Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 13 14 15 16 17 18 19 20 ... 23

Общее – это нечто совокупное, касающееся каких-то основ, содержащее только самое главное, без каких-либо подробностей. Поэтому правильным является включение в «общие положения» регламентов вопросов, связанных с наименованием органа законодательной власти, правовыми основами, принципами его деятельности, общей структурой обеспечением условий для работы депутатов.

Как всякая иная общественно-государственная деятельность, деятельность органов законодательной власти имеет определенную плановую направленность с учетом потребностей и интересов соответствующего региона. Необходимо отражать это в общих положениях регламентов. В качестве примера можно сослаться на Регламент Народного Хурала Республики Бурятия, в котором определено, что деятельность Народного Хурала осуществляется по плану, утвержденному Народным

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 143

Хуралом по представлению Совета Народного Хурала. Установлено, что проект плана формируется на основе предложений комитетов и комиссий Народного Хурала, субъектов права законодательной инициативы (ст. 5). Можно рекомендовать, чтобы в регламентах уточнялось, что указанный план утверждается на пленарном заседания (пленарной сессии) органа законодательной власти. Должно быть уточнено также, что речь идет в данном случае о плане подготовки и принятия проектов законов. Необходимы определенные процедурные правила о порядке изменения и дополнения такого плана.

Учитывая важность и значимость проблемы соблюдения регламента органа законодательной власти, целесообразно, чтобы в общих положениях его содержались общие нормативы об ответственности за нарушения процедурных правил, среди которых в научной литературе различают две основные группы: 1) правила, нарушение которых влечет за собой отмену определенных парламентских действий или нормативных правовых актов (например, нарушение установленного кворума, принятие закона без предварительного рассмотрения его проекта в постоянной комиссии, принятие тех или иных решений вне сессии и др.), и 2) правила, нарушение которых влечет иные последствия. В структуре регламента должна быть предусмотрена особая система нормативов, устанавливающая конкретные взыскания за те или его иные нарушения. Некоторый опыт в этом отношении имеется (см., например, ст. 37 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области).

Есть еще один общий вопрос, связанный с регламентом. В заключительных положениях (раздел VII) Регламента Народного Хурала Республики Бурятия содержится правило, согласно которому регламент «вступает в силу по истечении 10 дней после его подписания». Положение представляется спорным. Думается, правильнее было бы сформулировать, что регламент вступает в силу с момента его принятия. Именно с этого момента регламент является обязательным для исполнения. Данное положение остается в силе, даже если органом законодательной власти приняты лишь определенные части регламента. На регламент не распространяется требование его обязательной публикации.

Регламент – это акт внутреннего распорядка, который не обязательно публиковать «для всех и каждого». Раз он принят депутатами, последние не могут ссылаться на незнание принятых ими же правил, а обязаны выполнять их.

Из вышесказанного вытекает, что в общих положениях регламента целесообразно было бы давать правовое определение этого документа как нормативного правового акта, принимаемого большинством голосов

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 144

избранных (или от установленного общего числа) депутатов и определяющего внутреннюю организационную структуру законодательного органа и порядок его деятельности.

Основной организационной формой деятельности законодательных учреждений субъектов Федерации регламенты называют сессии. «Дума работает сессионно» – гласит ч. 1 ст. 35 Регламента Тамбовской областной Думы. Некоторые регламенты дефинируют понятие сессии. Так, согласно ст. 27 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области сессия Собрания «состоит из заседаний Собрания и проводимых между ними заседаний его комитетов и комиссий, публичных депутатских слушаний». Заседание определяется как «общее собрание депутатов для обсуждения и решения вопросов, находящихся в компетенции Собрания, в соответствии с установленной повесткой дня» (ч. 1 ст. 30). Регламент Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) также определяет, что сессия палаты состоит из ее заседаний, а между ними – заседаний комиссий (ч. 1 ст. 14). В Конституции Республики Коми закреплено, что Государственное Собрание свою деятельность осуществляет «в форме сессий, а также заседаний комитетов» (ст. 72), т е. понятия «сессия» и «заседание комитетов» различаются. В Республике Татарстан конституционно различаются понятия «сессия» и «пленарная сессия». «Сессии Государственного Совета, – гласит ст. 91 Конституции Республики Татарстан, – созываются – в составе депутатов, работающих в парламенте на постоянной основе». Эта же статья устанавливает, что «для рассмотрения наиболее важных вопросов созываются пленарные сессии Государственного Совета в составе избранных депутатов». Закреплена формула: «Решения, принятые на сессии, не могут противоречить решениям, принятым на пленарной сессии Государственного Совета». Статья 89 названной Конституции определяет, какие вопросы решаются «исключительно на пленарных сессиях» Государственного Совета. В целом ряде регионов в качестве основной формы деятельности органов законодательной власти рассматриваются заседания «Основной формой работы областного Собрания, – определено, например, в Уставе Липецкой области, – является его заседание, на котором решаются основные вопросы, отнесенные к ведению Собрания» (ст. 29). Положение это закреплено в регламенте областного Собрания. Регламент Саратовской областной Думы также устанавливает, что основной организационной формой деятельности Думы являются заседания, на которых принимаются правовые акты нормативного и ненормативного характера (ч 1 ст. 5). Среди других самостоятельных форм деятельности органов

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 145

законодательной власти называются депутатские слушания, различные мероприятия комитетов или комиссий, депутатских групп, иных структурных подразделении (ч. 1 ст. 28 Устава Пермской области)

Представляется правильным при определении основной организационной формы деятельности органов законодательной власти оперировать понятием сессии, которое заключает в себе более широкий смысл, нежели понятие заседания В частности, заседание как собрание членов определенной организации, определенного коллектива для обсуждения каких-либо вопросов может иметь однократный характер. Сессия же может включать множество заседаний. Различные промежуточные перерывы не нарушают функциональной цельности сессии, продолжительность которой может быть от нескольких дней до нескольких месяцев. Сессией именуют сам период работы органов законодательной власти. Однако более удачным в этом отношении представляется термин «легислатура», которым обозначают период законодательной деятельности представительного органа государственной власти Именно через сессионную форму деятельности законодательное учреждение выступает как представительный орган государственной власти, осуществляющий свои конституционные полномочия. Только на сессиях те или иные нормативно-правовые решения принимаются от имени законодательного органа.

Когда говорят о «пленарных заседаниях» представительных органов государственной власти (в регламенте Государственной Думы дореволюционной России использовался термин «общие заседания»), это означает, что на них присутствуют все их члены или определенное большинство их. В количественном отношении это большинство должно быть достаточным («кворум») для признания тех или иных решений законодательной власти действительными. Принцип меньшинства не согласуется с конституционными идеалами правового государства. Любое нормативно-правовое решение всеобщей значимости должно приниматься в законодательном учреждении определенным количественным большинством. Правильной представляется норма, закрепленная в целом ряде регламентов, согласно которой сессия органа законодательной власти является правомочной, если в ее работе участвует не менее двух третей избранных депутатов. Формула «не менее двух третей от установленного числа депутатов» (Республика Карелия, Республика Коми, Воронежская, Иркутская, Свердловская, Томская области и другие) представляется менее удачной

Говоря об открытии после выборов первого заседания законодательного органа государственной власти, регламенты в большинстве

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 146

случаев предоставляют эту почетную миссию старейшему депутату. Имеются и другие нормативы на этот счет. В Кабардино-Балкарской Республике и Республике Татарстан первое заседание органа законодательной власти открывает председатель Центральной избирательной комиссии. Первое заседание вновь избранного Законодательного Собрания Иркутской области также открывает председатель областной избирательной комиссии и ведет его до избрания председателя Собрания. Первое заседание Новгородской областной Думы созывает глава администрации области, а открывает председатель областной избирательной комиссии и ведет его до избрания председателя Думы или председательствующего на заседании из числа депутатов. В Ингушетии первое заседание законодательного органа Республики открывает Президент Республики, ведет старейший по возрасту депутат, а после избрания Председателя парламента и его заместителей заседание ведет председатель или его заместитель. Парламент Республики Северная Осетия – Алания созывается на первое заседание Центральной избирательной комиссией Республики. Однако первое заседание парламента может созвать и Президент Республики. В Республике Саха (Якутия) вице-президент открывает первое заседание верхней палаты – Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики.

Представляется, что законодательные учреждения всякий раз должны собираться сами, по собственной инициативе. Исполнительная власть не должна вмешиваться в порядок работы законодательной власти. Представительство народа в парламенте – это высшее политическое представительство, в подлинно демократическом государстве обладающее статусом независимости и неприкосновенности. Такова конституционная аксиома.

Большое значение в регламентах придается различным вспомогательным (рабочим) органам законодательных учреждений, которые создаются обычно для предварительной подготовки тех или иных организационных решений, касающихся распорядка парламентской деятельности. В Республике Бурятия, например, таким органом является Совет Народного Хурала, в состав которого входят Председатель Народного Хурала, один из его заместителей, некоторое число других депутатов, набранных тайным голосованием (с ежегодной ротацией). В состав Совета не может входить Прокурор Республики (ст. 8 Регламента Народного Хурала Республики Бурятия). В Тверской области функционирует Совет Законодательного Собрания (ст. 16 Регламента Законодательного Собрания области). Регламент Законодательного Собрания Иркутской области говорит о Коллегии Законодательного Собрания (ст. 7). Органи-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 147

зацию работы Государственного Совета Республики Татарстан обеспечивает Президиум Государственного Совета (ст. 97-100 Конституции Республики Татарстан). Регламент Законодательного Собрания Иркутской области следующим образом определяет основные функции Коллегии Собрания (ст. 23):

организация подготовки сессии Собрания, предварительное обсуждение предложений по вопросам повестки дня сессии;

составление плана подготовки и принятия проектов законов области;

выступление с инициативой созыва внеочередных сессий Собрания;

направление для рассмотрения в соответствующие комитеты, комиссии законопроектов, которые предполагается внести на рассмотрение сессии Собрания;

возвращение субъектам законодательной инициативы внесенных ими законопроектов, если не были выполнены определенные требования действующего регламента;

организация проведения консультаций при формировании и изменении состава органов Собрания, а также при возникновении разногласий между депутатами, депутатскими группами и фракциями;

организация проведения публичных депутатских слушаний;

назначение ответственных (головных) комитетов по соответствующим законопроектам и по подготовке к ратификации (утверждению) международных и межрегиональных договоров;

ведение реестра зарегистрированных депутатских фракций и групп.

Думается, что нормативы регламентов региональных законодательных учреждений, закрепляющие порядок образования, регистрации и деятельности депутатских фракций и иных депутатских объединений должны быть более конкретными и четкими. Неясно различие самих понятий «депутатская фракция» и «депутатская группа», что немаловажно при определении их парламентских функций, правового статуса. Например, регламент Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 21) определяет фракцию как обособленную группировку внутри политической партии. Но ведь, речь идет о фракциях внутри законодательного учреждения. «Группа депутатов» определяется как «совокупность людей, объединенных общим интересом». А разве фракция не имеет своего общего интереса?

Парламентская фракция- это организованная группа депутатов, представляющих в данном законодательном учреждении какую-либо политическую партию или иную общественную организацию (иное общественное объединение), созданная в целях проведения политической (общественной) позиции, выработанной партией, иной общественной

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 148

организацией (иным общественным объединением) по определенному кругу вопросов общественной значимости. Деловые взаимоотношения депутатов с парламентскими фракциями, иными депутатскими объединениями определяются, как правило, уставами соответствующих фракций, иных депутатских объединений, решениями их руководящих органов. Депутатские объединения вправе договариваться о совместном выражении определенных политических (общественных) позиций и с этой целью могут создавать различные временные объединения, состоящие из нескольких фракций, которые не подлежат обязательной парламентской регистрации. Эти положения должны быть так или иначе отражены в регламенте.

В регламентах законодательных учреждений субъектов Российской Федерации много внимания уделяется работе комиссий (комитетов), играющих большую роль в подготовке и предварительном рассмотрении законопроектов, проведении депутатских слушаний, контроле за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами законодательной власти. Указывается, какие комиссии (комитеты) создаются в данном законодательном учреждении (даже «в обязательном порядке» – ст. 14 регламента Тамбовской областной Думы), каковы их полномочия, какие дни рабочей недели являются днями работы депутатов в комиссиях (комитетах) и т. д. Вместе с тем в целом ряде региональных конституций, уставов закрепляется, что структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комиссий (комитетов) определяются положениями о комиссиях (комитетах), принимаемыми органами законодательной власти. В положениях обычно более или менее подробно определяется порядок работы комиссий (комитетов). В качестве примера можно сослаться на Положение о Комитете Московской областной Думы по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденное решением Московской областной Думы 2 ноября 1994 г. Оно имеет следующую структуру: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения комитета, 3) организационные основы и принципы деятельности комитета; 4) порядок работы комитета; 5) права и обязанности членов комитета, 6) председатель комитета, заместители председателя комитета, 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы комитета. 8) аппарат комитета; 9) заключительные положения. При таком подходе нет необходимости дублировать в регламентах нормативы о комиссиях (комитетах), содержащиеся в Положениях, определяющих их правовой статус. Следует иметь в виду соотносимость регламентов с другими нормативными пра-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 149

вовыми актами, регулирующими деятельность законодательных учреждений.

Значительное место в регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации отведено законодательному процессу. С логической последовательностью в большинстве из них отражен весь порядок прохождения законопроекта в парламенте с момента его внесения до принятия закона.

Существенным является определение круга субъектов права законодательной инициативы. К таковым, в зависимости от системы органов власти, отнесены: депутаты законодательного органа, его постоянные комитеты (комиссии), президент (глава администрации, губернатор), правительство, представительные органы местного самоуправления, конституционный суд, верховный (областной) суд, арбитражный суд, прокурор.

[1] В качестве примера можно сослаться на ст. 31 Устава (Основного Закона) Новгородской области, который, определяя круг вопросов, относящихся к ведению областной Думы, включает в них не только «принятие Устава области», но и «принятие Регламента Думы и иных актов, регулирующих деятельность Думы...» (см.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1995. Вып. I.).

[2] Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957 С. 468; Демишель А.. Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 104.

Отдельными субъектами Российской Федерации круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, расширен. Так, в Карелии этим правом наделены общественные организации в лице их республиканских органов. В Татарстане – комитет парламентского контроля Государственного Совета, республиканский Совет профессиональных союзов по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся. В Башкортостане, Свердловской области, где парламенты имеют двухпалатную структуру, право законодательной инициативы закреплено отдельно за каждой из палат. Пермская область предоставила это право депутатам Федерального Собрания Российской Федерации. Аналогичный субъект предусмотрен регламентом законодательного органа Ставропольского края, с той лишь разницей, что в отношении его сделана оговорка: он должен быть избранным от Ставропольского края.

Примечательно, что некоторые субъекты Федерации сочли возможным наделить правом законодательной инициативы непосредственно народ. Например, в соответствии с регламентом Верховного Хурала Республики Тыва законодательная инициатива может быть заявлена группой избирателей численностью не менее одной тысячи человек. По Регламенту Законодательного Собрания Свердловской области такая группа должна насчитывать не менее десяти тысяч проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом. По Регламенту Липецкого областного Собрания – не менее двадцати пяти тысяч. Предоставление народу права законодательной инициативы – явление в определенном смысле положительное. Прежде всего это служит юридической гарантией реального народовластия, так как делает возможным участие граждан в политической жизни, в управлении делами отдельно-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 150

го субъекта Федерации. Кроме того, такого рода законодательная инициатива позволяет в процессе законотворчества учитывать действительную общественную потребность, нужды и интересы конкретных граждан.

Требует, однако, уточнения сама процедура осуществления народной законодательной инициативы, которая обладает некоторыми особенностями. К ним, по-видимому, надо отнести: порядок предоставления предложений об издании законодательного акта (текст. документа, обоснование предложения, необходимый минимум подписей); определенные требования к оформлению списка подписей (кем заверяется список, в какой срок); основания, по которым предложение может быть отклонено (вопрос не входит в компетенцию законодательного органа, есть сомнения в подлинности подписей, в течение последних, скажем, пяти лет осуществлялась подобная инициатива) и пр.

Расширение круга лиц, наделенных правом законодательной инициативы, не всегда оправданно. Так, неубедительна позиция республик Калмыкия, Коми, Тамбовской, Липецкой областей, посчитавших необходимым включить в него, например, председателя законодательного органа Будучи депутатом, последний уже в этом качестве приобретает право законодательной инициативы, которое он не утрачивает с вступлением на пост. председателя парламента. Выделение его как самостоятельного субъекта данного права не дает ему реально никаких дополнительных правомочий, но может породить путаницу при применении исследуемой регламентарной нормы на практике. Этим нарушается также принцип равенства членов законодательного органа. В регламентах Иркутской, Московской и Курганской областных Дум к субъектам законодательной инициативы отнесены фракции, что также трудно признать обоснованным. Фракции, являясь выразителями конкретных политических взглядов, подчас невольно стремятся к тому, чтобы отразить их в будущем законе, что не всегда совпадает с общими интересами. Наличие указанного обстоятельства, с одной стороны, и желание фракций провести свой законопроект через законодательный орган – с другой, могут создать конфликтную ситуацию, при которой выработка единого решения становится затруднительной.

Осуществление права законодательной инициативы большинством регламентов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливается в форме внесения как проекта закона, так и законодательного предложения. Поскольку инициатива, выраженная предложением, выдвигает лишь идею о принятии либо изменении закона и может быть рассмотрена по существу только при условии, что

Blog

Закон: создание и толкование