Смирнов Юрий Михайлович Доцент кафедры диплом

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 22

Тема 5 КОНСУЛЬСКИЕ ОТНОШЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СО СТРАНАМИ СНГ

Распад Советского Союза привел к появлению в международном сообществе новой региональной организации - Содружества Независимых Государств. Соглашение о создании СНГ было принято в декабре 1991 г. Белоруссией, Россией и Украиной. Позднее к этому соглашению присоединились все бывшие республики СССР, за исключением стран Балтии.

Девять лет существования Содружества Независимых государств показали, что, несмотря на сложный, подчас противоречивый, характер происходящих внутри него процессов, Содружество стало реальностью. На протяжении всего этого периода в непростых условиях шло становление и развитие консульских отношений России со странами этого региона.

Исторически сложилось так, что консульская служба оказалась в эпицентре деятельности по преодолению последствий распада СССР. В результате образования новых независимых государств более 25 млн. русского и русскоязычного населения оказались отделенными от Российской Федерации государственными границами. Большая их часть, проживающая во вновь созданных государств, систематически подвергалась и подвергается дискриминации, ущемлению основных прав и свобод.

Во всех странах СНГ проводится политика, направленная на достижение доминирования титульного населения в сферах государственной и общественной жизни, результатом которой становится рост социально-политической и межэтнической напряженности в этих странах.

Сокращение в странах СНГ сферы применения русского языка, его информационного, образовательного и культурного пространства может рассматриваться как курс на насильственную ассимиляцию российских соотечественников, которое в ряде случаев сопровождается русофобией и бытовым национализмом.

Естественно, что в сложившейся ситуации вопрос защиты национально-государственных интересов Российской Федерации, ее физических и юридических лиц, а также соотечественников в этом регионе является в современных условиях важным фактором и одним их приоритетных направлений внешней и внутренней политики Российского государства и главным направлением деятельности консульской службы РФ в странах СНГ.

Проблемы российских граждан и соотечественников в странах СНГ вследствие их общественно-политической остроты и значимости в отношениях между государствами являются сегодня весьма актуальными.

С целью практического решения этих проблем и выполнения поставленных перед консульской службой РФ задач постепенно создавалась сеть дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации.

В настоящее время на территории СНГ функционирует 7 Генеральных консульств и 11 консульских отделов посольств РФ.

Помимо консульских отделов посольств РФ, действуют Генеральные консульства России: в Украине - во Львове, Одессе, Харькове и Симферополе, в Белоруссии - в Бресте, в Таджикистане - в Ходженте (бывш. Ленинабад), в Туркменистане - в Туркменбаши (бывш. Красноводск). Кроме вышеперечислнных, открыто также отделение Посольства РФ в Астане (столице Казахстана).

Принято решение, что в Казахстане, в связи с переносом столицы из Алма-Аты в Астану (бывш. Акмола, Акмолинск, Целиноград), должно быть открыто Генеральное консульство России в Алма-Ате. Кроме этого, МИД России ведет переговоры об открытии консульских учреждений РФ в Усть-Каменогорске, Уральске и Петропавловске; однако, пока достигнута договоренность об открытии Генконсульства России только в Уральске, а в отношении двух других городов усилия руководства консульской службы России пока не находят понимания со стороны МИД Казахстана.

С большими сложностями ведутся переговоры с властями Узбекистана, на территории которого Россия хотела бы открыть самостоятельные консульские учреждения в Самарканде и Фергане.

Власти Узбекистана и Казахстана аргументируют отсутствие положительной реакции на предложения российской стороны тем, что они сами в состоянии обеспечить права и интересы российских соотечественников, и поэтому нет необходимости в открытии консульских учреждений России на их территориях.

Попытки российских дипломатов добиться открытия консульства в Тирасполе - столице непризнанной "Приднестровской молдавской республики" - встречают возражения МИД Молдавии, которое не гарантирует обеспечение безопасности консульских работников России на территории Приднестровья. И вообще, до определения статуса Приднестровского региона, молдавские власти рекомендуют консульским работникам РФ воздерживаться от активных действий, т.к. пока еще не созданы необходимые условия для решения вопроса об открытии в Тирасполе Генконсульства России.

Однако, по мнению руководства посольства Российской Федерации в Молдавии, присутствие российских консульских работников в Тирасполе крайне необходимо, так как на территории Приднестровья проживает значительное количество граждан РФ, а также тех, кто хотел бы приобрести российское гражданство . Поэтому, не дожидаясь решения об открытии консульства, сотрудники консульского отдела посольства РФ в Молдавии с апреля 1998 г. регулярно проводят в Тирасполе т.н. "выездные дни".

Предложения российской стороны об открытии консульских учреждений в Батуми, Сухуми и Нахичевани также пока не находят положительного ответа со стороны грузинских и азербайджанских властей, в связи с нестабильностью политической обстановки в этих странах.

В Киргизии предполагается открыть Генконсульство РФ в Оше.

МИД России планирует открыть в странах СНГ и Балтии около 25 самостоятельных консульских учреждений РФ, но пока эта задача решается с трудом.

Основными проблемами на пути открытия консульств РФ в странах СНГ являются нежелание руководства некоторых стран СНГ (Казахстан, Узбекистан, Молдова) разрешить деятельность российских консульских учреждений.

Договорно-правовой базой консульских отношений РФ со странами СНГ являются соглашения, заключенные Россией с этими странами на многосторонней и двусторонней основе, как это предусмотрено ст. 5 Устава Содружества Независимых Государств.

К многосторонним соглашениям относятся: Соглашение о безвизовом передвижении граждан СНГ по территории его участников (1992 г.), Соглашение о взаимном признании виз государств-участников Содружества Независимых Государств (1992 г.; действие этого соглашения приостановлено для России постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г.), Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.), Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.), Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданства (1996 г.), Соглашение о порядке выезда граждан государств СНГ в государства, не входящие в СНГ, въезда из них (1997 г.), Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (1998 г.) и др.

Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников было подписано главами правительств Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Российской Федерации, Таджикистана, Узбекистана 9 октября 1992 г. в г. Бишкеке.

Впоследствии к этому соглашению присоединились остальные государства-члены СНГ, за исключением Украины и Азербайджана. Туркменистан, мотивируя тем, что Бишкекское соглашение играет на руку торговцам наркотиками и всякого рода преступным элементам и поэтому необходимо переходить к визовому режиму при взаимных поездках граждан стран СНГ, вышел из него 8 июня 1999 года. В июле 1999 г. Россия и Туркменистан заключили соглашение о взаимных поездках граждан, предусматривающее визовой режим.

В связи с тем, что Украина и Азербайджан не являются участниками Бишкекского соглашения, Российская Федерация заключила с Украиной 16 января 1997 г., а с Азербайджаном 3 июля 1997 г. соглашения о безвизовых поездках граждан, которые содержат примерно те же положения, что и Бишкекское соглашение от 9 октября 1992 года.

Соглашение о взаимном признании виз государств-участников СНГ было подписано 13 января 1992 г. представителями правительств Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Российской Федерации, Таджикистана и Узбекистана.

Постановление Правительства РФ от 1393 от 15 декабря 1999 г. приостановило действие этого соглашения для России на неопределенный срок.

22 января 1993 г. в Минске представители Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Российской Федерации, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины подписали Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам.

В соответствии с этой конвенцией, граждане каждой из договаривающихся сторон, а также лица, проживающие на ее территории, пользуются на территориях всех договаривающихся сторон в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной договаривающейся стороны.

В соответствии с международной практикой, консульские учреждения государств-участников, в том числе и России, должны следить за неукоснительным выполнением местными властями положений рассматриваемой конвенции.

Однако механизм реализации положений этой конвенции пока еще слабо работает, т.к. исполнительные органы стран СНГ нередко игнорируют решения судов РФ, особенно в части защиты и реализации имущественных прав российских граждан.

Из двусторонних соглашений следует, прежде всего, выделить консульские конвенции , которые Российская Федерация подписала со всеми государствами-членами СНГ в 1992-1996 гг.

Являясь, наряду с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., одним из основных источников консульского права, эти конвенции создают прочную правовую основу для деятельности консульских учреждений РФ.

Заключенные Российской Федерации консульские конвенции имеют различный объем (количество статей), но структура их (за некоторым исключением) единообразна. Как правило, они состоят из преамбулы; определений; порядка открытия консульских учреждений; назначения и допущения глав консульских учреждений; привилегий и иммунитетов (льгот); консульских функций; уважения законов и правил государства пребывания; заключительных положений.

Несмотря на сходство структуры и содержания двусторонних консульских конвенций, каждая из них имеет свои особенности; некоторые из них имеют четкое разделение на разделы (например, конвенции России с Украиной и Казахстаном), в других выделяется только раздел "Определения", а дальше статьи идут подряд без указания разделов, хотя они (статьи) сгруппированы по вышеуказанным разделам (конвенции РФ с Грузией, Азербайджаном).

В целом, структура заключенных Россией со странами СНГ конвенций выглядит следующим образом:

определения; в этом разделе даются определения следующих терминов: "консульские учреждения", "консульский округ", "глава консульского учреждения", "консульское должностное лицо", "консульские помещения", "консульские архивы" и др.
общие положения о консульских сношениях; этот раздел содержит статьи, регулирующие открытие консульских учреждений, назначение и допущение глав консульских учреждений:
Об открытии консульского учреждения, его классе, местонахождении и консульском округе стороны, подписавшие конвенцию, договариваются в каждом отдельном случае.
Конвенции определяют, что до назначения конкретного лица в качестве главы консульского учреждения на это должно быть получено согласие (предварительное) государства пребывания.
Все конвенции предусматривают, что представляемое государство передает (направляет по дипломатическим каналам) в МИД государства пребывания консульский патент. Глава консульского учреждения приступает к исполнению своих обязанностей после получения экзекватуры от государства пребывания.
Во всех конвенциях специальная статья подчеркивает, что консульские должностные лица должны быть гражданами представляемого государства.
Особо выделяется положение, указывающее на обязательное уведомление государства пребывания о назначениях, прибытии и отъезде работников консульского учреждения.
Конвенции предусматривают институт почетных (не - штатных) консулов, при этом отмечается, что вопросы назначения "почетных консульских должностных лиц" решаются по согласованию сторон.
привилегии и иммунитеты; в этой группе статей перечисляются привилегии и иммунитеты (льготы) консульских должностных лиц и консульских учреждений.

Консульские должностные лица (в некоторых конвенциях используется термин "работники консульских учреждений") и члены их семей пользуются личной неприкосновенностью. Они не подлежат аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. В целом, содержание статей этого раздела указывают на полный иммунитет консульских должностных лиц от юрисдикции государства пребывания, т.е. такой иммунитет, каким пользуются дипломаты. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Украиной прямо говорит об этом в ст. 36: "Консульские должностные лица пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетом в полном объеме как дипломатические агенты, в соответствии с положениями Венской конвенции о дипломатических сношениях от 16 апреля 1961 г.".

Во всех конвенциях имеется специальная статья, указывающая на неприкосновенность консульских помещений. В ней подчеркивается, что власти государства пребывания не могут вступать в консульские помещения без согласия на это главы консульского учреждения, главы дипломатического представительства представляемого государства или лица, назначенного одним из них.

В консульской конвенции России с Казахстаном, в развитие предыдущего положения, отмечается, что "в случае возникновения пожара в консульском помещении или иного стихийного бедствия, угрожающего безопасности граждан и сохранности имущества государства пребывания, находящегося в непосредственной близости от консульского помещения, такое согласие дается в кратчайший подходящий срок " (ст. 11).

В консульских конвенциях РФ с Азербайджаном, Грузией, Туркменистаном эта статья имеет следующее продолжение: "Если не будет прямого отказа со стороны лиц, упомянутых выше, то в случае пожара и другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты, власти государства пребывания могут вступать в консульские помещения. Однако властям не разрешается ни в коем случае нарушать принципы неприкосновенности архива консульских помещений и, в особенности, изучать или конфисковывать его" (ст. 13 конвенций).

Таким образом, можно отметить, что статьи консульских конвенций, действующих между Россией и странами СНГ, содержащие положение о т.н. "пожарной оговорке", в принципе отличаются от статьи 31 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., в которой отмечается, что "согласие главы консульского учреждения может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты".

Положения статей рассматриваемых конвенций о консульских функциях, в своей основе, совпадают с содержанием ст. 5 Венской конвенции о консульских сношениях "Консульские функции". Некоторые конвенции воспроизводят ст. 5 почти полностью, другие достаточно подробно ее конкретизируют или детализируют.

Во все двусторонние консульские конвенции включена статья "Уважение законов и правил государства пребывания", которая воспроизводит положения ст. 55 Венской конвенции о консульских сношениях. В этой статье подчеркивается, что все лица, пользующиеся привилегиями и иммунитетами, обязаны без ущерба для их привилегий и иммунитетов уважать законы и правила государства пребывания; они также обязаны не вмешиваться во внутренние дела этого государства.

Анализ консульских конвенций, заключенных Российской Федерацией со странами СНГ, позволяет сделать определенные выводы.

Консульские конвенции регулируют отношения между государствами, и состояние консульских отношений соответствует общему состоянию государственных отношений. Они основаны, как говорится в преамбулах консульских конвенций, на принципах развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами, а также более эффективной защиты прав и интересов своих граждан.

Консульские конвенции выдвигают на первый план необходимость защиты интересов представляемого государства, его граждан и юридических лиц, причем в этом вопросе консул получает полную поддержку государства пребывания. Это является особенностью консульской договорной практики государств-членов СНГ. Консульские конвенции характеризуются новыми юридико-техническими моментами, являющимися результатами совпадения воли данных государств (отсутствие положений об ответственности за совершение преступлений, безусловное приравнивание привилегий и иммунитетов консульских должностных лиц и членов их семей к привилегиям и иммунитетам дипломатических представителей и членов их семей).

Помимо двусторонних консульских конвенций, Россия заключила конвенции (договоры): об урегулировании вопросов двойного гражданства с Туркменистаном (1993 г.) и Таджикистаном (1995 г.); об упрощенном порядке приобретения гражданства - с Казахстаном (1995 г.) и Киргизией (1996 г.); о правовом статусе граждан сторон, постоянно проживающих на территории стран-участниц договора -с Казахстаном (1995 г.), Грузией (1995 г.) и Туркменистаном (1995 г.); о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского в Российской Федерации - с Туркменистаном (1995 г.).

Разрабатываются и реализуются (по мере вступления в силу) двусторонние соглашения по миграции, социальному обеспечению, правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, о социальных и правовых гарантиях военнослужащих и членов их семей, о гарантиях прав граждан в сфере трудовых, жилищных, пенсионных и иных отношений.

Одним из основных направлений деятельности российских консульских учреждений в странах СНГ является решение вопросов гражданства.

Подавляющее большинство русскоязычного населения оформляет в консульствах РФ приобретение гражданства и переезжает в Россию на постоянное жительство (по данным Департамента консульской службы МИД России, в 1992-1999 гг. в странах СНГ приобрели российское гражданство около 1,1 млн. чел., а на учете в консульских учреждениях состоит около 250 тыс. российских граждан, постоянно проживающих в этих странах).

Основными нормативно-правовыми актами, определяющими порядок приобретения российского гражданства являются: Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. и Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (в редакции Указа Президента РФ от 27 декабря 1993 г.).

Статья 12 Закона указывает, что гражданство РФ приобретается: а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке регистрации; г) в результате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве РФ; е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ.

Консульские учреждения России в странах СНГ в основном оформляют приобретение гражданства РФ по пунктам: в) в порядке регистрации и г) в результате приема в гражданство.

Порядок регистрации - это упрощенный, своего рода облегченный порядок приобретения российского гражданства, основанный на связях ходатайствующего с родственниками, которые имеют (или имели в прошлом) гражданство Российской Федерации (ст. 18 Закона). Если такие связи доказаны, решения о предоставлении российского гражданства в порядке регистрации принимают на местах непосредственно консульские должностные лица РФ в странах СНГ.

В упрощенном порядке гражданство РФ в странах СНГ приобретают примерно 65-70% заявителей.

В целях выработки согласованных принципов и правил, содействия их практической реализации и достижения сотрудничества в консульской области члены СНГ, в соответствии со ст. 34 Устава Содружества Независимых Государств, учредили в ноябре 1992 года Консультативный Совет руководителей консульских служб МИД государств-членов СНГ (КСРКС). До ноября 1998 года Консультативный Совет действовал на основе Протокола о целях и принципах координации действий членов СНГ в консульской сфере.

На заседании КСРКС, состоявшемся 24-25 ноября 1998 г. в Ереване, было согласовано положении о Консультативном Совете. Согласно положению, Консультативный Совет разрабатывает предложения по совершенствованию деятельности консульских служб членов СНГ, содействует обмену опытом и информацией по консульским вопросам между странами, входящими в Содружество. Практически, проекты всех многосторонних соглашений по консульским вопросам, подписанных в рамках СНГ, были предварительно согласованы на заседаниях Консультативного Совета руководителей консульских служб МИД государств-членов СНГ.

В соответствии с Положением о Консульском учреждении Российской Федерации от 15 ноября 1998 г. и Консульским Уставом СССР 1976 г., основной задачей консульских учреждений РФ за границей (в том числе и в странах СНГ) является защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц.

Большое значение в осуществлении консульскими загранучреждениями РФ в странах СНГ задач по защите прав и интересов российских граждан имеют заключенные Россией с Казахстаном, Туркменистаном и Грузией в 1995 г. Договоры о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих в этих странах, и граждан Казахстана, Туркменистана и Грузии, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

В соответствии с этими договорами, "постоянные жители", т.е. лица, имеющие гражданство одной стороны и постоянно проживающие на территории другой стороны, пользуются такими же правами и свободами и несут такие же обязанности, что и граждане стороны проживания, за некоторыми исключениями.

"Постоянные жители" не пользуются следующими правами:

избирать и быть избранными на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти стороны проживания;
участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме), проводимом стороной проживания;
занимать должности руководителей в системе органов государственной власти, должности на дипломатической службе, в органах безопасности и внутренних дел, а также должности судьи и прокурора в стороне проживания.

Если исходить из положений рассматриваемых Договоров и применения их в полной мере на практике, то можно сделать вывод, что гражданам одной стороны, постоянно проживающим на территории другой Стороны, предоставляется правовой статус, максимально близкий к правовому статусу граждан этой другой стороны, который в международном праве характеризуется как национальный режим.

В настоящее время особую актуальность для российских консульских учреждений в СНГ приобрела задача по паспортизации граждан РФ, т.е. по обмену паспортов СССР (образца 1974 г.), на загранпаспорта Российской Федерации нового образца.

Необходимость срочной паспортизации связана с тем, что в странах СНГ, в связи с выдачей национальных паспортов, паспорта с символикой СССР должны прекратить хождение на территории этих стран (в 1999-2001 гг.). Обладатели таких паспортов должны поменять их на национальные или иметь загранпаспорта государств, гражданами которых они являются. В некоторых странах (Грузия, Белоруссия, Украина) они уже, в принципе, перестали признаваться, с другими странами достигнута договоренность о действительности паспортов СССР до 2002-2005 гг. (По постановлению Правительства РФ, в России обмен паспортов СССР на паспорта Российской Федерации должен быть закончен до 1 января 2005 г.).

Перед консульскими учреждениями РФ в СНГ руководством МИД России поставлена еще одна (новая) задача - содействие расширению торгово-экономических связей между Россией и странами СНГ. В первую очередь речь идет о прямых связях между регионами России и соседними областями Белоруссии, Украины, Казахстана. Во-вторых, необходимо способствовать восстановлению прежних связей, которые были в СССР, между предприятиями и фирмами России и союзных республик, как по государственной линии, так и по линии частного бизнеса.

Проанализировав вопросы, рассмотренные в лекции, можно сделать некоторые выводы относительно консульской политики России и состояния консульских отношений РФ со странами СНГ.

В целом, состояние консульских отношений соответствует общему состоянию государственных отношений России со странами СНГ. Сотрудничество консульской службы РФ с консульскими службами этих стран осуществляется как на двусторонней (наиболее предпочтительной и эффективной), так и на многосторонней основе (в том числе и в рамках Консультативного совета руководителей консульских служб МИД стран СНГ).

Постепенно расширяется сеть российских консульских учреждений. Сформирована, в целом, договорно-правовая база консульских отношений. На высшем уровне (глав государств или правительств) приняты важные для практической деятельности документы многостороннего характера.

Со всеми странами Содружества подписаны двусторонние консульские конвенции. Заключены договоры с Туркменистаном и Таджикистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства, с Казахстаном и Киргизией - об упрощенном порядке приобретения гражданства, с Казахстаном, Киргизией и Грузией - о правовом статусе граждан сторон, постоянно проживающих на территории этих стран и др.

В настоящее время вопрос защиты национально-государственных интересов Российской Федерации, ее юридических и физических лиц, а также соотечественников в странах СНГ стал важным фактором и одним из приоритетов внешней и внутренней политики Российского государства, а следовательно, МИДа России и его заграничных учреждений.

Продолжающийся процесс переселения в Россию соотечественников из стран СНГ, связанный с тяжелыми социально-экономическими условиями жизни, дискриминационным законодательством, незнанием языка титульной нации, бытовым национализмом и т.п., является главной причиной того, что одно из основных направлений в деятельности российских консульских учреждений в этих странах - решение вопросов гражданства. Подавляющее большинство русскоязычного населения оформляет в консульствах РФ приобретение гражданства и переезжает в Россию на постоянное жительство.

Вместе с тем следует признать, что принятые в рамках Содружества документы, касающиеся прав и свобод человека, остаются пока мало эффективными. К примеру, до настоящего времени не создана Комиссия СНГ по правам человека, положение о которой было утверждено главами государств в 1993 г. Требует дальнейших усилий МИД и других заинтересованных министерств и ведомств расширение международно-правовой базы во взаимоотношениях со странами СНГ, в том числе и в сфере социальной защиты.

Актуальным продолжает оставаться вопрос о необходимости создания механизма контроля по выполнению подписанных договоров и соглашений (на многосторонней и двусторонней основах) всеми государствами-участниками СНГ.

Вопросы для самопроверки

1. Какие многосторонние и двусторонние соглашения действуют между РФ и странами СНГ?

2. Дать краткую характеристику двусторонней консульской конвенции РФ с одной из стран СНГ.

3. В чем заключаются особенности деятельности консульских учреждений РФ в странах СНГ?

4. Каковы задачи консульских учреждений РФ в странах СНГ в настоящее время?

5. Какова сеть консульских учреждений РФ в странах СНГ?

Blog

Смирнов Юрий Михайлович Доцент кафедры диплом

Содержание