Geum.ru

Закон: создание и толкование

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   23


Для большей конституционной ясности республиканской формы правления целесообразно было бы само понятие республики дефинировать на уровне федеральной Конституции[5] с учетом исторического опыта, концепций теории народовластия.


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 126


Одной из существенных причин многих противоречий и пробелов республиканского законодательства является отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральной Конституции. Формулировки, содержащиеся на этот счет в ст. 71, 72 и 73 действующей Конституции Российской Федерации, представляются достаточно спорными, неудачными. В частности, ст. 72 федеральной Конституции, перечисляющая предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, в сущности, связывает «суверенные» субъекты Федерации, образно говоря, по рукам и ногам. Согласно ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции все нормативные правовые акты субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральным законодательством. Однако возникают вопросы: что, собственно, входит в круг предметов ведения субъектов Российской Федерации? Вправе ли они (субъекты) осуществлять «собственное правовое регулирование» по тому или иному конкретному предмету совместного ведения до издания соответствующего федерального закона? На эти вопросы федеральная Конституция ответа не дает, что и побуждает субъекты Федерации добиваться договорного решения проблемы, чтобы заполучить хоть какую-то нормативную определенность.


Говоря о правотворческой деятельности органов государственной власти, конституции республик в составе Российской Федерации не всегда достаточно четко выделяют формообразовательные аспекты этой деятельности. Формулируется, например, что орган законодательной власти «принимает законы и иные нормативные акты» (ст. 73 Конституции Республики Коми). Учитывая регулятивную значимость нормативных правовых актов, такая лаконичная конституционная формула вряд ли оправдана. Более конкретной является формула: «принимает законы и постановления» (например, ст. 87 Конституции Республики Бурятия). Согласно Конституции Республики Карелия (ст. 54) Законодательное Собрание по вопросам, отнесенным к ведению Республики, принимает законы, постановления, заявления, обращения, декларации; правильнее было бы указать, какие из перечисленных актов, наряду с законом, являются нормативными. Имеются в республиканских конституциях формулировки о «верховенстве закона», однако о каком именно законе идет речь, не уточняется (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).


Определяя правотворческие полномочия республиканского президента, республиканские конституции зачастую повторяют формулу, содержащуюся в федеральной Конституции: «издает указы и распоряже-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 127


ния», не раскрывая вопроса о нормативности названных актов. Согласно Конституции Республики Бурятия президент Республики «в пределах своих полномочий, на основе и во исполнение действующего законодательства издает указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Бурятия» (ст. 75). Возникают вопросы: какие из перечисленных актов являются (могут быть) нормативными? Или же это акты ненормативного характера? На основе и во исполнение какого законодательства они издаются – федерального или республиканского?


В обязанность граждан республик в составе Российской Федерации вменяется соблюдать республиканскую конституцию, другие законы республики, в которой они проживают (см., например, ст. 52 Конституции Республики Татарстан, ст. 8 Конституции Республики Ингушетия, ст. 7 Конституции Республики Коми). Об обязанности соблюдать федеральную Конституцию умалчивается, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 15) все граждане Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны соблюдать федеральную Конституцию. Конституция Республики Дагестан обязывает граждан «соблюдать Конституцию, законы и основанные на них нормативные акты...» (ст. 55). О какой Конституции, каких законах идет речь, из текста республиканской конституции неясно.


Имеются в республиканских конституциях нормативы, направленные против присвоения или захвата государственной власти, властных полномочий (см., например, ст. 4 Конституции Республики Ингушетия, ч. 4 ст. 3 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, ч. 3 ст. 2 Конституции Республики Адыгея), однако содержание указанных понятий («присвоение» и «захват» государственной власти) не конкретизировано и, следовательно, может быть истолковано по-разному (присвоить – самовольно сделать что-либо своим; захватить – насильственно присвоить что-либо).


«Граждане Республики Татарстан, – гласит ст. 41 Конституции Татарстана, – имеют право на собственность и ее наследование». О какой форме собственности идет речь, неясно. Более правильно поступают республики, которые в своих конституциях, говоря о собственности, перечисляют ее виды (формы). «В Республике Адыгея, – формулируется, например, в Конституции Республики Адыгея, – признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная, общественная и иные формы собственности» (ст. 13). Требования диалектики законотворческого процесса таковы, что нормативно-правовые предписания должны быть настолько абстрактными, чтобы быть достаточно конкретными.


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 128


«Граждане Республики Татарстан, – предписывает Конституция Татарстана, – обязаны нести воинскую службу в соответствий с законом» (ст. 58). В соответствии с каким законом – федеральным или республиканским? Аналогичный вопрос вызывают подобные формулировки в других республиканских конституциях (например, ст. 59 Конституции Республики Дагестан: «Несение военной службы, освобождение от нее, а также замена военной службы выполнением альтернативных обязанностей определяются законом»).


В республиканских конституциях допускаются изменения конституционного статуса республики, ее территории посредством референдума. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ч. 4 ст. 60) такое решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан Республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принимавших участие в референдуме. Верно подмечено, что хотя референдум – это наиболее демократическая форма решения важнейших конституционных вопросов, вряд ли правомерно признавать условием легитимности референдума участие в нем более половины граждан коренной национальности. Это нарушает федеральный конституционный принцип равноправия граждан независимо от их национальности в управлении делами государства, общества[6].


В ряде республиканских конституций говорится о праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, пикетирование, уличные шествия и демонстрации, что выступает порой как форма общественного протеста. Однако само право на общественный протест. в республиканских конституциях, как и в федеральной Конституции, отсутствует, что создает определенные предпосылки для произвольного усмотрения, своеволия со стороны правоохранительных органов государственной власти. В качестве конституционного принципа целесообразно было бы установить, что акты общественного протеста, не нарушающие конституционный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат. Конституционно должно быть гарантировано, что недопустимы какие-либо ретрибуции по политическим мотивам.


Много внимания уделяется в республиканских конституциях правам и свободам граждан, перечисление которых повторяет положения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации (глава 2). В тексте конституций обычно говорится о правах и свободах «человека и гражданина». Думается, более правильно поступают республики, которые


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 129


оперируют в своих конституциях понятием «правовой статус личности». Например, раздел II Конституции Республики Адыгея так и озаглавлен: «Правовой статус личности». Человек – это антропологическое понятие[7]. Гражданство – это правовая принадлежность конкретного человека (лица) к тому или иному государству. Понятие личности характеризует человека как общественное существо, поэтому оно и является центральным понятием права, хотя и не имеет до сих пор достаточно полной правовой дефиниции.


Ни одной конституции еще не удавалось закрепить правовой статус личности во всем его объеме. Динамика и сложность общественных отношений таковы, что практически это невозможно сделать. Поэтому в конституциях закрепляются, как правило, основополагающие принципы правового статуса личности, основные права и обязанности граждан. Учитывая данное обстоятельство, конституции республик в составе Российской Федерации иногда особо оговаривают, что перечень прав и свобод, содержащийся в данной конституции, «не является исчерпывающим» (см., например, ст. 16 Конституции Республики Карелия). Как представляется, в республиканских конституциях вообще не нужен этот перечень, повторяющий, как было отмечено выше, основные положения федеральной Конституции. Вполне достаточно было бы констатировать, что в республике признаются и соответствующим образом гарантируются права и свободы граждан (личности), установленные Конституцией Российской Федерации, а также нормами международного права.


Известна важность правовых процедур при непосредственном осуществлении государственной власти. Существует понятие «процедурные правовые нормы». Представляется, что некоторые республиканские конституции перегружены подобными нормативами. Правильно, когда в конституциях определяются, например, сроки созыва законодательного органа государственной власти, условия его правомочности, общий порядок принятия законодательных актов и др. Однако вряд ли оправдано в самой Конституции подробно определять порядок деятельности законодательного органа; устанавливать, кто вправе участвовать в его заседаниях, круг полномочий председательствующего, порядок обсуждения и принятия правовых решений и т. д. Это должно быть соответствующим образом урегулировано в регламенте, то есть нормативном правовом акте, который обычно принимается или утверждается законодательным органом государственной власти в форме закона и определяет


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 130


внутреннюю организационную структуру законодательного органа (парламента), порядок его деятельности.


[1] Ученые предлагают ввести в научный оборот термин «правовой вакуум», который обозначает в сущности то же, утвердившееся в правоведении, понятие нормативно-правового пробела. В частности, понятие правового вакуума дефинируется как «отсутствие правовых норм, которые должны регламентировать не урегулированные ранее, но нуждающиеся в правовой регламентации вновь возникшие общественные отношения» (Малиновский А.Л. Правовой вакуум – новый термин юридической науки // Государство и право. 1997. № 2. С. 110).


[2] Тихомиров Ю.А. О конституционных противоречиях и конфликтах // Конституционный Вестник. 1993. № 15.


[3] В Декларации о государственном суверенитете Татарстана, принятой Верховным Советом республики 30 августа 1990 г., государственный суверенитет не увязывается с принадлежностью Татарстана к Российской Федерации. По мнению татарских ученых, Татарстан не является частью Российской Федерации, у него «свое видение» феномена Федерации (Мухаметшин Ф.Х. Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3. С. 54, 57).


[4] Федералист: Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 1993. С. 145-146.


[5] Справедливо обращается внимание на то, что не может считаться допустимым обращение в Конституционный Суд, если в нем содержится просьба дать толкование того или иного конституционного понятия. Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть только те или иные «положения Конституции», т. е. ее нормативные формулы (см. Особое мнение судьи Г.А. Гаджиева по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (чч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1451). Если толкование конституционных понятий переложить на Конституционный Суд, то он станет выполнять законодательные функции, что несовместимо с принципами демократического конституционализма, правового государства.


[6] Михалева НА. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4. С. 5.


[7] Рогинский Я.Я., Левин М.Г. Основы антропологии. М., 1955.


Уставы иных субъектов Российской Федерации


В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 66) статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Регламентация «уставного законодательства» содержится также в Указе Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. Администрацией Президента Российской Федерации был разработан и разослан на места «модельный» устав субъекта Федерации. В самих уставах указанных субъектов Федерации, в частности, в уставах краев и областей, закрепляется, что они принимаются, определяя правовой статус края, области, в соответствии с Конституцией Российской Федерации.


Предоставленное субъектам Российской Федерации право принимать свои собственные уставы было воспринято как «большое завоевание» российских регионов. Первоначальные проекты краевых и областных уставов направлялись, как правило, в администрации городов и районов (края, области), в крупные учреждения краев и областей, включая научные, после чего проекты на основе собранных замечаний и предложений дорабатывались и публиковались в местной прессе. В действие уставы указанных регионов вводятся обычно постановлением краевого (областного) законодательного учреждения после его подписания главой краевой (областной) администрации, что нашло свое уставное закрепление (ст. 171 Устава Курганской области).


Принятые уставы, наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, служат исходной правовой базой для текущего регионального законодательства. Оценивая действующие уставы краев и областей, специалисты расходятся в своих суждениях. По мнению одних, уставы краев и областей «в главном» соответствуют Конституции Российской Федерации, во многом порой копируя ее. По мнению других, подавляющее большинство «местных уставов» не соответствуют Конституции Российской Федерации. Ученые обращают внимание на то, что нет единого достаточно обоснованного порядка предва-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 131


рительной правовой экспертизы, согласования уставов с действующим федеральным и республиканским законодательством, и в целом правовой статус областей еще «не упорядочен» законодательно[1].


Как показывает анализ, многие уставы краев и областей не лишены противоречий, пробелов, порой весьма существенных. Так, многие уставы (например, Алтайского края, Ставропольского края, Калининградской области, Курганской области, Липецкой области, Новгородской области, Оренбургской области, Самарской области, Свердловской области, Читинской области) закрепили за собой статус Основного Закона края, области. В любом государстве в качестве его основного закона выступает Конституция. В Российской Федерации таковым является ее Конституция, принятая 12 декабря 1993 г. Это Основной Закон для всех субъектов Российской Федерации без какого-либо исключения, для всего общества, для всех граждан Российской Федерации. Следовательно, соответствующие формулировки, содержащиеся в уставах, нуждаются в корректировке.


Предлагается характеризовать устав края (области) как Основной Закон, устанавливающий правовой статус данного субъекта Федерации[2]. Но указанный статус определяется не только уставом. Его определяет прежде всего федеральная Конституция, что закреплено в самих уставах (ст. 1 Устава Ставропольского края, ст. 1 Устава Липецкой области, ст. 1 Устава Свердловской области). Нужно также учитывать определение Конституционного Суда Российской Федерации о том, что, когда говорится об Уставе того или иного субъекта Российской Федерации как об Основном Законе его (субъекта), «речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области». Устав занимает высшее место «в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области»[3]. Например, в Уставе Пермской области (ч. 1 ст. 13) определено: «В системе правовых актов Пермской области настоящий Устав имеет высшую юридическую силу...».


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 132


Перечисляя виды правовых актов, издаваемых (принимаемых) в крае, области, уставы в ряде случаев в особый вид актов выделяют «решение». «Собрание депутатов, – говорится, например, в Уставе Псковской области, – принимает законы области, постановления, решения, заявления, обращения, декларации» (ст. 46). Здесь неясно, относится ли «решение» к нормативным правовым актам, каково его отличие от закона, постановления. «Законодательное собрание, – определено в Уставе Пермской области, – принимает законы и иные нормативные акты, а также ненормативные правовые акты в форме решений» (ст. 29). В Московской областной Думе все областные законы принимаются «решением». Думается, следует различать родовое и видовое в нормативно-правовых формообразованиях. Решение как таковое – это родовая категория логико-семантического порядка (вывод, заключение после соответствующего обдумывания, обсуждения, согласования), имеющая свои видовые характеристики (конституционное решение, законодательное решение, президентское решение, министерское решение, судебное решение и т. д.) и внешне проявляющая себя определенным семиотическим образом (закон, указ, постановление, устав, инструкция, распоряжение, приговор и т. д.). Другими словами, юридические решения могут приниматься в форме самых различных актов юридического значения.


Неоднозначно решается в уставах краев и областей вопрос об удостоверении принятого краевым (областным) законодательным органом власти закона подписью. В большинстве случаев, подражая федеральной Конституции (ст. 84 «д»), уставы закрепляют, что законы, принятые законодательным органом края (области), подписывает глава администрации края (области). Некоторые уставы предусматривают также подпись лица, председательствующего в законодательном учреждении. Например, в Уставе Тульской области закреплено, что законы области подписываются и обнародуются главой администрации области «совместно с председателем областной Думы» (ст. 54 «б»). Согласно Уставу Свердловской области текст. принятого областного закона удостоверяется подписями председателей обеих палат Законодательного Собрания, после чего передается для подписания и обнародования губернатору области (ч. 8 ст. 67). Устав Читинской области (ст. 55, 81) исключает необходимость подписания областных законов главой администрации области. Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации признал указанные статьи Устава Читинской области не соответствующими действующей Конституции Российской Федерации, ссылаясь на принципы единства государственной власти и разделения вла-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 133


стей[4]. Решение Конституционного Суда представляется, однако, неубедительным. Законодательный акт, как подсказывает элементарная конституционная логика, должен письменно удостоверяться (т. е. быть персонифицированно засвидетельствованным в своей подлинности, правильности) законодательным органом государственной власти, издавшим (принявшим) его. Подписи законодательных актов краев и областей главами администраций отдают давней средневековой традицией княжеского властвования.


Правовые акты, издаваемые главами администраций, уставы включают в систему нормативных актов краев и областей. При этом не всегда достаточно четко определено, какие из «губернаторских» актов являются нормативными. Так, согласно Уставу Псковской области глава администрации области по вопросам, относящимся к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения (ст. 52). О нормативности этих актов ничего не говорится. Закреплено в уставах понятие «указы губернатора» без должной характеристики их нормативности (ст. 88 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 61 Устава Свердловской области). Устав Пермской области оперирует понятиями: «акты губернатора, имеющие нормативный характер» и «акты губернатора, не имеющие нормативного характера». Однако которое из этих понятий относится к постановлениям губернатора и которое – к его распоряжениям, можно догадываться лишь из подтекста. Более правильно поступают, когда формулируют, что нормативные акты губернатора принимаются в виде постановлений, ненормативные – в виде распоряжений (ст. 66 Устава Ставропольского края).


В целом правовая природа института губернаторства, функционирующего на основе Указа Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. и в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденным тем же Указом, остается не совсем ясным. В научной литературе губернаторская власть характеризуется как «супервласть»[5]. Собственно, каковы отношения губернатора с региональными законодательными учреждениями, таковы и уставы регионов России, в частности областные ус-