Волгоградская академия государственной службы

Вид материала

Курс лекций

Содержание 5. Источники земельного права Контрольные вопросы 1. Понятие и система органов управления земельным фондом

Подобный материал:

• Волгоградская академия государственной службы, 9038.15kb.
• Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
• Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
• Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
• Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
• А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.

5. Источники земельного права

Под источником права понимается закрепление общеобязательных правовых норм в следующих формах: нормативный правовой акт; правовой обычай; судебный прецедент; нормативный договор. Основную роль в регулировании земельных отношений играет нормативный правовой акт, изданный уполномоченным органом публичной власти и содержащий нормы земельного права, действующие на определенной территории (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) и адресованный указанному в нем кругу лиц. Земельное законодательство, понимаемое нами в данном случае в широком смысле как совокупность законов и подзаконных актов, может быть классифицировано по нескольким основаниям.

По критерию вида регулируемых отношений, можно различать законодательство о собственности на землю, платности использования земли, ответственности за земельные правонарушения и т.д. Его анализ показывает межотраслевую природу многих земельно-правовых институтов, включающих нормы различной отраслевой принадлежности.

По критерию уровня можно различать Конституцию России, международные договоры, федеральные законы, Конституции (уставы) и законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, акты органов местного самоуправления.

Конституционные нормы имеют важное значение для установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Следует выделить ст.ст. 9,36, 42, 58 и 72 Конституции России, непосредственно посвященные вопросам использования земель и их охране как составной и неотъемлемой части окружающей среды. Как следует из ч.4 ст.15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В числе федеральных земельных законов главное место принадлежит ЗК РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданами и юридическими лицами, установив весьма прозрачные процедуры такого предоставления; решает вопрос об основаниях и порядке изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет особенности охраны земель, меры земельно-правовой ответственности и т.д.

В то же время ЗК РФ имеет и ряд существенных недостатков, получивших уже достаточное освещение в научной юридической литературе. В самом общем виде в числе таковых можно выделить отсутствие деления ЗК РФ на общую и особенную часть; отсутствие указания на цели и задачи земельного законодательства, определяющие стратегию регулирования земельных отношений; нет определений основных терминов и понятий; нет отдельной главы об управлении землями (по аналогии с другими природоресурсовыми кодексами), экономическом механизме использования и охраны земель и т.д.

Наряду с ЗК РФ, земельные отношения регулируют как собственно «земельные» законы, так и законодательные акты иной отраслевой принадлежности. В числе первых следует назвать Закон о государственном земельном кадастре, Закон о землеустройстве, Закон о разграничении государственной собственности на землю, Закон об обороте земель и ряд других. Во второй группе мы выделяем ГК РФ, ГрадК РФ, НК РФ, Закон об охране окружающей среды, Закон о местном самоуправлении, ЛК РФ, ВК РФ и т.д.

Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие только ЗК РФ и иным федеральным законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции России и означает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу Указу Президента РФ, Постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти, большей юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие. До принятия ЗК РФ в условиях пробельности и противоречивости федерального регулирования земельных отношений, именно этим актам принадлежало главное место в регулировании земельных отношений.

Указы и распоряжения Президента РФ могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п.3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень приграничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются.

Акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации. Следовательно, если вышеупомянутые нормативно-правовые акты не содержат прямых отсылок к актам правительства, то таковые и не принимаются. Например, ЗК РФ прямо определяет полномочия Правительства РФ в части перевода земель из одной категории в другую (ст.8), принятия ряда мер в сфере охраны земель (ст.ст.13-14), порядка проведения торгов (ст.38) и т.д.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств, служб и агентств как источники земельного права вообще не упоминаются в ЗК РФ. Примечательно, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права (ст.2 ЗК РФ), в то время как, например, министерству экономического развития и торговли либо иному федеральному органу исполнительной власти такие полномочия не предоставлены.

Указанная выше ст.2 ЗК РФ предусматривает полномочие Правительства РФ принимать решения, регулирующие земельные отношения. Думается, что данная норма противоречит ч.1 ст. 115 Конституции России, согласно которой «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение». На наш взгляд, Правительство может издавать только постановления и распоряжения, поскольку актов правительства РФ в форме решений Конституция РФ не знает, поэтому указание на них в ЗК РФ изначально должно быть признано неконституционным и противоречащим правилам юридической техники.

Действительно, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 19 июня 2004 г.) упоминает «решения» правительства по ряду вопросов (ст.ст. 27-29, 35), например, решения по вопросам о внесении законопроектов в Государственную Думу. Однако данные «решения» не носят самостоятельного нормативно-правового характера, а оформляются в конституционных формах – постановлениями и распоряжениями.

Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Такие акты могут устанавливать публичные сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и т.д. Однако главное значение нормотворчества органов местного самоуправления состоит в том, что именно муниципальными правовыми актами – правилами землепользования и застройки - определяется правовой режим конкретных земельных участков на территории муниципального образования посредством установления для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов.

В числе источников земельного права можно выделить постановления и руководящие разъяснения Конституционного Суда РФ, Высшего арбитражного и Верховного судов РФ. Хотя официально правовая доктрина не признает данные акты источниками права, признание Конституционным судом РФ нормы закона не соответствующей Конституции влечет прекращение ее действия, что может рассматриваться как акт «отрицательного» нормотворчества. Существует несколько таких постановлений Конституционного Суда РФ, имеющих важнейшее значение для понимания сложившейся системы применения норм земельного права. Не меньшее значение имеют руководящие разъяснения Пленумов ВАС РФ и ВС РФ, обязательных для учета при рассмотрении дел соответствующими звеньями судебной системы.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение земельного права как отрасли права. Какие общественные отношения регулируют нормы земельного права?

2. Назовите основные принципы земельного права?

3. Какова система земельного права? Назовите основные институты земельного права. Что понимается под категорией земель?

4. Сформулируйте определение земельных правоотношений. Какие виды земельных правоотношений вы знаете? Назовите субъекты и объекты земельных правоотношений и основания их возникновения.

6. Перечислите источники земельного права. Какое место в их иерархии занимает Земельный кодекс РФ?

Литература

1. Адиханов Ф.К. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. – 2001. - № 1.
   
2. Анисимов А.П. Земельная политика и право современной России // Право и политика. – 2004. - № 7.
   
3. Бакунина Т.С. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: проблемы применения. // Государство и право. – 2003. - № 5.
   
4. Боголюбов С.А. Практическое значение Земельного кодекса Российской Федерации. // Право и экономика. – 2003. - № 3.
   
5. Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика. // Государство и право. - 2000. - № 4.
   
6. Волков Г. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как основное начало земельного права // Хозяйство и право. - 2005. - № 1-2.
   
7. Галиева Р. Субъекты и объекты земельных прав // Российская юстиция. – 2002. – № 10.
   
8. Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные черты, значение // Экологическое право. 2003. № 1.
   
9. Грось Л.А. О сопоставлении понятий «гражданское законодательство», «гражданское право» и «земельное законодательство» и вещных правах на земельные участки // Журнал российского права. – 2002. - № 9.
   
10. Дегтев А.В. Земля – объект земельных и гражданских правоотношений // Право и экономика. – 2005. - № 8.
    
11. Демидкова Е. Перевод земельного участка в другую категорию // Юрист. – 2005. - № 7.
    
12. Игнатьева И.А. Значение Земельного кодекса Российской Федерации в законотворческой деятельности по регулированию экологических отношений. // Экологическое право. – 2003. - № 1.
    
13. Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения. // Государство и право. – 2002. - № 6.
    
14. Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. - 2004. - № 2.
    
15. Мисник Н.Н. К понятию земельного участка // Государство и право. - 2005. - № 10.
    
16. Сыродоев Н.А. Земельный кодекс Российской Федерации в системе российского законодательства. // Экологическое право. – 2003. - № 1.
    

Лекция 2. Система органов управления земельным фондом

План

1. Понятие и система органов управления земельным фондом.

2. Полномочия органов общей и специальной компетенции.

3. Понятие, виды и содержание земельного контроля.

4. Государственный мониторинг земель.

5. Понятие и содержание землеустройства.

6. Государственный земельный кадастр.


1. Понятие и система органов управления земельным фондом

Управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы – биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т.д. Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые образования.

Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их объединений. В этом смысле не совсем верно говорить об управлении земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности. Правильнее будет вести речь об отношениях по управлению земельным фондом. Однако ввиду распространенности данной терминологии в науке, мы также будет ее придерживаться.

В самом общем виде под управлением земельным фондом понимается исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на публично-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю, а также хозяйственное управление земельными участками, принадлежащими на праве собственности Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям.

Управленческая деятельность в области использования и охраны земель осуществляется исключительно органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства, вплоть до применения мер принуждения).

Конституция России 1993 г. относит земельное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч.1 ст.72). По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы использования и охраны земель.

Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России). Признание за субъектами РФ права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах РФ, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта РФ, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.

Рассматривая полномочия в области регулирования земельных отношений не только РФ, но ее субъектов и муниципальных образований, зафиксированных в ст.9-11 ЗК РФ, следует отметить, что законодатель выразил их неадекватно. Так, применительно к РФ и ее субъектам говорится о полномочиях именно их самих, а не органов государственной власти, а применительно к местному самоуправлению называются его органы. В последнем случае понятно, что речь идет об определенных субъектах, которые будут решать те или иные вопросы путем принятия нормативных актов местного значения или актов применения норм права по отдельным конкретным вопросам.

Что же касается Федерации и ее субъектов, то можно лишь догадываться, что перечисленные полномочия будут выполняться органами государственной власти, но какими, не известно, что еще больше запутывает положение дел в законотворческой и правоприменительной деятельности этих субъектов. При этом не исключено, что одни и те же полномочия в некоторых субъектах РФ будут осуществляться законодательными органами государственной власти, в других – исполнительными. Наверняка будут смешиваться их функции как органов публичной власти и собственника земли, что неизбежно приведет к разнобою в масштабе Федерации, неодинаковому подходу к решению столь важных вопросов в земельном строе России.

К тому же совершенно непонятно, какими же правомочиями наделены Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты права собственности в отношении принадлежащих им земель. В ст. 17-19 ЗК РФ, посвященных собственности указанных субъектов на землю, ничего об этом не говориться, а в ст.9-11, посвященных их полномочиям в области земельных отношений, называются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Между тем, согласно ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ, собственникам принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. ЗК РФ лишает указанных субъектов права владения и пользования земельными участками, но наделяет их непонятными применительно к собственнику правом управления земельными участками.

При этом примечательно, что еще в советской юридической науке проблема увеличения количества правомочий собственника земель за счет добавления правомочия «управления» обсуждалась в трудах Н.И. Краснова, А.М. Турубинера, Г.А. Аксененка, А.В. Венедиктова, И.В. Павлова и ряда других исследователей. Определенным итогом этой дискуссии можно считать общепризнанный вывод о том, что включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду является бессодержательным, а введение в законодательство недопустимым, поскольку это будет вносить путаницу в правоприменительную практику.

Под муниципальным управлением в сфере использования и охраны земель понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на обеспечение устойчивого развития территорий и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, обеспечение рационального использования и охраны земель в границах муниципальных образований.

Необходимо учитывать, что земельные полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности населения (градостроительство, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т.д.).

При этом следует иметь в виду, что в действительности осуществление ряда полномочий муниципальными органами является невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров (иногда действуют оба фактора).

Конституция РФ признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132). Кроме того, Конституция содержит норму о том, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст. 132). Примером такого наделения может служить п.10 ст. 3 Вводного закона, согласно которому вплоть до разграничения государственной собственности на землю, распоряжение указанными землями осуществляют органы местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления в области использования и охраны земель сформулированы как в самом ЗК РФ, так и в других федеральных законах и подзаконных актах. Так, ЗК РФ предусматривает ряд прав и обязанностей органов местного самоуправления в статьях 1,2,7,8,13,23,31,33,72 и ряде других. Данный перечень дополнен иными федеральными законами. Например, Закон об обороте земель определяет ряд полномочий органов местного самоуправления по приобретению земельных долей (ст.12); Закон о ЛПХ (п.3 ст.7) указывает на возможность органов местного самоуправления поддерживать личное подсобное хозяйство из местных бюджетов; ГрадК РФ предусматривает ряд полномочий в сфере территориального планирования (подготовка генеральных планов) и градостроительного зонирования (разработка правил землепользования и застройки), а также по планировке территории муниципального образования.

Е.Ю. Чмыхало проводит классификацию земельных отношений, регулируемых органами местного самоуправления, выделяя две группы: возникающие при использовании земель, находящихся в муниципальной собственности, и регулируемые ими не зависимо от форм собственности. К числу первых, в частности, относятся «отношения, возникающие при установлении публичных сервитутов», а ко вторым - «отношения, возникающие при определении предельных норм предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства».³⁸

Данные представления о полномочиях органов местного самоуправления представляются ошибочными по следующим причинам. Во-первых, органы местного самоуправления не могут устанавливать публичные сервитуты на землях, которые им принадлежат. Такое предположение противоречит самой конструкции публичного сервитута. Более того, как следует из п.7 ст.23 ЗК РФ, правообладатель земельного участка вправе требовать от органа местного самоуправления, установившего публичный сервитут, изъятия участка, в том числе путем выкупа, с возмещением ему убытков, а также соразмерную плату. Если согласиться с Е.Ю. Чмыхало, то получается, что орган местного самоуправления обременяет публичным сервитутом сам себя с возможным выкупом своего же участка, что абсурдно.

Во-вторых, в п.1 ст.33 ЗК РФ речь идет о предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в муниципальной собственности земель. Следовательно, данные отношения невозможно отнести к числу «регулируемых независимо от форм собственности». В эту группу, исходя из предложенных критериев, следовало бы отнести проведение муниципального земельного контроля (ст.72 ЗК РФ).

Следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории города федерального значения. Причем вопросы местного значения для каждой разновидности муниципальных образований не являются одинаковыми. В указанных муниципальных образованиях полностью совпадают правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (в том числе и земельными участками); резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа; проведение муниципального земельного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

Отличия в полномочиях органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований заключаются, например, в том, что на территории поселений и городских округов проводятся мероприятия по благоустройству и озеленению территории, а также использованию и охране городских лесов; в муниципальных районах такие мероприятия не предусматриваются. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности предусмотрено в городских округах и муниципальных районах, но не в поселениях и т.д.