Волгоградская академия государственной службы

Вид материала

Курс лекций

Содержание 3. Система земельного права Особенная часть Категория земель

Подобный материал:

• Волгоградская академия государственной службы, 9038.15kb.
• Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
• Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
• Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
• Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
• А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.

3. Система земельного права

Под системой земельного права понимается научно обоснованная последовательность расположения земельно-правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленная характе­ром регулируемых общественных отношений. Институты, содержащие общие положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых земельных отношений, сос­тавляют общую часть земельного права, куда вхо­дят следующие институты: собственности на землю; пользования и иных прав на землю; управления земельным фондом; охраны земель; ответственности за земельные правонарушения.

Особенная часть земельного права складывается из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению, а именно: земель сельскохозяйственного назначения; земель поселений; земель промышленности и иного специального назначения (энергетики, транспорта, связи, теле­видения, информатики, обороны и иного специального назначения); земель особо охраняемых территорий и объектов (заказников, заповедников, национальных парков и т.д.); земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

Категория земель – это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…».²⁰ Целевое назначение земельного участка подразумевает определение параметров и вариантов (направлений) рационального использования и охраны земельного участка для лиц, обладающих земельными участками на любом легальном титуле: праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и т.д.

Такие параметры и варианты следует рассматривать в качестве родовых признаков. Так, например, целевое назначение земельного участка сельскохозяйственного назначения не предполагает установления необходимости выращивания только одного определенного вида сельскохозяйственных культур. Более того, в состав земель сельскохозяйственного назначения входят земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (п.2 ст. 77 ЗК РФ). Другой пример. На территории особо охраняемых природных территорий, занимающих порою тысячи гектаров, ограниченно разрешается в специально отведенных местах сельскохозяйственное использование территории для местных жителей. А ведь целевое назначение таких земель предполагает изъятие их полностью или частично из хозяйственного использования и оборота (п.1 ст. 94 ЗК РФ). Отсюда и вытекает в качестве главного содержательного элемента дефиниции «целевое назначение земельного участка» закрепление в государственном земельном кадастре доминирующего варианта использования земель определенной категории. От целевого назначения и категории земель зависят особенности приобретения и прекращения прав на землю, охраны земель и т.д.

Практическое значение понятия «целевое назначение земельного участка» хорошо видно на примере следующего судебного дела. На основании договора купли-продажи от 20.08.02 г. гражданка С. приобрела у гражданина А. домовладение и земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства площадью 1 280 кв. м в ст. Тбилисской по ул. Казачьей, 10. Впоследствии С. продала 1/4 своей доли в общей собственности на указанный земельный участок телестудии «Метроном-3», которая направила заявление о государственной регистрации перехода доли в земельном участке общей собственности в Тбилисский филиал учреждения юстиции, а получив отказ обратилась в суд. Как отмечалось в решении суда, в регистрации было правомерно отказано в связи с тем, что заявителем не представлен кадастровый план земельного участка с указанием его категории. Кроме того, земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются только гражданам и не могут отчуждаться в пользу юридических лиц, так как это предполагает изменение их целевого назначения, которое осуществляется по процедуре, указанной законом, а не самовольно собственником участка.²¹

Каждая из семи категорий земель не однородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику даже в рамках соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет свою специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же ситуация и с другими категориями земель.

Для каждой категории земель устанавливается свой уникальный дифференцированный правовой режим. Данный термин широко используется в ЗК РФ, ГрадК РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ. Однако сама дефиниция «правовой режим» в действующем законодательстве и судебной практике отсутствует, а в теории земельного права данная категория получила неодинаковую трактовку.

С позиций общей теории права под «правовым режимом» некоторыми авторами понимается «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов».²²

Существует и ряд подходов по конкретизации данного понятия применительно к земельным отношениям. Так, по мнению И.А. Иконицкой правовой режим земель - это «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции – основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».²³

О.И. Крассов полагает, что правовой режим земель «представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования и ограничения прав». Поскольку названное определение не охватывает особенностей правового режима отдельных категорий земель, то «средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служат территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством, функциональное зонирование на особо охраняемых природных территориях и экологическое зонирование в районе озера Байкал».²⁴

По мнению А.А. Минаевой, правовой режим земель «это установленный нормами и основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения по отношению к земле как объекту права собственности и других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности народов России».²⁵

Согласно п.2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать как имеющую общий характер, поскольку на данном этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель. Как отмечал О.И. Крассов, это «объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства».²⁶

В свете нового ГрадК РФ, предусматривающего процедуры территориального планирования, к сказанному следует добавить еще несколько замечаний. В настоящий момент принципиально важным для правового регулирования земельных отношений является последовательное установление и утверждение в документах территориального планирования границ различных категорий земель. Перечень категорий земель установлен ст.7 ЗК РФ, однако кодекс обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель, и в какой форме их утверждать.

Ответ на этот вопрос мы обнаружим в главе 3 ГрадК РФ, из которой следует, что в документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст.10 ГрадК РФ) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.). На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; границы земель под объектами транспорта, информатики, энергетики регионального значения; границы земель сельскохозяйственного назначения (а также их планируемые границы) и т.д. (ст.14 ГрадК РФ).

В документах территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель, и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений и городских округов аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов (в связи с этим теряет смысл п.2 ст.84 ЗК РФ, в который теперь необходимо внесение изменений, ибо черта поселений не является видом градостроительной документации).

При составлении указанных документов территориального планирования будут использоваться данные государственного земельного кадастра, хотя органы местного самоуправления в определенных пределах могут вносить в них изменения, обусловленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.

Представляется весьма важным, что на уровне схемы территориального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем, для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования муниципального района.

Отсутствие документов территориального планирования для любого уровня публичной власти будет иметь весьма негативные последствия. Как следует из ч.4 ст.9 ГрадК РФ (и ст.3 о введении его в действие), с 1 января 2008 г. не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Необходимо иметь в виду, что в рамках одного, общего режима земель любой категории, установленного ЗК РФ и ГрадК РФ, может выделяться определенное количество «субрежимов», определяемых по трем критериям. Во-первых, территориальный критерий означает установление дифференцированного правового режима для земель, расположенных в различных территориальных зонах муниципальных образований (зоне сельскохозяйственного использования, зоне специального назначения, производственной зоне и т.д.).

Во-вторых, федеральными законами предусмотрены определенные исключения, например, в части приобретения права собственности на землю для отдельных категорий граждан. Так, в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения различаются две субкатегории: сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья. Применительно к сельскохозяйственным угодьям Закон об обороте земель (ст.3) запрещает их приобретение в собственность иностранным гражданам и апатридам.

В-третьих, субрежимы могут устанавливаться для отдельных территорий в связи с их особой значимостью для обороны и безопасности (территории в границах закрытых административно-территориальных образований), охраны окружающей среды (населенные пункты в границах заповедников, природных парков и иных особо охраняемых природных территорий, а также зонах экологического бедствия) и т.д.

Таким образом, правовой режим земель – это особый дифференцированный порядок регулирования жизнедеятельности в границах категории земель, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления данной территорией в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, о правовом режиме земель можно говорить в масштабах всего земельного фонда России; отдельной категории земель; субкатегории земель; отдельно взятого земельного участка.

Ввиду того, что правовой режим земель определяется целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка, необходимо определиться с соотношением данных терминов. Согласно ч.1 ст.36 ГрадК РФ, правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом. Под таковым понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны (на которые делится вся территория муниципального образования) виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, занятых водными объектами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (ч.6 ст.36 ГрадК РФ).

Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: целевое назначение устанавливается для каждой категории земель, но лишь для некоторых их них может конкретизироваться посредством установления градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков. Происходит такая конкретизация в результате принятия муниципальных правовых актов – правил землепользования и застройки, составной частью которых и являются градостроительные регламенты (ч.2 ст.30 ГрадК РФ).

Существует три вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные; условно разрешенные; вспомогательные. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч.4 ст.37 ГрадК РФ).

Принадлежность земельного участка к определенной категории земель не является «вечной», а может быть изменена по процедуре, указанной в Законе о переводе земель из одной категории в другую. Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются: 1) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации; 2) Правительством Российской Федерации в отношении иных земель.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в следующие сроки: 1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации; 2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе: 1) земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд; 2) земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель; 3) земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель, которые заняты водными объектами, находящимися в федеральной собственности; 4) земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения или земельных участков в составе таких земель; 5) земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В иных случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в установленных ими случаях, органами местного самоуправления.

Заканчивая рассмотрение данного вопроса необходимо заметить, что деление земельного фонда именно на указанные семь категорий не следует считать идеально правильным, в том числе и в плане наименований данных категорий. Так, действующее экологическое законодательство предусматривает основания и порядок придания отдельным территориям двух разновидностей особого эколого-правового статуса. Во-первых, особо охраняемой природной территории. Такой статус может быть в установленном порядке придан территории с уникальными, невосполнимыми ценными природными комплексами. Во-вторых, зоне экологического бедствия. Такой статус придается территории, значительно деградировавшей под влиянием антропогенных факторов в целях ее восстановления. Указание одной разновидности таких земель в качестве отдельной категории земель в земельном фонде России и полное игнорирование другой разновидности таких территорий, как минимум, не последовательно.

В научной литературе высказываются предложения и об уточнении состава субкатегорий земель. Например, М.В. Махрова предлагала внести изменения в проект ЗК РФ и отнести земли, используемые для размещения отходов, к категории земель специального назначения.²⁷

Наконец, не всегда являются удачными наименования категорий земель. Например, в качестве категории земель ЗК РФ называет «земли поселений», причем «поселение» одновременно выступает и в качестве населенного пункта (города, села, деревни, станицы и т.д.) и муниципального образования. В соответствии со ст.11 Закона о местном самоуправлении, территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями, а территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. В то же время согласно п.1 ст.83 ЗК РФ, землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий. Следовательно, внутри территории поселения как муниципального образования находятся сельские «поселения» (населенные пункты) как категория земель в земельном фонде РФ, а также иные категории земель (сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, водного фонда, запаса и т.д.).

В качестве выхода из данной коллизионной ситуации можно предложить возвращение к терминологии ЗК РСФСР 1991 г., обозначавшего данную категорию как «земли населенных пунктов».