Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 168

Г.Т. Чернобель

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ

Московская областная Дума функционирует с декабря 1993 г., когда она была избрана в соответствии с Указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г., «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области» от 24 октября 1993 г. и «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» от 27 октября 1993 г.

В соответствии с Уставом Московской области, принятым в 1996 г., Дума является постоянно действующим законодательным органом государственной власти Московской области (ст. 40). Компетенция, порядок организации и деятельности Думы определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом области, иными нормативными правовыми актами, принятыми Думой. Действует специальный закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой в 1996 г.

Дума не вправе принимать какие-либо решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Федерации или органов местного самоуправления. Установлено, что за принятые решения Дума несет ответственность. Думе предоставлено право обжалования актов высших органов государственной власти Российской Федерации и актов главы администрации Московской области в Конституционный Суд Российской Федераций и другие суды. Законом определены структура и организационные основы деятельности Московской областной Думы (в частности, порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Думы, порядок проведения заседаний, порядок принятия правовых актов нормативного характера, права и обязанности председателя Думы, его заместителей, порядок формирования депутатских объединений, аппарата Думы, система социальных гарантий для депутатов Думы, ее аппарата и др.).

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 169

Приняты и действуют областные законы «О статусе депутата Московской областной Думы» (1994 г.), «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» (1995 г.), а также Положение о помощнике депутата областной Думы (1994 г.). Специальными положениями достаточно подробно нормирована деятельность постоянных комитетов и комиссий областной Думы, выполняющих большую работу по концептуальному обоснованию и разработке законопроектов, их предварительному рассмотрению, текстуальной корректировке и т. д. О конкретном содержании положений можно судить, например, по структуре Положения о Комитете по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденного решением Думы от 2 ноября 1994 г. Положение включает девять разделов: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения Комитета; 3) организационные основы и принципы деятельности Комитета; 4) порядок работы Комитета; 5) права и обязанности членов Комитета; 6) Председатель Комитета, заместители Председателя Комитета; 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы Комитета; 8) заключительные положения. Принят и действует Регламент Московской областной Думы (1994 г.), детально определяющий внутренний порядок ее деятельности.

Существует Положение об аппарате Московской областной Думы (1994 г.), где особое место занимает государственно-правовой отдел, который в соответствии с Положением:

- организует правовое обеспечение деятельности Думы и ее аппарата;

- осуществляет правовую экспертизу проектов документов, вносимых на рассмотрение Думы, распоряжений председателя и даст. по ним заключения;

- ведет систематизированный учет и хранение поступающих в отдел нормативных правовых документов;

- обеспечивает методическое руководство правовой работы Думы, ее комитетов и комиссий, структурных подразделений аппарата;

- оказывает консультативно-правовую помощь депутатам и сотрудникам аппарата Думы;

- представляет интересы Думы в судах,

- осуществляет иные полномочия, возлагаемые на него Думой или председателем Думы[1].

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 170

Определяя систему нормативных правовых актов, издаваемых Московской областной Думой, действующее законодательство Московской области закрепляет общее понятие: «правовые акты нормативного характера». Применительно ко всей системе нормативных правовых актов, издаваемых в Московской области, законодательное закрепление имеет понятие «нормативные правовые акты Московской области», которое включает в себя не только акты, принимаемые областной Думой, другими областными органами власти, но и «нормативные правовые акты органов местного самоуправления».

Возглавляет систему таких актов, принимаемых Московской областной Думой, «закон Московской области». Используются и более обобщенные понятия: «законодательные акты Московской области», «законодательство Московской области». К сожалению, указанные понятия не имеют четкой законодательной дефиниции. В одних случаях в понятие «законодательство Московской области» включаются законодательные акты областной Думы и издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Московской области, в других – законодательные и иные нормативные правовые акты областной Думы и соответствующие акты, издаваемые областной администрацией, в третьих – федеральные законы и законы Московской области. Вряд ли можно согласиться с законодательной интерпретацией, возводящей в ранг закона не только нормативные правовые акты областной администрации, но и аналогичные акты органов местного самоуправления. Система нормативных правовых актов, действующая на территории области, и система нормативных правовых актов, создаваемая самой областью, – это не одно и то же. В понятие областного законодательства правомерно включать законодательные акты, принимаемые областным законодательным органом или на областном референдуме. Что же касается системы нормативных правовых актов, действующих на территории Московской области, то она включает в себя, кроме законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых областной Думой, и Конституцию Российской Федерации, другое федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральной «исполнительной власти», и нормативные правовые акты, принятые областной администрацией, и соответствующие акты органов местного самоуправления.

В условиях федеративного государства законотворческая деятельность его составных регионов не может быть чрезмерно «плюралистичной», должна находиться в соответствии с основополагающими принципами конституционной законности. Главное конституционное требование заключается в том. чтобы все законы, иные норма-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 171

тивные правовые акты, принимаемые в федеративном государстве, не противоречили федеральной Конституции. Конституцией Российской Федерации установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются «федеральные конституционные законы» и «федеральные законы», имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование. Существенным моментом этого «собственного правового регулирования» является то, как справедливо подчеркивается в научной литературе, что оно должно осуществляться на основе верховенства федерального закона[2].

В целом принцип непротиворечивости, соответствия областных правовых нормативов федеральной Конституции, федеральному законодательству более или менее последовательно проводится в законотворческой деятельности Московской областной Думы.

Важно отметить, что следование принципу соответствия областных правовых нормативов федеральному законодательству в законотворческой деятельности Московской областной Думы не сводится к простому копированию действующего федерального законодательства, его пересказу или интерпретации. Базируясь на общих правовых принципах, нормах, закрепленных в федеральном законодательстве, областная Дума, формулируя областные нормативы, пытается конкретизировать федеральные императивы применительно к региону Московской области, учитывая те или иные его особенности, конкретные общественные потребности, интересы. Вправе ли делать это законодательный орган области, решая проблему соответствия областных нормативов федеральному законодательству? Думается, что да. И это должно быть отражено в разрабатываемых федеральных законах об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. Необходимо законодательно закрепить и дефиницировать «право на конкретизацию законодательного акта», само понятие конкретизации нормативных правовых актов, ее компетентные уровни и

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 172

допустимые пределы, обусловленные различными социальными факторами (политическими, правовыми, экономическими, этническими и т. д.). Необходимо установить, в какой иерархической последовательности и в форме каких нормативных правовых актов должна осуществляться конкретизация законодательных нормативов, с соблюдением каких правовых процедур, а также порядок конституционного обжалования ошибочных, неверных решений при конкретизации законодательных актов. Все это способствовало бы совершенствованию действующего российского законодательства.

Позитивной оценки заслуживает опыт конструктивного взаимодействия Московской областной Думы и главы администрации области. В соответствии с областным законом «О Главе администрации Московской области», осуществляя «самостоятельно свои функции в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации и Московской области», глава областной администрации взаимодействует с областной Думой (ст. 5). Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в областную Думу, подписывает и опубликовывает законы и иные нормативные правовые акты Московской области, обладает правом отлагательного вето на законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые областной Думой, вправе опротестовать в судебном порядке решения областной Думы (ст. 6). Особо оговорено, что полномочия главы администрации «не могут быть использованы для незаконного изменения государственного устройства и основ государственной власти Московской области, а также для роспуска или приостановления деятельности любых законно выбранных органов государственной власти и местного самоуправления» (ст. 8).

Принимая законодательные акты по отдельным отраслям хозяйственной деятельности на территории Московской области, областная Дума конкретно разграничивает предметы ведения Думы и предметы ведения администрации области. В ряде случаев специально оговаривается, какими полномочиями наделяется глава областной администрации до принятия соответствующего областного законодательства. В частности, можно сослаться на закон «О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области», принятый решением областной Думы 25 мая 1996 г. Законом установлено, что глава областной администрации до принятия соответствующих законов Московской области определяет порядок продажи земельных участков, порядок сдачи в аренду земельных участков, государственные органы, осуществляющие функции арендодателя и

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 173

продавца земельных участков, устанавливает нормативную цену земельных участков. Проекты постановлений или распоряжений главы областной администрации по указанным вопросам направляются им «на согласование» в областную Думу. Если в течение 20 дней со дня поступления (регистрации) названных документов решение областной Думы об их отклонении не будет принято, они считаются согласованными[3]. Действующий областной закон может быть определенным образом конкретизирован нормативным постановлением главы областной администрации. В случае превышения главой администрации своих полномочий в правотворческой деятельности областная Дума в порядке контроля может принять соответствующее решение.

Давая свои заключения на законы, принятые областной Думой, глава администрации Московской области не вправе злоупотреблять предоставленным ему правом отлагательного вето. Законодательно определено, что заключения главы областной администрации должны содержать «конкретные поправки (дополнения, изменения), предлагаемые для внесения в текст. закона или иного нормативного правового акта, либо мотив его отклонения в целом» (ст. 3 областного Закона «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой»).

Работа над тем или иным законопроектом осуществляется областной Думой в деловом контакте с областной администрацией. По каждому заключению главы областной администрации на решение областной Думы о принятии того или иного закона Дума принимает соответствующее решение, фиксируя свое согласие или несогласие с теми или иными поправками, замечаниями соответствующими формулами: «Согласиться с поправками главы администрации...»; «Отклонить заключение главы администрации...» и т. п. В соответствии с Регламентом Московской областной Думы (ст. 74) глава областной администрации вправе делегировать право внесения поправок в законопроект, рассматриваемый областной Думой, своему официальному представителю. С конституционной точки зрения подобное делегирование, не исключающее определенных субъективных негативов, представляется спорным.

Федеральным Центром придается, как известно, важное значение работе по обеспечению координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Московской областной Думой

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 174

много сделано в этом отношении в порядке осуществления права на законодательную инициативу (ст. 104 Конституции Российской Федерации). Каждая законодательная инициатива Думы оформляется специальным решением, наименование которого говорит о характере инициативы («О законодательной инициативе в связи с Указом Президента Российской Федерации от...», «О поддержке предложения группы депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации...», «О поправках в принятый в первом чтении проект Федерального конституционного закона...», «О проекте Федерального закона...» и т. д.). Законодательная инициатива обязательно мотивируется, порой настолько подробно, что помещается в приложении к соответствующему решению, поставленному на депутатский контроль. При этом свои решения о законодательной инициативе Дума направляет не только в Федеральное Собрание Российской Федерации, но и в законодательные органы власти других субъектов Федерации.

Известен позитивный результат законодательной инициативы Московской областной Думы о внесении изменений в статью Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», определяющую порядок назначения прокуроров субъектов Российской Федерации. В своем решении (1994 г.) Дума предлагала изложить статью в следующей редакции: «Прокурор республики, края, области, городов федерального значения, автономной области, автономного округа назначается на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации сроком на 5 лет». В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», принятым Государственной Думой 18 октября 1995 г., законодательная инициатива Московской областной Думы отражена в следующей редакции (п. 1 ч. 1 ст. 13): «Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность сроком на пять лет Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации». 5 июля 1996 г. Московская областная Дума приняла собственный закон «О порядке согласования назначения на должность прокурора Московской области», в котором в соответствии с федеральным законом закрепила, что прокурор Московской области назначается на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Московской областной Думой и главой администрации Московской области (ст. 1). Подробно определена законом процедура согла-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 175

сования, предусматривающая порядок решения вопроса в случае споров между органами власти Московской области по кандидатуре для назначения на должность прокурора области.

Следует отметить положительные моменты в законотворческой деятельности Московской областной Думы, связанные с непосредственной разработкой текста областных законов, их нормативно-правовым содержанием, семиотическим оформлением. В частности, при разработке законопроектов отсутствуют излишняя поспешность, небрежное обращение с законодательной техникой, конъюнктурщика, хотя депутатам и приходится считаться с теми или иными политическими реалиями[4]. Тематическое планирование законопроектной работы (на год и более длительные сроки, с последующей разбивкой по кварталам) позволяет Думе соблюдать определенную последовательность при концептуализации и подготовке законопроектов, выявлять общественное мнение по вопросу, нуждающемуся в нормативно-правовом урегулировании, привлекать к разработке законопроектов ученых разного профиля, специалистов-практиков, специальных экспертов, устраивать общественные слушания законопроектов.

Разрабатывая, например, проект закона «О местном референдуме в Московской области», депутаты областной Думы досконально изучили соответствующие правовые нормативы СССР, РСФСР, действующее российское законодательство, зарубежный опыт. Одобренные Думой основные концептуальные положения закона рассылались для предварительного ознакомления во все города и районы Московской области. На основе поступивших критических замечаний и предложений (более двухсот) были проведены общественные слушания с приглашением глав местных администраций, депутатов Собраний представителей поселков,

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 176

городов, районов. В слушаниях приняли участие представители министерства Российской Федерации по делам национальностей и региональной политики, ученые ведущих вузов. В результате в проект закона было внесено еще около 100 поправок, согласованных (в порядке консультации) с государственно-правовым отделом Думы, а также администрацией области. Определенную сложность в процессе подготовки и принятия закона создавало то, что одновременно в Государственной Думе рассматривался Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Пришлось срочно вносить в проект закона «О местном референдуме в Московской области» соответствующие изменения, чтобы областной закон после его принятия не оказался в противоречии по ряду положений с федеральным законом. Лишь после этого закон был принят Московской областной Думой.

Во всех случаях, когда среди депутатов областной Думы возникают серьезные разногласия по нормативно-правовому содержанию того или иного законопроекта, специальным решением областной Думы, в соответствии с действующим Регламентом Думы, образуется согласительная комиссия из состава депутатов Думы по доработке законопроекта.

Привлекают внимание выдержанная в целом логическая структура нормативных правовых актов, принимаемых Московской областной Думой, культура их внешнего оформления. Как правило, законодательный акт открывается лаконичной преамбулой или вступлением, информирующим, какой круг общественных отношений регулируется (предмет регулирования), в соответствии с каким федеральным законодательством издан акт, и др. Затем следуют нормативно-правовые дефиниции ключевых понятий, используемых в данном акте, основные нормативы акта, конкретизируемые в последующих разделах (статьях), предписания об ответственности.

В порядке критических замечаний следует отметить, что в большинстве случаев преамбула подменяется кратким информационным вступлением. Однако информационное вступление и преамбула – это не одно и то же. Ценностное значение преамбулы заключается в том, что она не только формулирует задачи и цели нормативно-правового регулирования, но и обосновывает, мотивирует необходимость такого регулирования избранной системой нормативно-правовых модусов («разрешено», «требуется», «запрещено»). Любая нормативная установка как результат мыслительного процесса – это мотивированная установка, вытекающая из определенного оценочного отношения к конкрет-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 177

ной действительности и определяющая тем самым динамику, соответствующий энергетический тип правового поведения (активное, пассивное, избирательное). Без мотивационного компонента, обусловливающего процесс восприятия правовых нормативов, механизм действия последних может не «сработать» в заданном законодателем социальном направлении или же будет функционировать недостаточно эффективно.

Blog

Закон: создание и толкование