Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 9 10 11 12 13 14 15 16 ... 23

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 108

1995 г. Курганской областной Думы), на два года (планы Московской областной Думы, Челябинской областной Думы, Государственного Совета Республики Татарстан и др.) и на три года (План на 1994-1996 гг. Саратовской областной Думы).

Встречается и утверждение планов законодательной работы поквартально (например, в работе Челябинской и Московской областных Дум). Но обычно такие планы являются формой конкретизации более общего (годового) плана законодательной работы. В подтверждение данного вывода сошлемся на Решение Московской областной Думы от 22 июня 1994 г. № 9/21 «О Тематическом плане нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг.», которым организационному отделу Думы поручается включать в квартальные планы работы Думы «нормотворческие проекты, отраженные в Тематическом плане».

В субъектах Российской Федерации в настоящее время явное предпочтение отдается примерным программам и планам законодательной деятельности (примерная программа законодательной деятельности Челябинской областной Думы на 1995-1996 гг., примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг.; тематический план нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг.; примерная программа законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области; примерная программа работы Законодательного Собрания Тверской области и др.). Как оценивать такую тенденцию? Думается, когда такие программы и планы составляются на несколько лет вперед (на 3-4 года), – это оправдано. Однако составление примерных программ и планов на 1-2 года, да к тому же без распределения актов внутри плана по крупным тематическим разделам (как, например, в Московской, Нижегородской областях) вряд ли целесообразно.

Субъекты Федерации нередко предусматривают подготовку законов не только в планах собственно законодательной деятельности, но и в общих планах работы законодательного (представительного) органа. Вряд ли нужно доказывать, что общие планы работы, будучи сами по себе весьма полезными, уступают по своему потенциалу специальным планам законотворческой деятельности. Вместе с тем такие планы могут существовать параллельно, взаимно дополняя друг друга.

Своеобразной разновидностью планирования подготовки нормативных актов можно считать, например, разработку Первоочередных мероприятий по функционированию рынка ценных бумаг на территории Челябинской области, утвержденных постановлением Челябинской об-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 109

ластной Думы № 54 от 22 сентября 1994 г., в той части, которая предусматривает разработку на основе законодательства Российской Федерации проектов нормативных актов Челябинской области: о работе с ценными бумагами на территории области; об инвестиционной деятельности на территории области и гарантиях прав институциональных инвесторов; об уполномоченных инвестиционных компаниях, инвестиционных фондах и коммерческих байках на территории Челябинской области.

Сроки подготовки и представления проектов отдельных актов определяются в пределах общего срока, на который рассчитана программа (план). При определении срока имеют значение объем будущего акта, его «срочность» (т. е. большая или меньшая потребность в его принятии), сложность подготовительного этапа, степень урегулированности данной сферы общественных отношений в регионе и т. д. Так, сроки, устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время, достаточное для подготовки научной концепции, ее обсуждения, «трансформации» в положения конкретного законопроекта и т. д. Для того чтобы сроки были реальными, целесообразно учитывать мнения будущих исполнителей по разработке проектов, их предложения о сроках завершения работы.

Следует заметить, что многие субъекты Федерации, видимо, не рассматривают сроки подготовки (представления) законопроектов в качестве обязательного требования, неотъемлемого элемента структуры программы. Указания на сроки подготовки проектов нет, например, в программе законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Программа ограничивается перечнем планируемых законопроектов с указанием предмета регулирования и органов Собрания, ответственных за подготовку проектов.

Представляется, что в будущем программы законодательных работ можно разрабатывать не на год или два, как это обычно практикуется, а на более длительный срок, желательно на весь срок работы законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. При этом в отношении актов, планируемых на первый год, целесообразно указывать их конкретные наименования, в отношении же мероприятий, планируемых на другие годы, – главным образом лишь основные направления, темы, которые должны быть конкретизированы, «расписаны» на каждый последующий год.

Весьма существенный вопрос – как планировать и когда готовить акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: после принятия соответствующего федерального закона или не дожидаясь его принятия, раньше? Правотвор-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 110

ческая практика субъектов Федерации свидетельствует о поиске ими различных путей решения этого вопроса. Ведь жизнь зачастую требует принятия решения на уровне того или иного региона уже сегодня, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных законов. И неслучайно в юридической литературе высказывается суждение о том, что глубоко ошибочно мнение, согласно которому закон субъекта Российской Федерации может приниматься лишь в том случае, если принят соответствующий федеральный закон[2].

В законодательстве ряда субъектов Федерации (в Уставе Псковской области и др.) предусматривается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов до принятия соответствующих федеральных законов данный субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия федеральных законов по данным вопросам акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с федеральным законодательством.

Развивающаяся по такому пути практика представляется вынужденной, но в чем-то оправданной. Субъекты Федерации стремятся заполнить пустоты, ниши в правовом регулировании. Этим отчасти объясняется и появление в настоящее время на региональном уровне довольно большого числа временных актов. Так, постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 октября 1994 г. № 102 «О Временном положении об административно-территориальном устройстве области» действие этого положения распространяется на период до принятия соответствующих федеральных законов, регулирующих вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. А в постановлении Челябинской областной Думы от 22 сентября 1994 г. № 49 «О продаже земельных участков приватизированных предприятий» говорится: «Впредь до принятия законодательства Российской Федерации по вопросам регистрации прав на недвижимое имущество поручить фонду имущества Челябинской области регистрировать права собственности на земельные участки как на первичном, так и на вторичном рынке».

Другой пример – распоряжение губернатора Нижегородской области от 14 сентября 1994 г. № 1271-р о подготовке проекта Закона Нижегородской области о льготном налогообложении. В распоряжении в связи с задержкой решения вопросов о льготном налогообложении негосу-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 111

дарственных пенсионных фондов на федеральном уровне содержится поручение департаменту по занятости и социальной защите населения совместно с департаментом экономики и прогнозирования подготовить проект Закона о льготном налогообложении таких фондов на территории Нижегородской области.

Вместе с тем некоторые субъекты Федерации (Тверская область, например), включая в план тот или иной законопроект по предмету совместного ведения, особо оговаривают в плане, что проект будет разрабатываться после принятия соответствующего федерального закона.

Как представляется, решение этого вопроса в федеральном законодательстве внесло бы ясность в данную проблему, а главное – поставило бы все субъекты Федерации в одинаковые условия, устранив некоторый разнобой в подходе к ее решению. Оптимальным решением этой проблемы было бы скорейшее принятие федерального закона об основах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, который бы предоставил субъектам Федерации возможность издавать нормативные акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации до издания соответствующих федеральных законов. Очевидно, что после принятия соответствующих федеральных законов эти акты должны быть приведены в соответствие с такими законами.

Следует учитывать, однако, что, принимая свои акты по предметам совместного ведения, субъекты Федерации уже «запускают» в действие определенные правовые механизмы, вызывают определенные изменения в общественных отношениях. Но на федеральном уровне какие-то вопросы, составляющие предмет совместного ведения, могут быть решены иначе, а поскольку правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с изданными позже их по времени федеральными законами, то, естественно, могут иметь место серьезные издержки при возврате определенных общественных отношений к их «прежнему состоянию». А это, в свою очередь, может вызвать социальную напряженность в регионе.

Не случайно в Указе Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Федерации предложено впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных ор-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 112

ганов государственной власти субъектов Российской Федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации[3].

2. Одну из основных структурных частей программы составляет перечень законов, принимаемых законодательным (представительным) органом региона по предметам совместного ведения Российской Феде-- рации и ее субъектов и по предметам ведения субъектов Федерации. Другими словами, речь идет о собственном правовом регулировании, осуществляемом субъектом Федерации. Планируемые на региональном уровне законы должны формировать правовое обеспечение преобразований в следующих основных сферах жизни региона:

государственно-правовое строительство;

финансовая и налоговая сфера;

развитие демократических институтов;

социальное развитие;

аграрная сфера;

экологическая сфера;

защита прав личности и борьба с правонарушениями.

Программы, как правило, включают в себя крупные тематические разделы, имеющие заголовки, соответствующие в основном указанным сферам. Некоторые программы, однако (например, программа Законодательного Собрания Санкт-Петербурга), разделяются на части, которые никак не озаглавлены, и можно лишь по общей тематике сгруппированных в них проектов догадываться, о каких сферах регулирования идет речь. Очевидно, это несколько затрудняет восприятие структуры и содержания такого рода программ и отнюдь не способствует ориентированию в их текстах.

В программе (плане) могут предусматриваться подготовка законопроектов, внесение изменений и дополнений в действующие законы (в связи с позднейшим законодательством), а также разработка концепций тех или иных проводимых субъектами Федерации реформ и программ развития определенных сфер общественных отношений. Например, в тематическом плане нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг. предусматривалась разработка концепции экономической реформы и концепции развития местного самоуправления в Московской области, а в план законопроектных работ Челябинской областной Думы на 1 квартал 1995 г. включена разработка про-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 113

граммы развития образования Челябинской области. Следует заметить в связи с этим, что в современных условиях проблемы социальной защиты населения, реализация общих принципов социальной политики, установленных на федеральном уровне, переместились в регионы. Отсюда – столь пристальное внимание к социальным проблемам в регионах, что находит отражение и в их законодательных программах.

Помимо перечней актов в программах могут предусматриваться и другие мероприятия в области законотворчества: по вопросам реализации законов, их упорядочения, систематизации, внедрения компьютерной техники для учета законодательства, подготовки и совершенствования предметных классификаторов законодательства и т. п.

В программах указываются конкретные исполнители, которым поручается подготовка запланированных проектов (ответственные за подготовку проекта). Как правило, это комитеты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, различные структуры исполнительной власти (правительства, администрации), иные органы, научные учреждения.

В примерной программе работы Законодательного Собрания Тверской области помимо наименования акта, исполнителей и сроков подготовки, указывается законодательная основа принятия планируемого акта. Например, как на основание принятия Устава области указывается на ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации; Закона о статусе депутата Законодательного Собрания области – на ст. 73 Конституции Российской Федерации и Закон о статусе депутатов Совета Федерации и Государственной Думы; Закона о нотариате в Тверской области- на ст. 72 Конституции Российской Федерации и Закон «О нотариате»; Закона «Об охране здоровья граждан Тверской области» – на ст. 72 Конституции Российской Федерации и Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и т. д.

Отличительной особенностью некоторых программ является указание в них не только наименования (темы) проекта, но и более расширенного предмета регулирования будущего закона. Пример тому – программа законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на 1996 г. Предмет регулирования запланированного Закона о государственной службе Санкт-Петербурга раскрывается как «права, обязанности, социальные гарантии, ответственность, ограничения в деятельности государственных служащих»; Закона о минимальных социальных гарантиях- «установление критериев социального обеспечения жителей Санкт-Петербурга»; Закона об адресности соци-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 114

альной помощи – «условия, порядок и целенаправленность предоставления социальной помощи в Санкт-Петербурге» и т. д.

Такая практика заслуживает внимания, поскольку она дает более полную информацию о проектируемых законах как депутатам, утверждающим программу, так и будущим исполнителям- разработчикам законопроектов. Кроме того, для органов и лиц, ответственных за подготовку проектов, такое уточнение является определенным ориентиром (своеобразным заказом) при работе над концепцией и положениями конкретного законопроекта.

В основу разработки проектов программ законодательной деятельности должны быть положены концепции социально-экономического развития регионов и тематические программы, принятые в субъекте Российской Федерации. Важно также обобщать имеющиеся предложения депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, его администрации, заинтересованных органов, ученых, а также предложения, поступившие от граждан и их объединений. Нередко это требование субъектами Федерации закрепляется нормативно. Так, в Законе «О нормативных правовых актах Тверской области» (1994 г.) предусматривается, что программы и планы законодательной деятельности Законодательного Собрания области формируются на основании предложений депутатов Собрания, его комитетов, администрации области, ее комитетов, управлений, отделов, других заинтересованных органов и учреждений области. Соответствующее положение зафиксировано в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия: «Проект плана формируется организационно-контрольным управлением Народного Хурала на основе предложений комитетов и комиссий Народного Хурала, субъектов права законодательной инициативы»[4].

Целесообразно, чтобы программы и планы работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации формировались с учетом программ и планов работы федеральных органов законодательной власти и в первую очередь – увязывались с планами работы Государственной Думы. Это позволит лучше координировать законотворческие усилия в рамках взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.

3. Формирование программы целесообразно осуществлять с учетом взаимосвязи актов, последовательности их принятия. Так, законопроекты по достаточно конкретным темам должны разрабатываться и вно-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 115

ситься после окончания работы над проектом по более общему вопросу либо одновременно с ним Этот общий принцип правотворческой деятельности имеет значение и для правотворчества субъектов Федерации с той лишь оговоркой, что субъекты Федерации (в меньшей степени это относится к республикам в ее составе), очевидно, должны издавать больше актов (в том числе законов) по достаточно конкретным предметам регулирования.

Целесообразно и планирование «пакетов» взаимосвязанных актов, что позволит оценить намечаемое правовое регулирование в комплексе, избежать ненужного дублирования, противоречий и несогласованностей в региональном законодательстве.

Внутри тематических разделов программы следует выделять акты, требующие первоочередного принятия (приоритетные), а затем указывать законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем, и темы будущих проектов.

Какие акты можно отнести к категории приоритетных? Прежде всего это акты, необходимость принятия которых вызвана социальной потребностью, острой жизненной ситуацией в том или ином регионе К этой же категории относятся акты, которые выполняют роль ключевых, базовых для той или иной сферы.

В сфере государственно-правового строительства, например, приоритетными (базовыми) для субъектов Федерации будут, помимо Конституции либо Устава, законопроекты о выборах в законодательный (представительный) орган, глав исполнительных органов; о нормативных правовых актах; о регулировании национальных отношений, в частности о национально-культурной автономии; о здравоохранении, культуре, образовании; в сфере экономики – законопроекты о собственности, о бюджетном устройстве, о развитии республиканской и местной промышленности, о сельскохозяйственных объединениях и др.

4. Одна из важных предпосылок эффективного планирования законодательной деятельности в субъектах Федерации заключается в том, что оно должно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами субъектов Федерации разграничения компетенции правотворческих органов. Соблюдение этого условия повышает обоснованность готовящихся планов, в значительной степени предопределяет реальность их выполнения. И наоборот, недооценка этого фактора нередко порождает ошибки в планировании, ведет к неизбежной при этом корректировке планов, что отрицательно сказывается на стабильности таких планов, подрывает авторитет самой идеи планирования.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 116

Важно, чтобы субъекты Российской Федерации не превышали своих законодательных полномочий и не планировали акты по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. А такие случаи имеют место. Вряд ли, например, обоснованно включение в примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг. законов Республики о гражданстве, об альтернативной воинской службе, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о ценных бумагах, об административной ответственности за правонарушения в сфере кредитно-банковской деятельности и некоторых других, поскольку эти акты должны быть приняты на федеральном уровне.

Иногда субъекты Федерации включают в свои программы акты, неоправданно (механически) дублирующие федеральные акты на аналогичные темы. Пример тому – явно необоснованное (в рамках региона) включение в примерную программу законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области проектов законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Нижегородской области» и «Об основах государственной службы в Нижегородской области».

Важной структурной частью законодательной программы субъекта Российской Федерации является раздел, «аккумулирующий» в себе обсуждение и подготовку заключений по проектам федеральных законов, а также обсуждение модельных законодательных актов, рекомендуемых субъектам Федерации для возможного использования в законотворческой деятельности Очевидно, что сроки обсуждения федеральных законопроектов должны быть увязаны с планами работы Государственной Думы и Совета Федерации.

Одна из основных частей программы – раздел, содержащий предложения о принятии (либо изменении действующих) федеральных законов в порядке реализации субъектом Российской Федерации своего права законодательной инициативы. Как представляется, это достаточно существенный «рычаг» воздействия регионов на федеральное законотворчество, и субъектам Федерации в будущем целесообразнее было бы больше внимания уделять формированию данного раздела программы

Blog

Закон: создание и толкование