Волгоградская академия государственной службы

Вид материала

Курс лекций

Содержание 4. Земельные правоотношения Возникновение, изменение и прекращение земельных правоотношений

Подобный материал:

• Волгоградская академия государственной службы, 9038.15kb.
• Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
• Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
• Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
• Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
• А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.

4. Земельные правоотношения

В самом общем виде под земельными правоотношениями понимаются общественные отношения, урегулированные нормами земельного права, участники которых имеют соответствующие субъективные права и юридические обязанности в сфере использования и охраны земель. Безусловно, далеко не все отношения по поводу земли являются земельными и регулируются нормами земельного права. Существует целый спектр вопросов, которые регламентируются смежными отраслями, например, платы за землю; территориального планирования и градостроительного зонирования; охраны государственной границы, административно-территориального устройства и т.д.

Земельные правоотношения могут быть классифицированы по различным критериям. По виду земельных отношений, урегулированных нормами земельного права, можно различать правоотношения собственности, ответственности за земельные правонарушения, охраны земель и т.д. В зависимости от категории земель складываются правоотношения по использованию и охране земель поселений, земель лесного фонда, земель водного фонда и др.

По функциональному назначению выделяют регулятивные и охранительные правоотношения. Регулятивные правоотношения выражаются в совершении их участниками правомерных (положительных) действий – использовании земельного участка по целевому назначению; выполнению мероприятий по охране земель и т.д. Охранительные правоотношения возникают в случае нарушения требований земельного законодательства и могут повлечь применение к правонарушителю мер юридической ответственности.

Субъекты земельных правоотношений, как отмечал Н.А. Духно, могут быть классифицированы: а) по их юридическому перечислительному методу. К ним могут быть отнесены граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования; б) по гражданско-правовому основанию к ним относятся собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи, арендаторы.²⁸

Для участия в земельных отношениях граждане должны обладать правосубъектностью, то есть правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 17 ГК РФ под правоспособностью понимается способность иметь права и нести обязанности, признаваемая в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. Это так сказать врожденное качество, принадлежащее человеку по естественному праву.

Способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ). В случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения восемнадцати лет. Снижение возраста полной дееспособности допускается также в случае эмансипации (ст. 27 ГК РФ). Данные правила действуют и в сфере земельных отношений.

Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. У юридического лица правоспособность и дееспособность возникают одновременно.

Праводееспособность юридического лица может быть общей и специальной. Общая праводееспособность юридического лица состоит в возможности иметь гражданские и земельные права (вещные и обязательственные права на земельные участки), соответствующие целям деятельности, предусмотренной в его учредительных документах. Специальная праводееспособность предусматривается для государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также некоммерческих организаций. Праводееспособность юридического лица в сфере земельных отношений возникает в момент его создания и прекращается после завершения его ликвидации.

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут принимать участие в земельных отношениях в двух качествах: как властный орган, издающий обязательные к исполнению предписания, и как собственник соответствующих земельных участков, осуществляющий владение, пользование и распоряжение ими.

Среди субъектов прав на земельные участки особое место занимают иностранные граждане и юридические лица. Как известно, до принятия нового ЗК РФ иностранцы могли быть собственниками земельных участков только в случае их приватизации под приватизированными объектами недвижимости.²⁹ Теперь же ЗК РФ семь раз упоминает о правах иностранцев, а, кроме того, два упоминания мы встречаем во Вводном законе. Из данных норм следует, что иностранные граждане и юридические лица могут приобретать в собственность земельные участки, но эта возможность имеет (по сравнению с россиянами) ограниченный характер. Так, Президентом РФ должен быть определен перечень приграничных территорий, на которых иностранцам земельные участки в собственность не предоставляются (п.3 ст.15 ЗК РФ).

Субъектный состав земельных правоотношений регламентируется ст.5 ЗК РФ, однако может уточняться в иных нормативно-правовых актах. Как следует из п.3 данной статьи, участниками земельных отношений являются собственники земельных участков; землепользователи; землевладельцы; арендаторы; обладатели сервитута (ГрадК РФ называет их «правообладатели земельных участков»). Данные субъекты обладают правами на землю с определенной спецификой, определяемой категорией земель.

Так, в составе земельного фонда России выделяется категория земель лесного фонда. Согласно ст.24 ЛК РФ права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, возникают на основании договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования участком лесного фонда, договора концессии участка лесного фонда. Другой пример. Согласно ст. 55 ВК РФ договор пользования водным объектом может быть заключен в следующих видах: договор долгосрочного пользования водным объектом; договор краткосрочного пользования водным объектом; договор установления частного водного сервитута. В результате право краткосрочного пользования водным объектом устанавливается на срок до трех лет, право долгосрочного пользования - от трех до двадцати пяти лет (ст. 42 ВК РФ). Учитывая тесную связь водного объекта с землей (категория земель водного фонда), мы и подчеркиваем эти характерные особенности субъектов земельных отношений.

Рассматривая субъектный состав земельных правоотношений, нельзя согласиться с мнением Е.В. Сырых, что существуют урегулированные нормами земельного права публичные земельные отношения между обществом и гражданами, осуществляющими общее природопользование, а также частные земельные отношения между обществом и гражданами и юридическим лицами.³⁰ Мы полагаем, что общество не может выступать стороной правоотношения ввиду отсутствия у него четкого правового статуса (персонифицированности), в то время как субъектом правоотношения является четко определенное лицо.

Правоотношения же, например, общего природопользования, о которых упоминает Е.В. Сырых, возникают между гражданами, с одной стороны, и органом публичной власти – собственником соответствующей территории (земельного участка) с другой. Юридическим фактом тут является прямое указание закона на возможность осуществления указанных действий.

Кроме того, стороны правоотношений всегда имеют взаимообусловленные права и обязанности, за неисполнение которых могут наступить неблагоприятные последствия. Но какие есть у общества права и обязанности, и как оно может воздействовать на правонарушителя (того же порядка общего природопользования)? Рассуждая таким образом, мы неизбежно упираемся в орган публичной власти, который принимает юридически значимые решения и имеет четко установленные права и обязанности.

Поэтому мы присоединяемся к достаточно распространенной в юридической науке позиции о том, что применение таких понятий, как «общество», «народ» или «достояние народов» в сфере правового регулирования приведет к расплывчатости и неконкретности, появлению споров и конфликтов. Например, собственность в юридическом смысле предполагает персонификацию, следовательно, народ для того, чтобы выступать субъектом права собственности, должен иметь юридически оформленное организационное единство, а таковым могут являться государство, юридические лица и т.д.³¹ Кроме того, ст.5 ЗК РФ, перечисляя участников земельных отношений, ни народы, ни общество не упоминает, что, на наш взгляд, весьма показательно.

Другое дело, что ЗК РФ и иные федеральные законы выделяют особого субъекта земельных отношений - лица и общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Земельные участки, на которых коренные малочисленные народы занимаются традиционным природопользованием, принадлежат к категории земель особо охраняемых территорий и предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов (являются разновидностью некоммерческих юридических лиц) в безвозмездное пользование. В случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием (ст.11 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).³²

Объектами земельных правоотношений являются земля, земельные участки и части земельных участков (ст.6 ЗК РФ). Понятие земли как объекта правоотношений выделяется, главным образом, в целях ее общей характеристики как объекта государственного и муниципального управления. По справедливому замечанию О.И. Крассова, земля как природный объект и природный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких-либо еще отношений, ибо объектом земельных отношений всегда является какая-либо юридическая категория, отражающая наиболее характерные и юридически значимые признаки соответствующего объекта природы. Поэтому объектом земельных отношений является индивидуализированная часть земли, то есть конкретный земельный участок.³³

В связи с этим выглядят оправданными предложения, прозвучавшие в научной юридической литературе, о закреплении в ЗК РФ нормы - дефиниции «земля». Предлагается нормативно закрепить, что земля – «это естественно возникший компонент природной среды, поверхностный (в том числе почвенный) слой суши, расположенный над недрами, характеризующийся особым органоминеральным составом, строением, границами в пространстве и выполняющий необходимые для обеспечения жизнедеятельности человека и окружающей среды функции».³⁴

Следует в целом поддержать такой эколого-ориентированный подход к пониманию земли, что является особенно важным в контексте стратегии перехода России к устойчивому развитию, хотя данное определение и исключает из понятия «земли» целую категорию земель водного фонда.

Под земельным участком как объектом земельных правоотношений следует понимать (п.2 ст.6 ЗК РФ) часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Данный подход корреспондирует с положениями п.2 ст.261 ГК РФ, из которого следует, что если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, а также находящиеся на нем лес и растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). При этом в части права собственности на лес Лесной кодекс РФ предусматривает иное правовое регулирование. Согласно ст. 20 ЛК РФ древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или частного юридического лица, принадлежит ему на праве собственности. Относительно понятия лес ст. 7 ЛК РФ устанавливает, что все леса, кроме лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Согласно ст. 19 ЛК РФ, лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности.

Согласно п. 3 ст. 261 ГК РФ собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными законами. Данная конструкция корреспондирует воззрениям римских юристов, по которым право собственности на землю простирается вглубь под поверхностью и вверх над нею до бесконечности. Однако, как отмечал И.А. Покровский, «логическим последствием этого воззрения было бы то, что собственник земельного участка может воспрепятствовать проведению тоннеля, проложению газо- или водопроводных труб и других подобных сооружений под его участком на какой угодно глубине, проведению телеграфных или телефонных проволок на какой угодно высоте. Но такое положение, очевидно, несовместимо с самыми разнообразными интересами современного благоустройства …».³⁵

Граница между землей и недрами как различными объектами правоотношений показана в ст.19 Закона о недрах, согласно которой собственники земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Так установлены пределы реализации собственником своих правомочий и показана юридически значимая граница земли и недр.

Представляется, что в ст.6 ЗК РФ «земельный участок» упоминается как общее, родовое понятие, которое конкретизируется применительно к отдельным категориям земель (например, «участок лесного фонда») либо целевому назначению земельного участка (например, «дачный участок»). Кроме того, земельное законодательство часто использует различные синонимы понятия «земельный участок». Например, «полоса отвода» (п.2 ст.90 ЗК РФ) означает земельный участок вдоль железнодорожной магистрали; важной составной частью земель сельскохозяйственного назначения являются сельскохозяйственные угодья (ст.79), а в других федеральных законах упоминаются водно-болотные угодья, охотничьи угодья и т.д. Подобная дополнительная терминология служит цели уточнения правового режима конкретного земельного участка как объекта земельных отношений.³⁶ Более того, Европейская конвенция о ландшафтах (Флоренция, 20 октября 2000 г.), которая пока не ратифицирована Россией, предусматривает и такой объект земельных отношений.

Как следует из анализа земельного законодательства, де-факто объектом земельных отношений выступают не упомянутые в ст.6 ЗК РФ земельные доли, то есть доли в общей собственности на земельный участок. Порядок использования земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется Законом об обороте земель (п.5 ст. 79 ЗК РФ). В данном законе (ст.15) земельные доли фактически рассматриваются как самостоятельный объект земельных отношений, что полностью отвечает реальности, правда с ошибочным их названием «доля в праве», чего в природе не существует.

ЗК РФ выделяет в качестве объекта земельных отношений часть земельного участка, что является ошибочным. По нашему убеждению, часть земельного участка в принципе не может выступать в качестве объекта правоотношения, поскольку в случае разделения земельного участка на две части (если он является делимым), каждой из них в установленном порядке присваивается индивидуальный кадастровый номер, а собственник каждой вновь образованной «части» земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником «части участка» сделка будет зарегистрирована только после проведения землеустроительных работ и постановки участка на кадастровый учет.

Данная позиция получила распространение в научной юридической литературе. В частности отмечалось, что «части земельного участка не может быть, как не может быть части доски. Если распилить одну доску на несколько частей, то получатся те же доски, но меньших размеров. То же происходит и с земельным участком: при разделе его на местности получатся те же земельные участки, но меньших размеров, в своей совокупности равные площади разделенного участка».³⁷

Данный вывод подтверждают и материалы судебной практики. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 июля 2004 г. № А56-2920/04 было отмечено, что «изменение кадастрового номера объекта недвижимости свидетельствует о прекращении существования объекта, права на который зарегистрированы, и создании нового объекта недвижимости. Следовательно, в силу … Закона о регистрации в случае разделения земельного участка должны быть прекращены права на прежний земельный участок и зарегистрированы на вновь образованные земельные участки».

Индивидуализация земельного участка происходит посредством проведения землеустройства и его кадастрового учета. Следовательно, собственник земельного участка до заключения договора аренды обязан индивидуализировать «часть» участка с присвоением ему кадастрового номера. Соответственно, в договоре аренды или любом другом в качестве предмета договора будет указан земельный участок, индивидуализированный на местности. Более того, ЗК РФ упоминает в ст.6 и некоторых других «часть земельного участка», однако соответствующей нормы-дефиниции не содержит, в то время как определение земельного участка дано в п.2 ст.6 ЗК РФ.

На наш взгляд, часть земельного участка как объект земельных правоотношений может иметь значение только в одном случае, вытекающем из норм Закона о землеустройстве. Указанный закон выделяет в качестве объектов землеустройства не только земельные участки, но и их части. Практическое значение этой нормы заключается в том, что проведение землеустроительных работ является обязательным для определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, например, при установлении сервитута или охранной зоны заповедника.

Однако и в этом случае графическое отображение такой части земельного участка означает определение границ особого правового режима всего земельного участка, поскольку в документах государственной регистрации права собственности на землю отображаются ограничения (обременения) всего земельного участка. Данные сведения вносятся в подраздел III Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в качестве ограничений (обременений) права собственности и иных прав на недвижимое имущество и не носят самостоятельного характера (ст.12 Закона о регистрации прав на недвижимость).

Следовательно, данная землеустроительная фиксация носит вспомогательный характер и предназначена для определения границ правомочий собственника, что позволяет уточнить на местности его возможности по свободному и ограниченному использованию земельного участка.

Признание земельного участка делимым или неделимым имеет ряд важнейших гражданско-правовых и земельно-правовых последствий. Например, в случае, если здание (помещение в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ и иными федеральными законами (п.3 ст.36 ЗК РФ). При этом сам ЗК РФ, равно как и иные федеральные законы, не содержат четких критериев и процедур классификации земельного участка в качестве делимого или неделимого.

Сама возможность делимости и неделимости земельных участков вытекает из положений ст. 133 ГК РФ, признающей, что вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения, является неделимой. Условием делимости земельного участка является сохранение его разрешенного использования и категории, а также не упомянутый в ст.6 ЗК РФ минимальный размер земельного участка. Это означает, что в результате раздела земельного участка не могут образовываться новые земельные участки меньше минимального размера, определяемого в порядке, установленном законодательством.

Критерий сохранения установленного разрешенного использования земельного участка, упомянутый выше, имеет значение, главным образом, в границах категории земель поселений и не имеет универсального характера. Такой вывод мы делаем на основании того, что под разрешенным использованием земельного участка понимается его использование в соответствии с градостроительными регламентами, а последние не устанавливаются в отношении земель сельскохозяйственных угодий, земель лесного и водного фонда и некоторых других категорий (ч.6 ст.36 ГрадК РФ).

Критерии делимости или неделимости земельных участков указаны в ч.4 ст.41 ГрадК РФ и заключаются в следующем:

а) инициатива постановки вопроса о делимости или неделимости земельного участка принадлежит его правообладателям;

б) размеры земельного участка, образованного в результате объединения либо разделения, не должны превышать предельные размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом (ст.38 ГрадК РФ);

в) разделение земельного участка на два и более допускается только в случае наличия самостоятельных подъездов и подходов к каждому образованному земельному участку (в целях предотвращения массовых судебных процессов об установлении частных сервитутов);

г) объединение земельных участков в один допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны (ст. 35 ГрадК РФ).

Особым объектом земельных отношений является почва – верхняя часть плодородного слоя. Наряду с землей, почва является компонентом природной среды и отдельным объектом охраны окружающей среды (ст.ст.1,4 Закона об охране окружающей среды). Указанный закон, разделяя земли и почвы как объекты правовой охраны, отдельно предусматривает необходимость принятия мер по сохранению земель и почв при размещении объектов энергетики (ст.40), эксплуатации сельскохозяйственных объектов (ст.42), мелиорации земель (ст. 43), размещении отходов (ст.51) и т.д. Не менее важно и установление мер по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, в отношении которых ведется Красная книга почв (ст.62).

Содержание земельных правоотношений составляют взаимообусловленные субъективные права и юридические обязанности их участников. Субъективное право - предоставленные управомоченному лицу вид и мера возможного поведения в сфере использования и охраны земель, обеспеченного обязанностью другой стороны и гарантированного государством. В основе субъективного права лежит обеспеченная правовая возможность, реализация которой зависит от собственного усмотрения лица.

Юридическая обязанность - возложенные на обязанное лицо вид и мера должного поведения, обеспечивающего право другой стороны и гарантированного государством. Юридическая обязанность устанавливается как в интересах управомоченной стороны, так и государства в целом, в связи с чем, ее реализация имеет властный, императивный характер. Юридические обязанности бывают активными (необходимость совершения действия) и пассивными (необходимость воздержания от действий).

Содержание прав и обязанностей субъектов земельных отношений определяется принадлежностью участка к определенной категории и субкатегории земель, особенностями целевого назначения и разрешенного использования участка, иными условиями и правилами использования земельного участка, предусмотренными градостроительной документацией, экологическими и другими требованиями и ограничениями, титулом прав на землю.

Возникновение, изменение и прекращение земельных правоотношений происходит в результате наступления предусмотренных законом юридических фактов (событий или действий) – конкретных жизненных обстоятельств, с наступлением которых закон связывает возникновение юридически значимых последствий. При этом в отдельных случаях для возникновения земельных правоотношений событий или действий не предусмотрено, а соответствующие правоотношения возникают в силу прямого указания закона. Таковой является конструкция общего природопользования, когда граждане могут свободно пребывать на землях лесного фонда и собирать там грибы и ягоды, либо находиться на землях общего пользования населенных пунктов (дороги, скверы, пляжи и т.д.).

Возникновение земельных правоотношений обычно связано не столько с событиями, сколько с принятием административных актов органами публичной власти, вытекает из договоров и иных сделок, а также из судебных решений. Допускается и сочетание таких юридических фактов (фактический состав). Например, орган публичной власти своим актом выносит участок на торги, с победителем которых заключается договор купли-продажи (аренды) земельного участка. Типичным административным актом является решение органа местного самоуправления о переоформлении (приватизации) гражданину принадлежащего ему на праве пользования земельного участка. Судебные решения могут выступать как основание возникновения прав на землю по спорным участкам либо в случае установления земельного сервитута.

Изменение земельных правоотношений может происходить как по волеизъявлению его субъектов, так и по иным причинам. Например, стороны могут внести изменения в договор аренды земельного участка; собственник делимого земельного участка может в соответствии с действующим порядком разделить его на две части и одну продать; гражданин – землепользователь может приватизировать (переоформить) земельный участок и т.д. Другим случаем изменения правоотношений может являться образование по решению органов публичной власти особо охраняемой природной территории, резервирование земельного участка, установление публичного земельного сервитута либо зоны с особыми условиями использования территорий, в которых правообладатели земельных участков будут правомерно ограничены в возможностях по их использованию с внесением соответствующих записей в правоустанавливающие документы о правах на земельный участок.

Основания прекращения земельных правоотношений могут быть безусловными (событие – смерть собственника, уничтожение земельного участка в силу природных факторов, истечение срока договора аренды), а также обусловленными совершением определенных действий (в результате исполнения договора купли-продажи земельного участка происходит прекращение для продавца правоотношений собственности на землю) либо бездействий (неиспользование землепользователем либо землевладельцем земельного участка может повлечь принудительное прекращение прав на землю).