Волгоградская академия государственной службы

Вид материала

Курс лекций

Содержание 2. Принципы земельного права Экологическое законодательство

Подобный материал:

• Волгоградская академия государственной службы, 9038.15kb.
• Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
• Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
• Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
• Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
• Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
• А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.

2. Принципы земельного права

Принципы права – это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы права распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм.

В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами, принципы, свойственные той или иной отрасли права, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной отрасли. Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление об ее системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.

По выражению Г.А. Волкова, «принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Однако принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами».¹⁷

Принципы права служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов земельного права обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования принципов права, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.

Как отмечалось в научной литературе, по большому счету, принципы права выполняют две основные функции: 1) служат основой для конструирования иных правовых положений, активно определяют их содержание; 2) препятствуют проникновению в законодательство таких положений, которые не соответствуют принципам, имеют иные, чем официально проводимые принципы права, основы.¹⁸

Принципы права подразделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю систему права (общеправовые принципы), несколько отраслей (межотраслевые), на одну отрасль права (отраслевые принципы), на один правовой институт (внутриотраслевые принципы). В зависимости от источников права, закрепляющих эти принципы, различают конституционные принципы и принципы, установленные в федеральных законах.

Большинство принципов земельного права носит межотраслевой характер, то есть выступает в качестве базовых исходных начал в развитии двух и более отраслей российского права. Так, в числе таковых можно отметить принцип платности использования природных ресурсов, который прослеживается не только в земельном, но и водном, лесном и ином природоресурсовом законодательстве, а также в законодательстве о налогах и сборах.

Не менее важным межотраслевым принципом, вытекающим из гражданского и земельного законодательства, является публичность проведения торгов; из градостроительного, экологического и земельного законодательства вытекает принцип гласности принятия решений о намечаемой хозяйственной деятельности и предоставлении земельного участка для нее и т.д.

Отмеченный межотраслевой характер принципов земельного права позволяет сделать вывод о том, что во многих случаях это межотраслевое соединение происходит на стыке земельного и экологического законодательства. Это объясняется тем, что земля является не только природным ресурсом и объектом хозяйственной деятельности, но и природным объектом, составной частью окружающей среды, нуждающимся в мерах по охране от антропогенного воздействия.

Первый принцип земельного законодательства, провозглашающий учет земли как основы жизни и деятельности человека является прямым продолжением конституционного принципа, сформулированного в ст. 9 Конституции России, согласно которому «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». При этом характерно, что сформулированный в ст.1 ЗК РФ межотраслевой принцип воспринимает «землю» в трех качествах:

- как природный ресурс - компонент природной среды, который может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственно-территориального базиса для размещения различных объектов;

- как природный объект – часть естественной экологической системы, сохраняющий свои природные свойства. Признание за участком таких качеств и позволяет создавать особо охраняемые природные территории;

- как недвижимое имущество, то есть объект гражданских прав, который может принадлежать субъектам на различных вещных и обязательственных правах и находиться в гражданском обороте.

Конкретные варианты хозяйственного использования земельного участка, особенности его охраны и возможность нахождения в гражданском обороте, то есть сочетание всех трех его характеристик прямо зависит от нахождения земельного участка в составе одной из семи существующих категорий земель единого земельного фонда России. Как отмечал А.К. Голиченков, «воспринятое в ЗК РФ многозначное понимание земли находится в русле формирующегося в законодательных актах новейшего природоресурсного законодательства представлений о том, что земля, недра, воды, леса, животный мир являются объектами общественных отношений особого рода, отличными от других объектов материального мира, по поводу которых возникают общественные отношения, регулируемые правом».¹⁹

Баланс между двумя формами бытия земельного участка – использованием и охраной – определяет второй принцип земельного права, закрепляя приоритет охраны земельного участка перед его использованием. Данный принцип прямо вытекает из ч. 2 ст. 36 Конституции России, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Данный принцип детализируется в главе II «Охрана земель», а также во многих других статьях ЗК РФ. Включение его в ст.1 ЗК РФ обусловлено особой значимостью земель для жизнедеятельности человека, невосполнимостью данного природного объекта. Именно поэтому ЗК РФ выделяет специальную категорию земель с особым правовым режимом – земли особо охраняемых территорий и объектов, а также возлагает на собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, соответствующие обязанности по охране земель, ограничивающие их права на земельный участок (ст. 42 ЗК РФ). За нарушение вытекающих из данного принципа правовых норм может наступать юридическая ответственность (например, уголовная ответственность за порчу земель - ст. 254 УК РФ).

В соответствии с третьим принципом земельного права, устанавливается приоритет охраны жизни и здоровья человека, а для обеспечения данного блага предусмотрены соответствующие требования к видам деятельности и решениям, в не зависимости от размера финансовых затрат. Данный принцип корреспондирует положениям Конституции России (ст. 41-42), а также принципам охраны окружающей среды, сформулированных в ст. 3 Закона об охране окружающей среды. Речь идет, во-первых, о принципе «соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду», и, во-вторых, о принципе «обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека». Достижение сформулированной данным принципом ЗК РФ задачи осуществляется посредством проведения природоохранных мер и возложения обязанностей на органы власти, граждан и юридических лиц, предусмотренных главами II, V, VI ЗК РФ, главами III, V, VII Закона об охране окружающей среды, а также иными нормативно-правовыми актами.

Наиболее важным представляется упоминание о второстепенности понесенных расходов, позволяющих предотвратить негативное воздействие на здоровье человека. Однако данное положение представляется необходимым понимать в контексте принципа «научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды», указанного ст. 3 Закона об охране окружающей среды. Иное понимание данного положения будет означать игнорирование объективных экономических реалий с позиций правового идеализма.

Принцип четвертый, регулирующий участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, подробно детализируется как в самом ЗК РФ (ст. 23, 31, 34 и т.д.), так и в актах экологического и градостроительного законодательства. При этом ЗК РФ весьма узко трактует возможность участия в решении земельных вопросов объединений граждан, упоминая лишь общественные и религиозные организации (объединения). Закон об охране окружающей среды занимает в данном вопросе более демократическую позицию, говоря об «общественных и иных некоммерческих объединениях», ибо в состав последних кроме общественных и религиозных организаций входят и иные разновидности некоммерческих юридических лиц. Так как вопросы охраны земель и вопросы охраны окружающей среды соотносятся как часть и целое, данный принцип земельного права следует толковать расширительно.

Экологическое законодательство предусматривает для некоммерческих экологических объединений ряд возможностей для участия в принятии решений, в том числе, касающихся вопросов охраны земель. В их числе организация и проведение в установленном порядке слушаний по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; организация и проведение общественной экологической экспертизы; подача в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в суд обращений об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; предъявление в суд исков о возмещении вреда окружающей среде; организация собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, сбора подписей под петициями, внесение предложений о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды и т.д.

Не менее широкие возможности граждан и их объединений в решении вопросов в сфере использования земель, представлены в градостроительном законодательстве (ст.28 ГрадК РФ).

Пятый принцип земельного законодательства устанавливает единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Уяснить смысл данного принципа лучше всего через рассмотрение категории «главная вещь и принадлежность». Согласно ст. 135 ГК РФ, вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное. Таким образом, из данной нормы следует вывод о том, что главная вещь может быть использована по своему назначению без принадлежности, но принадлежность должна служить главной вещи и в отрыве от нее использоваться не может. Поэтому принадлежность и следует судьбе главной вещи.

Земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости также могут быть рассмотрены в качестве главной вещи и принадлежности. Однако, в отличие от ст. 135 ГК РФ, предусматривающей диспозитивную норму о возможности предусмотреть договором «иное», ЗК РФ предусматривает «иную» возможность установления соотношения судьбы земельного участка и объектов недвижимости на нем только федеральным законом.

Данный принцип является новеллой земельного законодательства. До вступления в силу ЗК РФ законодатель занимал другую позицию в отношении юридической судьбы земельного участка и объекта недвижимости на нем, предусматривая возможность купли-продажи земельного участка без недвижимости (ст. 553 ГК РФ) и недвижимости без земельного участка (ст. 552 ГК РФ). Столь же непоследователен был и ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 37), предусматривавший возможность перехода права собственности на недвижимость без земельного участка. В таких случаях устанавливалось, что новому собственнику недвижимости автоматически переходит право пользования земельным участком и выдается соответствующий документ о правах на землю. Следовательно, по старому ЗК земельный участок (принадлежность) следовал судьбе главной вещи (недвижимости).

От подобного подхода к пониманию главной вещи и принадлежности законодатель отказался в ЗК РФ (что можно только приветствовать), поскольку земельный участок, являясь объектом недвижимости, одновременно является и объектом окружающей среды, ее неотъемлемой составной частью, и эта последняя характеристика является главной. Именно поэтому юридическая судьба недвижимости на участке зависит от принадлежности земельного участка к той или иной категории земель и вытекающего отсюда правового режима земельного участка. Изменение целей использования земельного участка в результате изменения находящихся на нем объектов недвижимости не допускается иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных земельным, экологическим и иным законодательством.

Правовое единство земельного участка и находящихся на нем объектов проявляется и в том, что собственнику принадлежат находящаяся на участке древестно-кустарниковая растительность (ст. 20 ЛК РФ), обособленные водные объекты (ст. 40 ВК РФ), иные посадки и посевы (п.2 ст. 40 ЗК РФ). Наконец, земельный участок с расположенными на нем объектами недвижимости может подпадать под особый правовой режим использования, предусмотренный специальными законами.

Шестой принцип земельного законодательства устанавливает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Согласно этому принципу изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Данный принцип, прямо вытекающий из ст. 9 Конституции России, следует рассматривать в контексте экологического законодательства, предусматривающего процедуру изъятия (либо ограничения в использовании) земельного участка из хозяйственного использования с установлением на его территории особого эколого-правового режима. Такой особый режим предусмотрен для особо охраняемых территорий и объектов, в том числе государственных природных заповедников, заказников, национальных и природных парков, памятников природы и т.д. (глава XVII ЗК РФ; глава IX Закона об охране окружающей среды).

Следует иметь в виду, что особый эколого-правовой режим может устанавливаться как с изъятием земельного участка из любой категории земель и включением его в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, так и без такового. В последнем случае речь идет об установлении особенностей охраны особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, которые не меняют принадлежность к своей категории, но требуют применения только к ним дифференцированного режима использования и охраны. Другими словами, для таких земель сельскохозяйственного назначения, наряду с общими нормами по их охране, действуют и специальные нормы земельного и экологического права, направленные на их сохранение, без изменения категории земель и изъятия из сельскохозяйственного использования.

Использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, включенных законами субъектов РФ в специальный перечень, для других целей не допускается (п.4 ст. 79 ЗК РФ). Однако не попавшие в такой перечень особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, согласно п. 4 ст. 88 ЗК РФ, все же могут предоставляться организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности в соответствии со статьей 79 ЗК РФ после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. Таким образом, в данном случае мы видим непоследовательность законодателя, делающего исключения из рассматриваемого принципа для субъектов горнодобывающей и нефтегазовой промышленности (т.е. даже не для государственных, а фактически частных нужд) в ущерб интересам охраны окружающей среды в целом и охраны сельскохозяйственных земель в частности.

Указанный порядок сохранения особо ценных земель (посредством включения в состав категории особо охраняемых территорий и объектов либо установления особо режима использования и охраны без изменения категории) распространяется на земли лесного фонда, занятые лесами 1 группы (ст. 55-56 ЛК РФ), земли водного фонда, в частности водоохранные зоны (ст. 111 ВК РФ), редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв (ст. 62 Закона об охране окружающей среды), земли, занятые объектами культурного наследия (ст. 34 Закона об объектах культурного наследия).

Следует иметь в виду, что рассматриваемый принцип устанавливает специальные (дополнительные) требования и запреты по использованию и охране особо ценных земель, в то время как в отношении всех остальных земельных участков действуют общие требования по их охране, сформулированные в главе 2 ЗК РФ. Именно поэтому данный принцип не может толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Седьмым принципом земельного законодательства ЗК РФ выделяет платность использования земли. Данный принцип корреспондирует с предусмотренным ст. 3 Закона об охране окружающей среды принципом платности природопользования, поскольку земля является одним из видов природных ресурсов, наряду с лесами, водами, животным миром и т.д. За использование земельного участка плата взимается в форме земельного налога для собственников, землевладельцев и землепользователей и арендной платы для арендаторов земельных участков (ст. 65 ЗК РФ).

Восьмым принципом земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный отраслевой принцип развивается в ст.7-8 и главах XIV-XVIII ЗК РФ. Его смысл заключается в том, что действие норм ЗК РФ и иных федеральных законов о собственности, охране земель, прекращении прав на землю и т.д. имеют определенную специфику в рамках отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению. Последнее означает определенную доминирующую цель использования земельного участка – выращивание сельскохозяйственной продукции (для земель сельскохозяйственного назначения); сохранение уникальных природных комплексов и объектов для будущих поколений людей в первозданном виде (для земель особо охраняемых территорий и объектов) и т.д. Данная цель определяет принадлежность земельного участка к определенной категории земель, что означает наличие у собственника (землепользователя, арендатора) по своему уникального набора прав и обязанностей по использованию и охране земельного участка.

Указание на необходимость использования земельного участка в соответствии с его «разрешенным использованием» не носит такого же универсального характера для всех категорий земель, как использование участков по целевому назначению. Категорию «разрешенное использование» земельных участков использует градостроительное законодательство при определении параметров и видов допустимого использования части территории муниципального образования, например, под застройку.

Представляется важным то, что определение правового режима земель осуществляется не только ЗК РФ, но и «в соответствии с требованиями законодательства». Это означает, что кроме ЗК РФ правовой режим земель определяется в соответствии с ЛК РФ (по землям лесного фонда), ВК РФ (по землям водного фонда), ГрадК РФ (по землям поселений) и т.д. Действительно, трудно представить, что правовой режим земель лесного или водного фонда может быть определен, соответственно, ст. 101 и ст. 102 ЗК РФ. Одной статьей определить правовой режим целой категории земель не возможно.

Девятым принципом ЗК РФ называет разграничение государственной собственности на землю. В связи с этим необходимо отметить три обстоятельства. Во-первых, нельзя считать удачным формулировку принципа, отсылающего к федеральному закону о разграничении государственной собственности на землю. Поэтому определение данного принципа можно считать одним из недостатков юридической техники, которыми изобилует ЗК РФ.

Во-вторых, следует подчеркнуть, что в настоящий момент вступил в силу Закон о разграничении государственной собственности на землю, предусматривающий процедуры разграничения публичной собственности на землю, а также основания отнесения земельных участков к той или иной форме публичной собственности (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальной собственности). Однако по состоянию на начало 2006 г. распоряжениями Правительства РФ были утверждены Перечни земель федерального значения (и то не все), в то время как по остальным землям процедуры разграничения затянулись. Поэтому фактическая реализация данного принципа – дело неопределенного будущего.

В-третьих, формулировка данного принципа представляется неудачной, так как «государственную собственность» можно разграничить только на собственность РФ и субъектов РФ. В границы государственной собственности на землю собственность муниципальных образований не может включаться хотя бы потому, что в силу ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В качестве десятого принципа указана необходимость дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, осуществляемого с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов. Он находится в тесной взаимосвязи с восьмым принципом земельного права, рассмотренным выше. Смысл его отдельного выделения заключается в том, что земельные участки в составе каждой категории земель обладают специфическими природными свойствами, учесть которые универсальными нормами земельного права не возможно. По этой причине отдельные главы ЗК РФ, а также специальные федеральные законы (ЛК РФ, ВК РФ, Закон об особо охраняемых природных территориях и т.д.) устанавливают дифференцированный режим использования и охраны для каждой категории земель, то есть свой определенный набор прав и обязанностей для субъектов земельных отношений, стимулов и ограничений в использовании земель, выделяют особенности управления практически для каждой категории земель. За нарушение предусмотренных ЗК РФ и иными федеральными законами правил поведения предусмотрены меры юридической ответственности.

Одиннадцатый принцип земельного законодательства посвящен проблеме сочетания интересов общества и законных интересов граждан, или, другими словами, сочетанию частных и публичных земельных интересов. Проблема поиска оптимального сочетания частных и публичных интересов имеет долгую историю, восходящую ко временам творчества римского юриста Ульпиана (III век до н.э.).

Современное российское законодательство признает множественность форм собственности на землю и иные природные ресурсы, закрепляет принцип свободы договора (ст. 8 Конституции РФ; ст. 1 и ст. 421 ГК РФ). В то же время Конституция России и федеральное законодательство закрепляет ряд «противовесов» анархическому разгулу частного права. Например, принцип свободы договора ограничивают нормы о публичном договоре (ст. 426 ГК РФ); принцип неприкосновенности собственности – возможность принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ), реквизиции и конфискации (ст. 242-243 ГК РФ), возможности установления публичного сервитута (ст. 23 ЗК РФ) и т.д.

Главным содержанием рассматриваемого принципа может служить то, что действующее законодательство предусматривает в качестве базовой нормы необходимость сочетания частных и публичных интересов, не провозглашая (как полагают некоторые) «священность и неприкосновенность» частной собственности на землю. Существующая в большинстве развитых зарубежных стран концепция «социальных функций собственности» находит свое развитие и в актах российского законодательства, хотя, правда, не всегда детально и последовательно.

Перечень принципов, сформулированный в ст.1 ЗК РФ, не является исчерпывающим, так как предполагается возможность его расширения иными федеральными законами (но не подзаконными актами и не законами субъектов РФ). В числе таких федеральных законов следует отметить Закон об обороте земель, установивший принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения (п.3 ст.1); Закон о государственном земельном кадастре, определяющий принципы осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра (ст.5) и т.д.

Некоторые принципы пока только обозначены, но не раскрыты в ЗК РФ и другом законодательстве (например, принцип государственного регулирования приватизации земли; принцип международного сотрудничества; принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в регулировании отношений по использованию земель), что порождает споры в теории и правоприменительной практике.