Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 23

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 72

Все названные выше положения постановления не имеют характера новых законодательных норм. Они не нуждаются в одобрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации. Но такие разъясняющие предписания носят нормативный характер. Так же, как и сама разъясняемая норма, они распространяют свое действие на заранее неперсонифицированный круг участников отношений и регулируют определенные категории случаев своего применения. По содержанию они являются составной неотъемлемой частью толкуемой нормы.

Легальное толкование носит строго подзаконный характер и должно производиться в точных рамках компетенции органа, производящего разъяснение. Обязательная сила легального толкования распространяется на тех субъектов, которые подпадают под юрисдикцию органа, дающего толкование.

В настоящее время довольно часты случаи толкования положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом. Так, в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование ряда статей Конституции Российской Федерации, где используется понятие «общее число депутатов»[4]. В том же постановлении Конституционный Суд разъяснил, что в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно[5]. Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. дает толкование положения ч. 4 ст. 105 Конституции о сроках обязательного рассмотрения и одобрения перечисленных в ст. 106 федеральных законов в Совете Федерации[6].

Очевидно, что такое разъяснение распространяет свое действие на все случаи применения толкуемых конституционных норм. В то же время на них едва ли следует распространять свойства, присущие актам аутентического толкования, в частности, правило о том, что такое толкование является составной частью толкуемой нормы. Иначе следовало бы признать законодательные полномочия Конституционного Суда, тот факт, что он является соавтором соответствующей конституционной нормы.

Еще более значительна практика легального толкования, осуществляемая Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Такое толкование по вопросам применения законодательст-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 73

ва при рассмотрении судебных дел особенно важно для судебной деятельности.

Право давать обязательные для соответствующих судебных учреждений разъяснения законов исходит из руководящего положения, которое занимают Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд в судебной системе, из необходимости направлять, обобщать и унифицировать практику правосудия. Разъяснения даются по вопросам судебной практики на основании рассматриваемых судами дел, являются результатом ее обобщения. В них разъясняются те вопросы, которые вызывают сомнения и неясности у судебных органов, порождают разобщенность в отправлении правосудия, ошибки и неправильные решения. Разъяснению подлежат лишь те нормативные акты, которые суды применяют в процессе правосудия. Они обращены в первую очередь к судебным органам и являются формально обязательными для них. В то же время они обязательны для всех иных лиц и органов, которые в той или иной форме непосредственно участвуют в судебной деятельности.

В юридической литературе десятилетиями ведется спор о юридической природе постановлений (руководящих разъяснений), принимаемых высшими судебными инстанциями. Сложились две в принципе противоположных точки зрения. Одни авторы полагают, что такие акты являются одним из источников права[7], другие отрицают за ними правотворческое значение[8].

Представляется, что создавать с помощью своих актов новые правовые нормы, пусть подзаконного характера, высшие судебные инстанции страны не имеют права. Они рассматривают материалы обобщения судебной практики и судебной статистики и дают руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства при рассмотрении судебных дел. Таким образом, и Верховный Суд, и Высший Арбитражный Суд имеют право лишь разъяснять действующее законодательство, причем лишь ту его часть и в той мере, которые касаются рассмотрения судебных дел. Если, по их мнению, появилась необходимость в разъяснении законодательства, выходящем за рамки рассмотрения судебных дел, или в принятии нормативных новелл, то они имеют лишь право входить в порядке законодательной инициативы с соответствующими представлениями в Государственную Думу. Восполнить пробелы

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 74

в законодательстве сами или взять на себя функции разъяснения всех законов и по любым поводам они не могут, поскольку являются судебными органами и не могут вторгаться в сферу правотворческой деятельности, быть творцами права.

В современной законодательной практике встречается все больше примеров, когда в законе предусматривается право того или иного государственного органа входить в соответствующий правотворческий орган с представлением о необходимости толкования принятого этим органом нормативного акта, относящегося к предмету деятельности органа-инициатора производства толкования. Так, в ст. 21 Закона РСФСР «О выборах народных депутатов в РСФСР» Центральной избирательной комиссии предоставляется право входить в представительный (законодательный) орган с представлением о толковании избирательного закона[9].

Представляется, что такая формула обязывает правотворческий орган дать необходимое разъяснение. Полномочие на производство толкования, с точки зрения своего юридического значения, близко к праву законодательной инициативы, которому соответствует обязанность представительного органа рассмотреть внесенный в порядке осуществления этого права законопроект и вынести по нему то или иное решение. В современных условиях значительного усиления темпов законодательной и иной правотворческой деятельности в стране такая практика вполне уместна. Она будет способствовать ликвидации неясностей и сомнений, возникающих в процессе реализации многих нормативных актов, подготавливаемых и принимаемых в «пожарном» порядке и потому страдающих подчас весьма существенными погрешностями содержания и внешнего оформления.

Целесообразно в законодательном порядке установить полномочия ряда государственных органов Российской Федерации входить в соответствующий правотворческий орган с предложением дать нормативное толкование того или иного принятого этим органом нормативного акта. Относительно толкования законов такими органами могли бы быть Президент, Правительство, субъекты Российской Федерации в лице их высших законодательных органов, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ; относительно указов Президента – Правительство Российской Федерации; относительно иных правительственных актов – федеральные министерства и ведомства по соответствующему профилю управления.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 75

[1] Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 331; Шлопочников А.С. Толкование уголовного закона. М., I960. С. 106; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. С. 297.

[2] Спасов Б.Л. Закон и его толкование. М., 1986. С. 143.

[3] Тот факт, что указанный акт имеет форму постановления, лишний раз подчеркивает намерение законодателя именно разъяснить получившую в практике неоднозначную трактовку норму, а не установить новую, пусть развивающую и конкретизирующую действующие правовые предписания.

[4] СЗРФ 1995. № 16. Ст. 1451.

[5] СЗРФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

[6] СЗРФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

[7] О юридической природе руководящих указаний Пленума Верховного Суда СССР // Советское государство и право. 1956. № 8; Теоретические проблемы систематизации советского законодательства. М., 1962. С. 149-150 и др.

[8] Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 354-355; Шляпочников А.С. Толкование уголовного закона. М., 1960. С. 33, 142; Спасов Б.П. Закон и его толкование. С. 163 и др.

[9] Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.

А.И. Абрамова

УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ

Участие субъектов Федерации в федеральном законотворчестве способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влияет на его совершенствование и развитие.

Возможность такого участия во многом обеспечена правом законодательной инициативы, которым Конституция Российской Федерации наделяет законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. В Конституции не содержится каких-либо указаний относительно того, по каким конкретно вопросам должна осуществляться законодательная инициатива законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Видимо, это может быть любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания осуществление права законодательной инициативы возможно в форме проекта нового закона, проекта закона об изменении уже действующих законов, а также в форме предложения о принятии нового закона или внесении изменений в действующие законы (законодательное предложение). Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще оказывается форма законодательного .предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкиваются при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров. К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны недавно.

Существующее отличие законодательного предложения от проекта закона дает основание предположить, что другим, более упрощенным, должен быть и порядок его внесения в законодательный орган. Это значительно облегчит положение субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 76

предложения, а кроме того, послужит дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы ясно было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.

Характерной особенностью законодательного предложения является то, что оно лишь выдвигает идею о принятии закона. На этой основе начинается разработка проекта, который затем вносится в законодательный орган в порядке собственной законодательной инициативы, как правило, органом (лицом), подготовившим его. В силу указанного обстоятельства субъект Федерации, выступивший с идеей законодательного предложения, из дальнейшего процесса полностью вытесняется. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, чем игнорируется его роль в создании закона. Отдавая должное вкладу субъектов Федерации в развитие общефедерального законодательства, представляется целесообразным, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопроекта на сессии представительного органа уведомлял о том, кому в данном случае принадлежит идея его разработки. Возможно привлечение представителей субъекта Федерации к работе по подготовке законопроекта, где они могли бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения.

Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть им непосредственно нормативно разрешены. Однако, как справедливо замечено, интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив[1], которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, назвать оперативный взаимный обмен правовой информацией,

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 77

содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от такого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания.

Существенную роль могла бы сыграть совместная законодательная инициатива. Реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации, она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития.

Совместная законодательная инициатива реализуется по решению всех ее субъектов, которые в этой связи приобретают одинаковые права на внесенный ими в порядке законодательной инициативы законопроект (законодательное предложение). На равных условиях они могут участвовать в работе над законопроектом (законодательным предложением) по мере прохождения его в федеральном законодательном органе. Следует, однако, признать целесообразным, чтобы совместная законодательная инициатива рассматривалась в законодательном органе при участии не всех, а лишь одного из ее субъектов, который бы действовал от имени и по поручению остальных, полностью представляя в процессе их интересы. Иное вынуждает законодательный орган нерационально тратить свое время, неоднократно возвращаясь к одному и тому же положению, обсуждая его с разными субъектами.

Вопрос о возможном применении совместной законодательной инициативы может, на наш взгляд, ставится и самим законодательным органом в случае, например, внесения на его рассмотрение одновременно несколькими субъектами Федерации независимо друг от друга двух и более законопроектов, имеющих общий предмет правового регулирования. Принятие такого решения освобождает законодательный орган от длительной и сложной процедуры рассмотрения законопроектов в качестве альтернативных, которая включает в себя направление законопроектов на специальное заключение комитетов для выбора одного из них как основного, подлежащего включению в повестку дня, определение статуса остальных законопроектов, выработку единого текста на основе представленных законопроектов и пр.

Консолидации законотворческих усилий, а следовательно, и решению названной выше проблемы способствует получившая в последнее время распространение такая форма участия субъектов Федерации в федеральном законотворчестве, как поддержка «чужой» законодательной инициативы. От совместной законодательной

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 78

инициативы последнюю отличает то, что субъект Федерации, поддерживающий законодательную инициативу, выдвинутую другим субъектом Федерации, сам непосредственно не участвует в ее подготовке. Он присоединяется к законодательной инициативе уже на стадии внесения ее в Государственную Думу, о чем им принимается соответствующее решение. Решение может содержать конкретные предложения по законопроекту (законодательному предложению), в поддержку которого оно заявлено. Так, поддерживая в целом проект Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся вредному воздействию токсических веществ при производстве технического оружия», разработанный Государственным Советом Чувашской Республики и направленный в Государственную Думу Федерального Собрания в порядке законодательной инициативы, Законодательное Собрание Пензенской области в принятом по этому поводу решении указало на необходимость изменения названия данного законопроекта и предложило внести в него отдельные постатейные дополнения[2].

Интересно отметить, что на практике встречаются случаи отказа поддержать законодательную инициативу, проявленную другим субъектом. В качестве примера можно сослаться на решение Законодательного Собрания Пензенской области, которое посчитало нецелесообразным поддерживать законодательную инициативу Астраханского областного представительного Собрания о принятии поправки к Гражданскому Кодексу Российской Федерации и Закону Российской Федерации «О банкротстве» в части предоставления приоритета очередности удовлетворения требований кредиторов в пользу физических лиц, являющихся вкладчиками, по отношению к задолженности по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, по причине выхода Указа Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»[3]. Подобная практика, с нашей точки зрения, должна быть одобрена, поскольку она служит определенным ориентиром в согласовании действий субъектов законодательной инициативы и является дополнительной гарантией повышения эффективности законотворческого процесса.

Обращает на себя внимание, что форма участия представительных органов субъектов Федерации в законотворческой деятельности феде-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 79

ральных органов посредством реализации законодательной инициативы недостаточно отработана.

Главным образом это объясняется тем, что в течение многих лет само право законодательной инициативы территориальными образованиями России, по существу, не использовалось. Как правило, оно сводилось к традиционной форме обращений-просьб, писем, докладных записок. Поэтому сегодня нередки ошибки, затруднения. Не всегда, например, возможно установить факт проявления субъектами Федерации законодательной инициативы, так как в своем обращении в федеральный представительный орган ими подчас не выделяются собственно законодательные предложения. Иногда эти предложения либо ограничиваются постановкой общих задач, без формулирования конкретных норм, либо излагаются в виде нечетких, абстрактных формулировок, без указания реквизитов законов, их структурных частей и пр.

Исправлению создавшегося положения могло бы способствовать внедрение в практику правил, последовательно регламентирующих подготовку субъектами Федерации вносимых в Государственную Думу законопроектов, законодательных предложений.

Примечательно, что в отдельных регионах подобные правила начинают получать отражение в регламентах их представительных органов. Так, Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия установлено, в частности, что предложения о разработке законопроектов, вносимых в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы, могут поступать от любого субъекта законодательной инициативы этой Республики. Законопроекты готовятся соответствующими комитетами по поручению Народного Хурала либо его Совета. Подготовленные проекты законов предварительно рассматриваются Советом Народного Хурала, который направляет их затем комитетам и субъектам права законодательной инициативы на обсуждение. По результатам обсуждения комитет, осуществляющий подготовку проекта, организует учет и обобщение поступивших замечаний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними. В необходимых случаях комитетом обеспечивается проведение его правовой и лингвистической экспертизы. Подготовленный законопроект направляется в Народный Хурал. После рассмотрения законопроекта Народным Хуралом большинством голосов от числа избранных депутатов принимается постановление о его внесении в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы[4].

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 80

Единые правила, регламентирующие порядок реализации субъектами Федерации права законодательной инициативы, могли бы представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам Федерации для возможного использования в их законопроектной деятельности. Подготовленные правила, видимо, должны получить одобрение Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности – как центра всей законоподготовительной работы.

Учитывая складывающуюся практику, в правилах следует предусмотреть:

а) перечень субъектов, которые вправе возбуждать вопрос о необходимости подготовки законопроекта, законодательного предложения;

б) указание возможных исполнителей;

в) порядок предварительного рассмотрения подготовленного законопроекта, законодательного предложения и направления его на обсуждение заинтересованным лицам, органам;

г) организацию учета и обобщения поступивших замечаний, предложений и доработку проекта, законодательного предложения в соответствии с ними;

д) процедуру принятия решения о внесении законопроекта, законодательного предложения в Государственную Думу, а также решения о назначении официального представителя для участия в его рассмотрении федеральным законодательным органом.

К числу необходимых процедур следует отнести проведение юридической и иной специализированной экспертизы законопроекта. Целесообразно, чтобы экспертиза осуществлялась непосредственно перед внесением законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Институт экспертизы способствует повышению научной обоснованности принимаемых законодательных решений, помогает обеспечить высокое качество законопроекта как с содержательной, так и с юридико-технической сторон.

Blog

Закон: создание и толкование