых объектов, не принося ощутимого результата. В этом смысле одной из частных задач экологического права можно считать создание мобильной и эффективной системы государственного контроля именно в области обращения с отходами.
Контроль в области обращения отходов представляет собой систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства при осуществлении деятельности, в процессе которой образуются отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.
Анализируя содержание комментируемой главы, мы приходим к выводу, что законодатель использовал распространенную правовую классификацию видов контроля. Так, по субъектам, которые осуществляют контроль в области обращения с отходами, различают государственный, производственный, общественный контроль. Помимо этого классификацию видов контроля в области обращения с отходами можно производить по иным критериям. Например, по направленности контроля следует различать внешний (надведомственный) и внутренний (внутриведомственный) контроль. Внутренний контроль при этом осуществляется самим хозяйствующим субъектом для самоконтроля и носит название производственного.
Государственный контроль в области обращения отходов, как и экологический контроль в целом, имеет ряд особенностей. Первая особенность состоит в том, что он носит надведомственный характер. Вторая его особенность заключается в содержании мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами (либо судом по их представлению) к нарушителям российского законодательства. К их числу относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф, административное приостановление деятельности), административного пресечения (выдача предписаний об устранении нарушений) и т.д.
2. Контрольные полномочия в данной сфере присутствуют у двух федеральных органов: Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (осуществляет функции по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а именно в области обращения с отходами производства и потребления) и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Последняя осуществляет контроль в области обращения отходов косвенно, поскольку она занимается охраной, контролем за использованием и воспроизводством объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); организацией особо охраняемых природных территорий федерального значения; геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственным лесным контролем на землях лесного фонда и т.д.
В настоящий момент постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53 утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля). В соответствии с данными Правилами, государственный экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
Государственный экологический контроль состоит из:
а) государственного контроля за охраной атмосферного воздуха;
б) государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);
в) государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
г) государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
д) государственного земельного контроля;
е) государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
ж) государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;
з) государственного экологического контроля во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации;
и) государственного экологического контроля в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
к) государственного экологического контроля на континентальном шельфе Российской Федерации;
л) государственного лесного контроля и надзора;
м) государственного экологического контроля в области охраны озера Байкал.
Государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля в соответствии с установленной компетенцией:
- в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подпунктами «а», «в» - «е» и «л» пункта 3 рассматриваемых Правил, - в порядке, установленном постановлениями Правительства Российской Федерации о соответствующих видах контроля;
- в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подпунктами «б», «ж» - «к» и «м» пункта 3 указанных Правил, - в порядке, установленном настоящими Правилами. Следовательно, именно в данную группу попадает государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).
3. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по перечню, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 777. Государственный экологический контроль осуществляют должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по перечню, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. № 716 «О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)», и должностные лица уполномоченных органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Указанные должностные лица являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.
4. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:
а) посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
б) проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
в) проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
г) проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
д) предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
е) привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
ж) осуществлять иные определенные законодательством в области охраны окружающей среды полномочия.
Государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и уполномоченными органами, а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
Внеплановые проверки проводятся в следующих случаях: проверка исполнения предписаний об устранении ранее выявленного нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды; получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному контролю в области обращения отходов, кроме объектов федерального контроля. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется законодательством субъектов РФ.
Статья 26. Производственный контроль в области обращения с отходами
1. Юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.
2. Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.
Комментарий
1. Производственный экологический контроль, как правило, осуществляется экологической службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае организации субъектом хозяйственной деятельности производственного экологического контроля, на него возлагается обязанность информировать об этом специально уполномоченный орган в области государственного экологического контроля.
Производственный контроль выделен в качестве самостоятельного вида экологического контроля в соответствии с рекомендациями, сформулированными в ряде международных документов. Так, ст. 69 Модельного закона «Об отходах производства и потребления» (принят постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. № 29-15) рекомендовано хозяйствующим субъектам, в процессе экономической деятельности которых имеет место обращение с отходами, организовывать и осуществлять производственный контроль над обращением с отходами, целью которого является проверка соблюдения нормативов образования отходов, а также природоохранных, санитарных, противопожарных и иных требований законодательства государства. Это позволит оперативно разрешать возникающие в повседневной деятельности предприятий экологические вопросы с учетом специализации каждого такого хозяйствующего субъекта.
2. Производственный экологический контроль, как и остальные виды экологического контроля, может быть предупредительным и текущим. Предупредительную функцию он будет выполнять в случаях, когда локальными нормативными актами организации на соответствующих должностных лиц возложены функции согласования инвестиционных проектов, предусматривающих оказание предприятием негативного воздействия на окружающую среду. В целях реализации данной статьи разработаны Методические рекомендации по организации проведения и объему лабораторных исследований, входящих в комплекс мероприятий по производственному контролю над обращением с отходами производства и потребления, утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 26 июня 2003 г. № 17 ФЦ/3329. Указанные методические рекомендации предназначены для юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), осуществляющих обращение с отходами производства и потребления, а также для органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы, осуществляющих государственный санитарно-гигиенический мониторинг.
Объектами лабораторных исследований являются производственные, общественные помещения, здания, сооружения, санитарно-защитные зоны, зоны санитарной охраны, оборудование, транспорт, технологическое оборудование, технологические процессы, рабочие места, используемые для обращения с отходами производства и потребления.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели должны разрабатывать Программу производственного контроля с входящим в нее разделом лабораторных исследований и испытаний, эффективности мероприятий по обеспечению безопасности обращения с отходами производства и потребления с учетом особенностей отдельных видов производственной деятельности и используемых процессов. Программа лабораторных исследований составляется юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) до начала осуществления деятельности, согласовывается главным врачом центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор за деятельностью юридического лица (индивидуального предпринимателя) и утверждается руководителем организации.
По запросам центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора юридические лица (индивидуальные предприниматели) представляют информацию о результатах лабораторных исследований.
Статья 27. Общественный контроль в области обращения с отходами
Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляют граждане или общественные объединения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Комментарий
1. Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Данный вид контрольной деятельности осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Целью проведения общественного контроля является проверка соблюдения требований законодательства в области обращения с отходами органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений экологического законодательства.
Правовую основу участия общественности в контроле за деятельностью в области обращения с отходами составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ЗК РФ, ВК РФ и иные нормативные правовые акты.
2. Общественный экологический контроль, как и государственный, осуществляется в форме предупредительного и текущего. Предупредительный контроль может проявляться в участии граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в проведении общественных обсуждений в ходе осуществления оценки воздействия на окружающую среду, референдумах по вопросам, касающихся обращения отходов. Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют, предъявляя требования органам государственной власти, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам о предоставлении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, сообщая компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене решений о строительстве, реконструкции или эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и т.д.
Проведение общественного экологического контроля (в том числе в форме предупредительного контроля – общественной экологической экспертизы) является одним из вариантов контроля гражданского общества за деятельностью органов публичной власти и коммерческих структур. Аналогичные по своей сущности инструменты гражданского общества мы обнаружим, например, при рассмотрении деятельности Общественных палат (федеральной, региональных, муниципальных), осуществляющих экспертизы законопроектов и осуществляющих поиск компромисса в не всегда простом диалоге формирующегося в России гражданского общества и государства.
3. В осуществлении указанных форм общественного экологического контроля могут принимать участие не только специализированные экологические общественные и иные не коммерческие объединения, но и профессиональные союзы. Так, согласно п.2 ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством (текущий контроль). Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов и инструментов (предупредительный контроль).
Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы в области обращения с отходами, либо с требованием о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. Должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае такие муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 32 Закона о местном самоуправлении).
Появление подобных норм в федеральных и региональных законах вполне оправдано в свете нередкого противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы.
Однако в целом, сегодня система общественного экологического контроля еще продолжает формироваться. Наиболее перспективная сфера, которую он может занять – это создание дополнительных информационных возможностей для работы государственного экологического контроля. Дублирование функций государственного экологического контроля представляется малоэффективной задачей. В тоже время при налаженном взаимодействии с государственными контрольными органами, общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке (например, о появлении несанкционированных свалок мусора) во дворе, микрорайоне, квартале и т.д.