Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Курс лекций |
- Волгоградская академия государственной службы, 9038.15kb.
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Волгоградская академия государственной службы
Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е.
Земельное право России:
Курс лекций
Волгоград
2006
ББК
УДК
Авторский коллектив:
Анисимов А.П. – заведующий кафедрой гражданского права и процесса Волгоградского филиала ОУ ВПО Центросоюза РФ «Московский университет потребительской кооперации», доктор юридических наук
Рыженков А.Я. – директор Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор
Черноморец А.Е. – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор, академик МАИ
Рецензенты:
Разгельдеев Н.Т. – доктор юридических наук, профессор
Чубуков Г.В. – доктор юридических наук, профессор
Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России: Курс лекций. Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор – доктор юридических наук А.П. Анисимов – Волгоград: Издательство «Альянс», 2006.
Курс лекций подготовлен в соответствии с требованиями государственного стандарта на основе Земельного кодекса Российской Федерации, охватывает все основные темы курса земельного права, преподаваемого в юридических вузах. При подготовке курса лекций учтены последние изменения в законодательстве по состоянию на 15 января 2006 г. Раскрываются основные понятия земельного права, анализируются последние научные работы, нормативные акты и правоприменительная практика.
Для юристов, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, государственных служащих, а также всех, кому не безразличны вопросы использования и охраны земель.
© Коллектив авторов, 2006
© Издательство «Альянс», 2006
Содержание
Список используемых сокращений
Общая часть
Лекция 1. Предмет земельного права
1. Понятие земельного права и его место в системе права России.
2. Принципы земельного права.
3. Система земельного права.
4. Земельные правоотношения.
5. Источники земельного права.
Лекция 2. Органы управления и контроля за состоянием земельного фонда
1. Понятие государственного регулирования земельных отношений.
2. Структура органов управления и контроля за использованием и охраной земель.
3. Понятие, виды и содержание земельного контроля.
4. Понятие и содержание землеустройства.
5. Земельный кадастр и мониторинг земель: понятие и содержание.
Лекция 3. Право собственности на земельные участки
1. Право государственной и муниципальной собственности на землю.
2. Содержание права частной собственности на земельные участки.
3. Основания и порядок приобретения права частной собственности на земельные участки.
4. Прекращение права частной собственности на земельные участки.
5. Ограничения прав собственников земельных участков.
Лекция 4. Ограниченные вещные права на земельные участки
1. Понятие и виды ограниченных вещных прав.
2. Право пожизненного наследуемого владения земельными участками.
3. Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.
4. Сервитуты земельных участков.
Лекция 5. Правовое регулирование сделок с земельными участками
1. Общая характеристика сделок с земельными участками.
2. Договор купли-продажи земельных участков.
3. Договор аренды земельных участков.
4. Договор безвозмездного срочного пользования земельными участками.
5. Залог (ипотека) земельных участков.
6. Наследование земельных участков.
Лекция 6. Правовое регулирование платы за землю
1. Понятие платности землепользования.
2. Правовые основы взимания земельного налога.
3. Арендная плата.
4. Кадастровая оценка земельных участков.
Лекция 7. Ответственность за земельные правонарушения
1. Понятие и состав земельных правонарушений.
2. Административная ответственность за земельные правонарушения.
3. Уголовная ответственность за земельные правонарушения.
4. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения.
5. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями.
6. Земельно-правовая ответственность: вопросы теории и практики.
Лекция 8. Правовое регулирование охраны земель
1. Понятие и цели охраны земель.
2. Содержание охраны земель.
3. Особенности использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению.
Особенная часть
Лекция 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.
2. Субъекты прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения
3. Особенности совершения сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения.
4. Земельная доля и ее правовой режим.
Лекция 10. Правовой режим земель поселений
1. Понятие земель поселений и их правового режима.
2. Территориальное планирование и его значение в установлении правового режима земель поселений.
3. Градостроительное зонирование и его значение в установлении правового режима земель поселений.
4. Особенности приобретения и прекращения прав на земельные участки в черте поселений
Лекция 11. Правовой режим земель промышленности и иного специального назначения
1. Понятие земель специального назначения и их правового режима.
2. Земли промышленности.
3. Земли энергетики.
4. Земли транспорта.
5. Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики
6. Земли для обеспечения космической деятельности.
7. Земли обороны и безопасности.
Лекция 12. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
1. Понятие и состав категории земель особо охраняемых территорий и объектов.
2. Земли особо охраняемых природных территорий.
3. Земли природоохранного назначения.
4. Земли рекреационного назначения.
5. Земли историко-культурного назначения.
6. Особо ценные земли.
Лекция 13. Правовой режим земель лесного фонда
1. Понятие и состав земель лесного фонда.
2. Лесопользование и его виды.
3. Особенности охраны лесов.
Лекция 14. Правовой режим земель водного фонда. Правовой режим земель запаса
1. Понятие и структура земель водного фонда.
2. Право пользования землями водного фонда.
3. Особенности охраны земель водного фонда.
4. Правовой режим земель запаса.
Словарь земельно-правовой терминологии
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ СОКРАЩЕНИЙ
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (ред. от 10 января 2006 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410; 2001. № 49. Ст. 4552; 2003. № 46 (часть 1). Ст. 4434; Российская газета. 2006. 17 января.
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Российская газета. 2005. 31 декабря.
Вводный закон – Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148; Российская газета. 2005. 31 декабря.
ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; Российская газета. 2005. 31 декабря.
ЛК РФ – Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610; Российская газета. 2005. 31 декабря.
УК РФ - Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 5 января 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; Российская газета. 2006. 11 января.
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 5 января 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1; 2003. № 27 (часть 2). Ст. 2717; Российская газета. 2006. 11 января.
ГрадК РФ - Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) // Российская газета. 2004. 30 декабря; 2005. 31 декабря.
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 3; Российская газета. 2005. 13 мая.
НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2005. № 1 (часть 1). Ст. 38; Российская газета. 2005. 31 декабря.
БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 3 января 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; Российская газета. 2006. 11 января.
Закон об охране окружающей среды – Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст.133; 2005. № 1 (часть 1). Ст. 25; Российская газета. 2005. 31 декабря.
Закон о недрах - Закон Российской Федерации «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г. с изм. от 22 августа 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2174; 2004. № 35. Ст. 3607.
Закон о природных лечебных ресурсах - Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (с изм. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713; 2004. № 35. Ст. 3607.
Закон об особо охраняемых природных территориях - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; Российская газета. 2005. 13 мая.
Закон о местном самоуправлении – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; Российская газета. 2005. 31 декабря.
Закон о мелиорации земель – Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 35. Ст. 3607.
Закон о регистрации прав на недвижимость - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; Российская газета. 2005. 31 декабря.
Закон о садоводческих и дачных объединениях - Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ред. от 2 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; 2004. № 45. Ст. 4377.
Закон о государственном земельном кадастре - Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (с изм. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149; 2004. № 35. Ст. 3607.
Закон о землеустройстве - Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (с изм. от 18 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582; Российская газета. 2005. 20 июля.
Закон о разграничении государственной собственности на землю - Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
Закон о приватизации - Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ред. от 5 января 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251; Российская газета. 2006. 11 января.
Закон об объектах культурного наследия - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519; Российская газета. 2005. 31 декабря
Закон об обороте земель - Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 18 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018; Российская газета. 2005. 20 июля.
Закон о переводе земель из одной категории в другую - Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изм. от 21 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст.5276; Российская газета. 2005. 28 июля.
Закон о ЛПХ – Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2881.
Закон о КФХ - Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
Закон о государственном регулировании плодородия земель – Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399; 2004. № 35. Ст. 3607.
Закон об ипотеке - Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (ред. от 30 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400; 2005. № 1 (часть 1). № 42.
Закон об оценочной деятельности - Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 5 января 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813; 2004. № 35. Ст. 3607; Российская газета. 2006. 11 января.
Закон о промышленной безопасности - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588; 2003. № 2. Ст. 167; Российская газета. 2005. 13 мая.
Закон о техническом регулировании - Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 52 (часть 1). Ст. 5140; Российская газета. 2005. 13 мая.
Лекция 1. Предмет земельного права
План
1. Понятие земельного права и его место в системе права России.
2. Принципы земельного права.
3. Система земельного права.
4. Земельные правоотношения.
5. Источники земельного права.
1. Понятие земельного права и его место в системе права России
Обсуждение предмета и метода земельного права, равно как и дискуссия о самостоятельности земельного права как отрасли российского права ведется уже несколько десятилетий. В отличие от трудового или семейного права, вопрос о самостоятельности которых ставился еще до октябрьской революции 1917 г., аналогичный вопрос относительно земельного права впервые возник лишь в связи с отменой частной собственности на землю. Гражданским кодексом 1922 г. земля была изъята из гражданского оборота, объявлена исключительной собственностью государства (ст. 21 и 53) и перестала оцениваться на деньги. Вследствие этого земельные отношения утратили товарно-денежный характер, в них стал преобладать элемент управления, свойственный административному праву. Колоссальная экономическая ценность земли и значение в связи с этим земельных отношений обусловили образование отдельного правового регулирования, выразившегося сначала в создании Земельного кодекса 1922 г., а затем Основ земельного законодательства, послуживших базой образования самостоятельной отрасли земельного права.1
В период существования советской юридической науки вопрос о самостоятельности земельных отношений и земельного права не вызывал особых дискуссий. В трудах советских ученых подчеркивалось, что земельное право является самостоятельной отраслью права, «отпочковавшейся» от гражданского и административного права (реже как являющейся подотраслью природоресурсового права). При этом все отрасли права признавались элементами аналогичного порядка, занимающими один и тот же уровень в системе права. Следовательно, как писал В.Д. Сорокин, «нет никаких оснований для утверждения приоритета одной отрасли перед другой, скажем земельного права перед финансовым, административного перед трудовым и т.д. Поэтому каждая отрасль в качестве элемента одного и того же порядка в системе права обладает равным положением и не может рассматриваться как отрасль первого или второго ранга. Единственное исключение в силу особенностей своего предмета составляет конституционное (государственное) право…».2
Такой подход во многом был обусловлен тем, что еще в 1938 г. в докладе об основных задачах науки советского социалистического права А.Я. Вышинский (который занимал тогда пост Генерального прокурора страны и одновременно считался главным ученым-юристом) в директивном порядке определил отрасли советского права: государственное, административное, гражданское, трудовое, земельное, колхозное, уголовное, процессуальное и международное. Список был исчерпывающим, и названные им отрасли составили альфу и омегу системы социалистического права.3
Дискуссии советского периода затрагивали, по большей части, достаточно локальные вопросы предмета земельного права, уточняя круг общественных отношений, регулируемых его нормами. В частности, предлагалось различать предмет земельного права в узком и широком смысле. Представители узкого подхода доказывали самостоятельность лесных, водных и горных отношений, говоря о формировании новых самостоятельных отраслей советского права – горного, водного и лесного.4
Сторонники широкого понимания земельного права (В.К. Григорьев, Л.И. Дембо) предлагали включать в его предмет не только собственно земельные отношения, но и отношения по поводу использования недр, лесов и вод. Характерно, что широкий подход к предмету земельного права до сих пор еще встречается в научной и учебной литературе.5
Не менее интересными были дискуссии о рассмотрении земельных отношений как части хозяйственных (И.В. Павлов). Данная позиция получила в целом отрицательную оценку, ибо предполагала смешение предмета земельного и сельскохозяйственного права, однако объектом земельных отношений является «только земля как объект исключительной государственной собственности, а не хозяйство, основные орудия и средства производства».6
На современном этапе развития земельно-правовой науки единого подхода к пониманию земельного права и его предмета также не сложилось. Существует несколько концептуальных подходов к данному вопросу.
1) По мнению С.А. Боголюбова, В.В. Никишина, В.В. Устюковой и др., «земельное и иные отрасли природоресурсного права стали подотраслями экологического права, его составной частью».7
2) По мнению В.В. Петрова, Ю.Г. Жарикова, А.С. Пиголкина, природоресурсное право подразделяется на отдельные самостоятельные подотрасли, такие как земельное право, водное право, лесное право, горное право, воздушное право (защита воздушной массы), охрана дикого животного мира и дикого растительного мира. К подотраслям природоресурсного права должна относиться еще одна подорасль – природоохранное (экологическое) право. 8
3) По мнению О.И. Крассова, Р.К. Гусева, земельное право как самостоятельная отрасль права – это система правовых норм, регулирующих земельные общественные отношения в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, а также защиты земельных прав и предусмотренных законом земельных интересов граждан и юридических лиц.9
4) По мнению Л.А. Грось, В.А. Дозорцева, земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом и нет оснований для признания земельного права самостоятельной отраслью права, так как земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота.10
Исходя из разных подходов к пониманию места земельного права в системе права, существует и ряд точек зрения по поводу предмета земельного права. В самых общих чертах, можно условно выделить «широкий» и «узкий» подход к определению общественных отношений, регулируемых нормами земельного права. Сторонники «широкого» подхода идут по пути пообъектного выделения и перечисления общественных отношений, урегулированных нормами земельного права. В результате одни авторы выделяют четыре таких сферы (Е.В. Сырых), другие шесть (Р.К. Гусев) и т.д.
Сторонники «узкого подхода» не детализируют в определении предмета земельного права все сферы общественных отношений, регулируемых его нормами. Например, Е.С. Болтанова понимает под предметом земельного права «совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений, возникающих в области государственного управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права».11
Действительно, не все земельные отношения являются имущественными, однако обозначение земельных отношений, не носящих имущественного характера (например, по ведению мониторинга земель) в качестве неимущественных терминологически не совсем удачно, ибо под последними традиционно понимаются личные неимущественные отношения, тесно связанные с имущественными - отношения в области интеллектуальной собственности (патентного и авторского права), а также отношения по поводу таких нематериальных благ, как жизнь и здоровье, честь и доброе имя, неприкосновенность частной жизни, деловая репутация и некоторые другие (ст. 150 ГК РФ).
На наш взгляд, говорить о наличии самостоятельной отрасли права можно в случае, если существует определенная сфера общественной жизни, достаточно обширная, обладающая ярко выраженной качественной спецификой и социальной значимостью, причем в данной сфере действует достаточно большое число правовых норм, в основном не вписывающихся ни в одну из традиционных отраслей права, но составляющих единую систему со своей внутренней структурой, с особым сочетанием методов правового регулирования, собственными источниками, принципами и правовым режимом.12
Сфера жизнедеятельности, регулируемая нормами земельного права, обладает своей качественной спецификой по следующим причинам. Конституция России провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст.9).
Земля является важнейшим, «стержневым» компонентом окружающей среды, от состояния которой прямо зависит и состояние других природных объектов. Эта особенность земли как природного объекта заключается в ее невосполнимости по сравнению с другими природными ресурсами: уничтоженные леса могут быть восполнены; сокращение запасов пресной воды приведет к техническому решению проблемы опреснения вод мирового океана; ресурсы недр исчерпаемы, но есть альтернативные источники энергии и т.д.
Значение земли как природного объекта проявляется и в том, что все иные природные объекты с ней теснейшим образом связаны (леса произрастают на землях лесного фонда; водные объекты протекают по землям водного фонда). И если любые объекты недвижимости (здания, строения, сооружения) по большому счету могут быть демонтированы и восстановлены на новом месте, то земельные ресурсы не переносимы и невозобновимы.
Поэтому, как отмечалось в научной литературе, «основной особенностью земли как объекта земельных отношений является ее неотделимость от природы, то, что земля - объективная экономическая категория и как объект земельных отношений существует без всякого содействия со стороны человека, будучи всеобщим предметом труда и основным (главным) средством производства в сельском хозяйстве».13 Учитывая данные свойства и особенности земли, законодатель определяет (ст.3 Закона об охране окружающей среды), что одним из основных экологических принципов является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, что имеет самое непосредственное отношение и к земле как части природы.
Решение данной задачи достигается, в том числе, и особым отраслевым сочетанием методов правового регулирования земельных отношений (притом, что метод имеет здесь не основное, а вспомогательное значение), которые представляет собой совокупность приемов, способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. В научной литературе уже поднимался вопрос об особых (специфических) методах регулирования земельных отношений.14
В теории права выделяют два основных метода правового регулирования – императивный и диспозитивный. Часто их связывают с двумя блоками правовых норм и правовых отраслей или двумя правовыми режимами – публичным (административное право, процессуальные отрасли и некоторые другие) и частным (гражданское право и некоторые другие).
Императивный метод регулирования земельных отношений применяется к отношениям, которые складываются в сфере государственного управления землей (ведение государственного земельного кадастра, мониторинга, земельного контроля и т.д.), при обнаружении земельных правонарушений, при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, при установлении ограничений по использованию земель и т.д.
Диспозитивный метод регулирования земельных отношений основан на признании возможности инициативы и самостоятельности в выборе той или иной модели поведения участниками земельных отношений, а также на равноправии сторон. Он применяется, например, при осуществлении сделок с землей, а также при выборе правообладателем земельного участка варианта его разрешенного использования.
Взаимодействие данных методов прямо вытекает из главного принципа земельного законодательства, суть которого заключается в том, что регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и недвижимом имуществе. Именно это триединство понимания земли предопределяет сложную нормативную регламентацию отношений по ее использованию и охране императивными и диспозитивными методами. Такая специфика не может быть отражена только нормами гражданского или административного права, нацеленными на решение несколько иных задач. Для этого действует внутренне сбалансированная система земельных законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов. При этом земельное законодательство, выделенное в отдельную отрасль Конституцией России как предмет совместного ведения (ст.72), находится в динамической взаимосвязи с иными отраслями законодательства.
Важнейшее значение имеет закрепление в Конституции России, акте прямого действия и высшей юридической силы, норм, регулирующих земельные отношения. Наряду с уже упоминавшимися ст.ст.9 и 72, большое практическое значение представляет ст.36 Конституции, согласно которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Кроме конституционного, существует весьма тесная связь и взаимовлияние земельного и гражданского, градостроительного, административного законодательства, а также земельного, экологического и природоресурсовых отраслей законодательства (водного, лесного, горного).
Основное сходство земельного и иных природоресурсовых отраслей права (водного, горного, лесного), за которыми мы признаем самостоятельное значение, состоит в том, что они находятся на «одной горизонтали», то есть регулируют однородные общественные отношения по рациональному использованию соответствующего природного ресурса, что обусловливает единство целей, задач и принципов. При этом все они тесно взаимосвязаны с экологическим правом, нормы которого регулируют отношения по охране каждого природного объекта. Соблюдение экологических требований и норм в ходе природопользования (водо-, недро-, лесо-, землепользования) и позволяет говорить о выполнении хозяйствующим субъектом экологических правил, а, следовательно, о рациональном использовании природного ресурса.
Указанное сходство и обусловило появление п.2 ст.3 ЗК РФ, согласно которому к земельным отношениям законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях и объектах, иные специальные федеральные законы применяются в случае, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
В числе отличий можно выделить порядок предоставления лесов, вод или недр в пользование хозяйствующему субъекту на основании лицензий (для землепользования лицензии не требуется), отношения собственности на природные ресурсы (например, недра находятся исключительно в государственной собственности, а на земельные участки реально существует многообразие форм собственности), специфику охраны от негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности (например, меры по охране лесов от пожаров совсем не актуальны для охраны земель и наоборот). При этом если законодатель допускает изъятие лесных, водных или ресурсов недр в порядке общего или специального природопользования, то изъятие плодородного слоя почвы запрещено и влечет меры юридической ответственности.
Нахождение земли в трех измерениях обусловливает и особенности взаимодействия земельного и гражданского права. Регулируя имущественные отношения, включая и недвижимость, гражданское законодательство не в состоянии отразить и учесть специфику земельных участков как разновидности природных объектов. Поэтому гражданское право определяет лишь внешнюю сторону бытия земельных участков как объектов недвижимого имущества, формулируя общие требования к порядку заключения сделок с недвижимостью, форме договора, действительности сделок, обязательности государственной регистрации и т.д.
Соответствующую специфику отражают нормы земельного права, как в части оборотоспособности земельных участков различного целевого назначения, так и в части приобретения земельных участков в собственность или на ином праве. Динамика взаимодействия норм ГК РФ и ЗК РФ видна на примере ст.2 ЗК РФ, согласно которой нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Данная норма имеет огромное практическое значение, главным образом, в части коллизий норм ЗК РФ и ГК РФ. Например, гражданин, которому земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения, желает передать его другим лицам в аренду либо безвозмездное срочное пользование (п.1 ст. 267 ГК РФ). Однако п.2 ст. 21 ЗК РФ данные действия запрещает.
При этом согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ, а согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В результате правоприменитель поставлен в ситуацию, когда ему необходимо четко определить, какие же именно отношения в данном случае возникают (гражданские или земельные) для применения конкретной нормы (учитывая при этом, что земля - это не только природный объект, но и разновидность недвижимого имущества, а гражданское законодательство регулирует имущественные отношения), что не всегда просто.
Рассматривая проблему взаимодействия земельного и гражданского права не следует, однако, преувеличивать специфичность и самостоятельность земельных отношений. Например, Б.В. Ерофеев предлагал называть сделки с земельными участками «земельно-правовыми».15 Такая позиция получила ряд обоснованных критических отзывов в научной литературе. Так, Н.А. Сыродоев писал, что «следуя такой логике, сделки с участками недр надо называть недро-правовыми, участком леса – лесо-правовыми и т.д. Однако попытка замкнуться в рамках одной отрасли, отказаться от общих понятий и терминов может привести к абсурду. Ведь есть общеправовые, как бы сквозные понятия, хотя они и исследуются преимущественно в рамках одной отрасли права».16 К числу таковых принадлежит как понятие «сделка», так и ее разновидность «договор».
Проблема взаимодействия земельного и градостроительного законодательства наиболее ярко стала прослеживаться после вступления в силу нового ГрадК РФ. С этого момента развитие отношений по использованию и охране земель и иных природных ресурсов во многом определяется документами территориального планирования, в которых должна отражаться экологическая, социально-экономическая и иная перспектива развития территории (а не отдельной категории земель), включающей земельные участки и иные природные ресурсы в масштабах Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.
Вопросы предоставления и изъятия земель, равно как и многие другие, будут непосредственно предусматриваться при формировании каждого последующего уровня территориального планирования (от федерального к муниципальному), а затем и градостроительного зонирования. Таким образом, в части определения «условий и порядка пользования» земельными участками всех категорий (главным образом категории земель поселений) надлежит руководствоваться градостроительным законодательством, а в части «владения и распоряжения» - земельным и гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное законодательство определяет посредством территориального планирования и градостроительного зонирования перечень территориальных зон муниципального образования, для которых градостроительными регламентами определено как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (землепользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант.
Взаимодействие земельного и административного права проявляется в вопросах регулирования отношений по управлению земельным фондом. Нормы административного права применимы к отношениям по государственному управлению земельными ресурсами, привлечению виновных в совершении земельных правонарушений к административной ответственности. При этом в ходе государственного управления земельным фондом государственные органы осуществляют ряд специфических функций, характерных только для этого вида государственного управления (ведение государственного земельного кадастра, проведение мониторинга земель и т.д.).
Подводя итоги, сформулируем определение земельного права.
Земельное право – самостоятельная отрасль российского права, нормы которой регулируют качественно однородные и обладающие социальной значимостью общественные отношения в сфере использования и охраны земли как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости в целях обеспечения устойчивого развития России и оптимального сочетания интересов общества, граждан и правообладателей земельных участков.
Отсюда следует, что нормы земельного права регулируют две большие группы общественных отношений: по использованию земель, включающие предоставление земель на различных правовых титулах и изъятие земельных участков; ответственности за земельные правонарушения; особенности правовых режимов отдельных категорий земель и т.д. и по охране земель, включающие специальные экологические требования ко всем правообладателям земельных участков, соблюдение и исполнение которых позволяет обеспечить рациональное использование земель.