Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 10 11 12 13 14 15 16 17 ... 23

Наконец, следует отметить, что программы не должны быть чрезмерно перегруженными Между тем, как показывает практика, в ряде случаев программы законодательной деятельности в субъектах Федерации явно велики, что может затруднить их реальное выполнение Так, примерная программа законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области, принятая в сентябре

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 117

1994 г., насчитывала 57 позиций: из них 23 – законы, 33 – постановления и 1 – положение. Тематический план нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг. предусматривал разработку около 70 проектов актов и концепций, а примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг. включал 90 различных позиций. Такие планы вряд ли реальны и действительно могут носить лишь примерный характер.

В ряде случаев предусматривается конкретный механизм корректировки программ и планов законотворческой деятельности. Так, в постановлении Законодательного Собрания Нижегородской области от 20 сентября 1994 г. № 86 «О примерной программе законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания области» предусматривается, что возникающие при необходимости вопросы по корректировке и внесению изменений в программу решает председатель Законодательного Собрания. Поскольку речь идет о примерной программе, такое решение можно считать оправданным. Во всех других случаях изменения в план должны вноситься решением того правотворческого органа, который данный план принял (утвердил). Это придаст. плану больший авторитет, повысит исполнительскую дисциплину органов и лиц, ответственных за подготовку конкретных проектов.

Следует подчеркнуть, что программы и планы законодательных работ в субъектах Федерации не исключают подготовку законопроектов вне плана. Это особо оговаривается некоторыми субъектами Федерации. Так, в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга № 132 от 1 ноября 1995 г., утвердившем программу законотворческой деятельности Собрания, подчеркивается, что перечень законов, представленный в программе, не является исчерпывающим, а утверждение ее постановлением Законодательного Собрания не служит препятствием для внесения законопроектов на рассмотрение Собрания в установленном Регламентом порядке.

Принятие законодательных программ не должно служить также основанием для ограничения прав и возможностей субъектов законодательной инициативы в. данном регионе.

Помимо программ и планов собственно законодательных работ, подготовка проектов законов может предусматриваться в целевых комплексных программах, которые разрабатываются в регионах на основе анализа социальной ситуации и экономических возможностей. Вполне оправданно, что в рамках таких целевых комплексных программ, как правило, выделяются разделы о подготовке и принятии соответствующих нормативных правовых (в том числе и законодательных) актов. Более того, раздел о правовом обеспечении предусмотренных программой

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 118

мероприятий, на наш взгляд, должен быть обязательным элементом целевой комплексной программы.

Интересен в этом отношении опыт Челябинской области. 13 апреля 1995 г. постановлением главы администрации Челябинской области № 201 утверждена Программа деятельности администрации по стабилизации социально-экономического положения в области. Программа была рассчитана на один год и предусматривала подготовку соответствующих нормативных актов, среди которых – 6 законов области, в том числе: о льготах иностранным инвесторам, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о внебюджетных фондах, о территориях приоритетного развития и др. В программе государственной поддержки малого предпринимательства в Челябинской области на 1995-1996 гг., утвержденной постановлением главы администрации Челябинской области 14 августа 1995 г., в качестве одного из основных направлений предусматривалось формирование нормативно-правовой базы поддержки малого предпринимательства. Так, в целях определения политики в области малого предпринимательства, конкретизации прав и обязанностей участников системы поддержки предпринимательства, установления системы налогов для субъектов малого предпринимательства области в рамках компетенции субъекта Федерации планировалось подготовить проект Закона «Об основах малого предпринимательства в Челябинской области» и внести его на рассмотрение областной Думы.

Для совершенствования практики планирования законодательных (и всех правоподготовительных) работ в субъектах Российской Федерации существенное значение может иметь опыт создания межрегиональных программ правотворчества. Одна из таких программ – «Сибирский правовой проект» (МПП, 1993 г.) – представляет собой организационно-правовую форму взаимодействия представительных органов власти субъектов Российской Федерации – участников программы с целью проведения согласованной правотворческой деятельности, объединения интеллектуального потенциала, организационных и финансовых средств для решения единых правотворческих задач. В числе основных задач МПП – подготовка Концепции регионального правотворчества, модельных региональных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; организация и проведение региональных и межрегиональных правовых прогнозов; организационно-методическое обеспечение планирования регионального правотворчества; организация взаимного информирования участников МПП о региональном правотворчестве и др.[5]

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 119

[1] Тихомиров Ю.А. Как определить предмет регулирования закона // Как готовить законы: Научно-практическом пособие. М., 1993. С. 18; Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 117.

[2] Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российский Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С 44, Зражевская Т.Д, Бекетова С.М. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Федерации (на примере Воронежской области) // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 29-30.

[3] СЗРФ. 1995. № 41. Ст. 3875.

[4] Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 6(17).

[5] Государство и право. 1993. № 8.

Г.Т. Чернобель

ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПРОБЕЛЫ В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства, развитие и совершенствование которой отражает сложные процессы становления новой российской государственности. Конституция Российской Федерации закрепляет два уровня регионального законодательства: 1) законодательство республик в составе Федерации и 2) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5). Всем субъектам Российской Федерации предоставлены властные полномочия законодательствования. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Конституционно установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом того или иного субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов,

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 120

действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

По соответствующим запросам дела о соответствии Конституции Российской Федерации Конституций республик, Уставов, законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации.

Для решения рассматриваемой проблемы целесообразно определиться с терминологией. Идентичны ли понятия «противоречие» и «несоответствие» в семантическом отношении?

Противоречие – это положение, при котором одно (мысль, действие) исключает другое, т. е. речь идет об определенной несовместимости: нечто не может совмещаться, сочетаться, существовать одновременно с чем-либо другим. Например, несовместимыми являются понятия, которые исключают друг друга, между которыми нет какого-либо промежуточного (среднего, третьего) понятия. Скажем, понятия «белый» и «черный» совершенно исключают друг друга. Указанные понятия нельзя одновременно, в одном и том же отношении, применить к одному и тому же предмету, явлению.

Соответствие- это определенная согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком-либо отношении (например, говорят о соответствии формы и содержания, природных дарований и убеждений, профессии и должности). Следовательно, смысловое поле понятия несоответствия несколько шире смыслового поля понятия противоречия. Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие.

Пробел как таковой- это определенный недостаток, какое-либо упущение (пропуск чего-либо, отсутствие должной полноты в чем-либо, недосмотр, ошибка по небрежности). В системе права, законодательства нормативно-правовые пробелы выражаются в полной или частичной неурегулированности тех или иных правоотношений, т. е. в отсутствии необходимых правовых нормативов либо в их содержательной неполноте[1].

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 121

Существуют различные виды и формы противоречий в действующем законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в одной общественной обстановке, действуют в совершенно иных общественных условиях. Те или иные законы могут не соответствовать объективным общественным потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного развития граждан данного государства. Могут быть противоречия между действующей Конституцией и текущим законодательством, между конкретными законами или отдельными частями их, противоречия внутри закона и т. д. Ученые справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития, совершенствования современной российской государственности вопроса о противоречиях конституционного характера[2].

Конституции республик в составе Российской Федерации

Как известно, становление государственности республик в составе Российской Федерации проходило, в сущности, самотеком, без каких-либо федеральных законодательных определений, постановлений, конституционных процедур, концептуальных обоснований. Поэтому столь значимой оказалась роль Федеративного договора (1992 г.), определившего основополагающие принципы взаимоотношений республик в составе Российской Федерации с федеральным центром. И хотя Федеративный договор не был включен в текст. новой российской Конституции, основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе Федерации, определенные в Федеративном договоре, обрели конституционный статус. Это не означает, однако, что между Федеративным договором и федеральной Конституцией не существует противоречий.

Кардинальное противоречие между Федеративным договором, заключенным с республиками, и действующей Конституцией Российской Федерации, определяющее многие противоречия между республиканским законодательством, с одной стороны, и федеральным законодательством – с другой, заключается в определении статуса республик в составе Российской Федерации. Согласно Договору республикам придан статус суверенных государств, что отражено в преамбуле Договора и самом названии его. В Конституции Российской Федерации, принятой

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 122

после заключения Федеративного договора, говорится о «суверенной государственности Россию) (преамбула), суверенитете Российской Федерации, который «распространяется на всю ее территорию» (ч. 1 ст. 4), «суверенных правах» Российской Федерации (ч. 2 ст. 67). Термин «суверенные республики» присутствует в федеральной Конституции лишь при воспроизведении наименования Федеративного договора с республиками в заключительных и переходных положениях (раздел второй Конституции). Нормативно понятие суверенитета употребляется в федеральной Конституции лишь в отношении России как целостного государственного образования. Согласно Конституции республика в составе Российской Федерации – это государство, имеющее свою Конституцию и законодательство (ч. 2 ст. 5). Республиканские конституции добавляют к этому определению еще один элемент: гражданство (например, ст. 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Указанные атрибуты включаются в понятие суверенного государства, которым назвали себя почти все республики в составе Российской Федерации.

Конституция Республики Татарстан одна из первых закрепила: «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1). Основой суверенизации признаны договорные отношения с Российской Федерацией, какие-либо отсылки при этом к федеральной Конституции отсутствуют. В названной Конституции содержится специальная глава (5): «Республика Татарстан- суверенное государство». Присягая после своего избрания, президент клянется обеспечивать «государственный суверенитет» Татарстана. Закреплено, что Татарстан, как суверенное государство, является субъектом международного права (ст. 61 Конституции). Как известно, Татарстан намеревался даже выйти из состава Российской Федерации, хотя в федеральной Конституции право сецессии отсутствует[3].

В некоторых республиканских Конституциях это право закреплено (например, ст. 1 Конституции Республики Тыва), порой – подтекстом (ст. 70 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа»). Провозглашается «экономический суверенитет» (ст. 6 Конституции Республики Карелия).

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 123

Возникают дискуссии: у какой из республик в составе Российской Федерации «больше суверенитета»? Договорные отношения с федеральной властью республики пытаются строить «по татарскому типу». Активизируется разработка концепций укрепления суверенной государственности республик в составе Российской Федерации. В результате в 19 из 21 республики в составе Российской Федерации приняты конституционные акты, которые не соответствуют федеральной Конституции.

Однако общепринятой является конституционная аксиома: не может быть внутри суверенного государственного образования других суверенных (т. е. политически независимых) государств. Суверенитет над суверенитетом – это нелепость, которая на практике, как отмечали еще американские федералисты, «подрывает порядок и разрушает государство», подменяет закон насилием[4]. Следовательно, и Федеративный договор, и действующая российская Конституция нуждаются в определенных согласованиях, коррективах. За основу должно быть взято конституционное регулирование федеративных отношений. Если государство по природе своей является истинно федеративным, оно должно обладать единым конституционным пространством, которое, разумеется, не может быть во всех случаях одномерным. В Конституции Российской Федерации целесообразно было бы продефинировать понятие суверенитета (народного, национального, государственного), определить основополагающие принципы российского федерализма (в действующей федеральной Конституции это не сделано), акцентируя внимание не только на прерогативах федерального центра, но и на автономных прерогативах субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, с учетом общенациональных интересов России, а также интеграционных процессов как мировой тенденции. После соответствующих уточнений, поправок должны быть приведены в полное соответствие с ней все республиканские конституции. Основные принципы, заложенные в федеральной Конституции, должны пронизывать республиканские конституции, составлять их остов. Конституционный строй республик не может противоречить, федеральной Конституции.

Ни в федеральной Конституции, ни в конституциях республик в составе Российской Федерации не определяется само понятие конституции как основополагающего (основного) закона в системе законодательных актов государства. В ряде республик дискутировался вопрос: федеральная или республиканская конституция является первичной? Появилось

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 124

понятие «основные законы субъектов Федерации», однако, как они соотносятся с основным федеральным законом, остается не совсем ясным.

В действующих республиканских конституциях закреплено, что республиканская конституция является основным законом на территории данной республики, констатируется ее юридическое верховенство (например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конституции Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые конституции сами себе противоречат: с одной стороны, признается верховенство Конституции Российской Федерации, а с другой -закрепляется положение о высшей юридической силе на территории республики республиканской конституции (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), установлен конституционный приоритет республиканского законодательства (ст. 165 Конституции Республики Татарстан и ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Как правило, в республиканских конституциях не содержится положений о конституционной корреляции республиканского законодательства с законодательством Федерации, в составе которой состоят республики. Согласно Конституции Республики Ингушетия законы и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики при условии, «если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия» (ст. 7). Конституция Республики Дагестан формулирует еще жестче: «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории» (ст. 65). Закрепляется формула: законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в республике, не должны противоречить конституции республики (например, ст. 4 Конституции Республики Дагестан, ст. 2 Степного Уложения Республики Калмыкия, ст. 7 Республики Коми, ч. 1. ст. 14 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, ч. 2 ст. 7 Конституции Удмуртской Республики). О федеральной Конституции при этом умалчивается. Если о ней и говорится, то лишь после закрепления приоритета республиканской конституции (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).

При конституционном определении своего государственно-правового статуса республики не всегда следуют федеральной Конституции, установившей, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Например, Конституция Республики Татарстан закрепляет, что республика «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус»

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 125

(ст. 59) как ассоциированный член в составе Российской Федерации (ст. 61). Конституции других республик фиксируют, что указанный статус определяется в первую очередь республиканской конституцией, затем говорится о Конституции Российской Федерации (например, ст. 61 Конституции Республики Коми). Некоторые конституции формулируют, что государственно-правовой статус республики определяется не только республиканской конституцией и Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным договором (например, ст. 60 Конституции Республики Бурятия), что не согласуется с нормативом, закрепленным в ст. 66 Конституции Российской Федерации.

Неоднозначно решается в республиканских конституциях вопрос о форме правления. В большинстве республик конституционно закреплена республиканская форма правления. Однако, например, в Конституции Республики Ингушетия констатируется, что в республике «принята президентская форма правления» (ст. 2). Вряд ли это согласуется с духом и буквой федеральной Конституции, в которой Российская Федерация определена как государство «с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1). Что же касается самого статуса республиканских президентов, то в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 77) он устанавливается республиками самостоятельно, поэтому может быть неодинаковым (в Татарстане, например, президент является главой государства, в Кабардино-Балкарии – главой исполнительной власти, в Бурятии- главой Республики, ее исполнительной власти, председателем правительства). Президент может избираться народом, парламентом, выборщиками, специальными избирательными коллегиями. Институт президента, наконец, вообще может отсутствовать в республиканских структурах государственной власти, как это имеет место в Республике Мордовия.

Blog

Закон: создание и толкование