Закон: создание и толкование

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Толкование права, 91.97kb.
• «Я вас любил…», 545.56kb.
• Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации как толкование уголовного закон, 47.69kb.
• Т. Я. Насырова телеологическое (целевое) толкование советского закон, 2418.05kb.
• Тема 17: Толкование на Евангелие от Луки, 4: 16-44, 701.32kb.
• Е. М. Журавлева уголовный закон учебное пособие, 528.54kb.
• Закон украины   , 107.7kb.
• Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 745 Собрание, 925.6kb.
• Иноязычные слова и их толкование, 198.43kb.
• Содружества Независимых Государств. Многосторонние и двусторонние договоры. Протокольные, 161.24kb.

Некоторые аспекты нормативного регулирования процедуры создания правовых актов в регионах можно найти и в отдельных специаль-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 90


ных актах по вопросам правотворчества. Так, в Тверской области действуют Правила подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органами[1]. В области, кроме того, разработаны Методические рекомендации по подготовке и оформлению законов Тверской области[2]. В Правилах, например, перечисляются юридические основания для принятия решений областными органами, рекомендуется избегать поспешного механического принятия актов органов исполнительной власти «по обстоятельствам», соблюдать последовательность подготовительных действий.


В Нижегородской области действует утвержденное постановлением губернатора области № 18 от 16 февраля 1994 г. Положение о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области[3]. Как сказано в самом документе, Положение издано в целях упорядочения подготовки и издания актов губернатора области, повышения их качества и соответствия действующему на территории Российской Федерации законодательству (п. 11).


В Московской области действует Закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой 23 октября 1996 г., в котором содержатся положения, определяющие, в частности, порядок принятия законов и иных нормативных правовых актов области, их оформления, опубликования и вступления в силу.


Однако свое оптимальное решение, как представляется, проблема нормативного регулирования различных аспектов правотворчества в регионах находит в издании субъектами Федерации законов о нормативных правовых актах.


Процесс разработки и принятия актов, связанных с регулированием правотворчества в субъектах Федерации, постепенно набирает силу. Так, в Республике Саха (Якутия) принят Закон о нормативных правовых актах. Законодательными собраниями Тверской, Воронежской и некоторых других областей приняты законы аналогичного содержания. Государственная Дума Ставропольского края приняла Закон о порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов края. В ряде субъ-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 91


ектов Федерации проекты законов о нормативных правовых актах находятся в стадии подготовки.


Нормативное закрепление на уровне региона наиболее важных приемов и методов подготовки и оформления правовых решений в специальном законе о нормативных правовых актах вносит стабильность, порядок и необходимое единообразие в работу органов, готовящих проекты, дает четкие ориентиры оформления, опубликования и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации, позволяет упорядочить систему действующих в регионе нормативных правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию, форме, обоснованности. Достижению этих целей способствует закрепление в законе основ правотворчества субъекта Федерации, важнейших аспектов, связанных с порядком подготовки, принятия, издания и упорядочения нормативных правовых актов региона, другими словами, урегулирование всех основных этапов «движения» акта от разработки его проекта до реализации. И если, например, система правовых актов Воронежской области закреплена в Уставе области и в Законе «Об органах государственной власти Воронежской области» (от 20 октября 1994 г.), то гораздо более широкий комплекс вопросов правотворчества области нашел свое решение в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области. В нем определены основные положения правотворческой деятельности, понятие, система и виды правовых нормативных актов области, закреплен порядок их принятия и действия.


Интересный опыт нормативного закрепления правил подготовки проектов правовых актов имеется в Московской области. Речь идет о своеобразном типовом (модельном) акте, устанавливающем конкретные правила подготовки и требования к определенной категории правовых актов. Так, Московская областная Дума своим решением № 7/21 от 22 июня 1994 г. приняла Положение о предоставлении налоговых льгот Московской областной Думой. Положение устанавливает порядок подготовки и принятия законов Московской области о предоставлении налоговых льгот, требования к их содержанию и исполнению[4]. Положение определяет требования к содержанию конкретных законов о введении налоговых льгот. В таком законе должны быть определены, в частности, цели введения налоговых льгот; критерии оценки достижения целей; категория налогоплательщиков, для которой вводится налоговая льгота, ставка; срок действия налоговой льготы, финансовые санкции за нарушение налогового соглашения. Положением предусматривается порядок


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 92


подготовки материалов для рассмотрения на заседании Думы (по чьей инициативе может происходить разработка закона; требования к содержанию обращения инициатора к главе администрации Московской области или к председателю Думы; оговаривается право инициатора уведомить Думу о неудовлетворительном состоянии сроков разработки закона – в этом случае Дума может принять либо обращение, содержащее требование по ускорению разработки проекта, либо решение о продлении срока разработки).


Представляется, что наряду с нормативным закреплением общих правил и процедур правоподготовительной работы такая конкретизация «нормативных требований» к актам не только определенного вида, но и определенной тематической направленности (по предмету регулирования) – как в приведенном выше примере – может быть весьма целесообразной.


Основные аспекты регионального правотворчества, являющиеся предметом нормативного регулирования


Как показывает практика, процесс нормативного регулирования правотворческой деятельности в регионах идет весьма неравномерно и неоднозначно, что обусловливает, в частности, целесообразность и полезность обобщения накопленного в регионах опыта нормативного регулирования правотворчества и выработку рекомендаций, которые могли бы помочь в совершенствовании этого процесса.


Очевидно, при нормативном закреплении правил подготовки проектов нормативных актов должна найти отражение специфика этой работы в конкретных субъектах Федерации, обусловленная особенностями построения системы органов власти данного региона, механизма их взаимодействия, историческими, правовыми традициями и т. п. Однако при всех неизбежных различиях, связанных с особенностями регионов, нормативное регулирование процесса подготовки правовых актов в них должно основываться на определенных общих принципах. Это:


1) использование накопленного правотворческой практикой позитивного опыта, приемов и правил законопроектной работы, законодательной техники применительно к современным структурам и институтам власти конкретных регионов;


2) обеспечение демократических основ подготовки проектов актов, в частности, гарантии гласности их разработки и обсуждения;


3) научное обеспечение деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов, способствующее их обоснованности и эф-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 93


фективности (научная экспертиза, научно-информационное обеспечение правотворчества и т. п.).


Такой подход предопределяет и главную цель нормативного регулирования подготовки проектов актов в регионах- закрепление условий, обеспечивающих демократические гарантии разработки качественных нормативных правовых актов на региональном уровне, единство и согласованность правовой системы конкретного региона и в целом законодательства Российской Федерации.


1. Нормативное регулирование, как представляется, должно «охватывать» (включать в себя) несколько основных блоков вопросов. В самом обобщенном виде это: понятие и виды (типология) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; соотношение актов между собой (иерархия актов); общий порядок подготовки, оформления, вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов субъектов Федерации. Собственно, эти блоки и призваны составить основное содержание законов о нормативных правовых актах регионов.


Очень важно законодательно закрепить понятие нормативного правового акта субъекта Федерации, дать определенные критерии разграничения актов законодательных органов и органов исполнительной власти.


Как и на федеральном уровне, в регионах весьма остро стоит проблема пределов понятия «законодательство». Не углубляясь в ведущуюся в настоящее время среди ученых-юристов полемику по этому поводу, отметим лишь, что законодательство, систему законодательных актов субъекта Федерации, на наш взгляд, составляют Конституция, Устав (учредительные документы) и законы субъекта Федерации.


Весьма существенно, чтобы законодательно было зафиксировано правило, заключающееся в том, что органы власти субъекта Федерации, управомоченные издавать нормативные правовые акты, издают их в пределах, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством самого субъекта Федерации. Это правило целесообразно закрепить как в законе о нормативных правовых актах, так и в специальных актах о тех или иных правотворческих органах субъекта Федерации. В Законе Московской области «О Московской областной Думе» (от 11 мая 1994 г.), например, особо оговаривается, что Московская областная Дума не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 2)[5].


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 94


Примечательно, что некоторые субъекты Федерации предусматривают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Так, в соответствии с упомянутым уже Законом Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном законом порядке (ст. 25). Думается, при соответствующем механизме обеспечения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а действительно могут сыграть роль своеобразных «гарантов» в деле обеспечения законности принимаемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов.


В рамках решения общей проблемы необходимости легального оформления создаваемой в субъектах Федерации правовой системы, типологии издаваемых актов, процедур их подготовки и принятия особенно актуально нормативное урегулирование всего спектра вопросов, связанных с правовой природой, спецификой содержательной характеристики и подготовки законов субъектов Федерации как принципиально нового понятия в правовой системе России. Как правильно подчеркивается, «правовой вакуум в сфере законодательного регулирования видов, особенностей, процедуры принятия и соотношения правовых нормативных актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации стал одной из причин возникновения целого ряда проблем в законотворческой деятельности субъекта Федерации»[6].


Для решения проблемы соотношения региональных актов важнозаконодательно установить верховенство регионального закона по отношению ко всем другим издаваемым субъектом Федерации нормативным правовым актам. Ведь региональный закон – нормативный правовой акт особого рода, особой содержательной правовой природы (характеристики); он принимается законодательным (представительным) органом субъекта Федерации либо референдумом по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни региона, требующим устойчивого регулирования на региональном уровне (например, регулирование налогов, сборов и пошлин, порядок использования земли и других природных ресурсов и др.).


Важное значение для усиления роли закона в правовой системе имеет нормативное размежевание сфер действия законов и подзаконных актов субъектов Федерации. Такое легальное размежевание помогает


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 95


определеннее решить проблему объема и пределов правового регулирования, способствует более правильному выбору формы правового акта для решения той или иной правовой задачи. Далеко не всегда оправдано чрезмерное увлечение субъектов Федерации принятием законов, стремление решать проблемы региона путем принятия многочисленных законов по самым разным и подчас достаточно «мелким» вопросам. Очевидно, «оперативные» правотворческие полномочия должны более активно использоваться органами исполнительной власти регионов.


В плане соотношения региональных законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации важной, таким образом, является проблема определенных критериев их разграничения. В системе других механизмов весьма эффективным, на наш взгляд, является формальный критерий такого разграничения, иными словами, законодательно фиксированное, четкое установление перечня тех вопросов, которые могут решаться только законом.


Большинство субъектов Российской Федерации, в которых уже приняты Законы о нормативных правовых актах, правильно, как представляется, пошли именно по этому пути. В числе соответствующих вопросов, например: принципы организации и порядок деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления; защита прав и свобод человека и гражданина, основные принципы экологического и социального развития региона; виды и размеры региональных налогов и сборов; порядок формирования и расходования бюджета субъекта Федерации и др. Конечно, такой перечень не должен носить исчерпывающего характера, и в законе о нормативных правовых актах желательно оговорить, что законом субъекта Федерации могут решаться и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией (Уставом) и законами субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы в форме закона.


Закрепление перечня вопросов, по которым могут быть приняты исключительно законы субъекта Федерации, – существенный шаг в решении поиска критериев разграничения закона и подзаконного акта-проблемы, имеющей не только теоретическое, но и большое практическое значение.


Для упорядочения всей системы нормативных правовых актов, издаваемых субъектами Федерации, необходимо четко решить в законе о нормативных актах вопросы типологии (видов) нормативных актов, установить, какими органами и в какой правовой форме издаются правовые акты нормативного характера. Важно поставить определенный правовой заслон (установить гарантии) на пути тенденции к чрезмерному


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 96


разрастанию – часто необоснованному – ведомственного нормотворчества в субъектах Федерации. Достижению этой цели могло бы способствовать закрепление в Законе следующих правил: а) нормативные правовые акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации издаются только в форме приказов, постановлений и инструкций; б) при издании министерством или ведомством субъекта Федерации нормативного правового акта в нем указывается, во исполнение какого акта вышестоящего органа издается данный акт; в) структурные подразделения министерств и ведомств не вправе издавать акты нормативно-правового характера.


В учредительных документах некоторых субъектов Федерации можно встретить основные содержательные характеристики актов, входящих в правовую систему данного субъекта. Это помогает определить, хотя бы в самых общих пределах, круг актов, составляющих правовую систему конкретного субъекта Федерации. Однако более полную «картину» всей системы нормативных правовых актов целесообразнее дать в законе о нормативных правовых актах: показать существующую типологию актов, дать содержательную характеристику каждого вида нормативного правового акта, соотнести ее с конкретным наименованием акта. В принятых уже законах о нормативных правовых актах субъектов Федерации сделана попытка дать легальные определения актов разных наименований. И хотя такие определения не всегда отличаются особой четкостью, они тем не менее действительно «дают некоторые направляющие координаты в решении проблемы юридических свойств различных правовых актов в зависимости от их вида и наименования»[7].


Как известно, чтобы не быть хаотичным, процесс формирования правовых систем субъектов Российской Федерации должен опираться на определенную систему, научные обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Планирование оказывает весьма положительное влияние на развитие законодательства в регионах. И правильно, как представляется, поступают те субъекты Федерации, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности. В Законе о нормативных правовых актах Тверской области, например, предусматривается, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11); в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области планиро-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 97


ванию работы по подготовке проектов законов и иных правовых нормативных актов посвящена отдельная глава (гл. III).


На наш взгляд, в региональном законе о нормативных правовых актах – помимо закрепления самого принципа планирования правотворческой деятельности региона- должны найти отражение и некоторые наиболее принципиальные вопросы планирования в этой сфере. Очевидно, что наряду с текущим планированием следует предусмотреть возможность при необходимости разрабатывать перспективные (на 3-4 года) программы законодательной и иной нормотворческой деятельности.


Целесообразно закрепить «источники» формирования программ, служащие своего рода ориентирами для их разработчиков. Видимо, в основу разработки проектов программ законодательной и иной нормотворческой деятельности должны быть положены концепции социально-экономического развития региона и тематические программы, принятые в субъекте Федерации. Укреплению демократических основ правотворчества несомненно способствует и нормативное закрепление требования учитывать при формировании программ и планов предложения депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, органов исполнительной власти, других заинтересованных организаций, ученых, а также поступившие от граждан и их объединений. И, наконец, целесообразно, чтобы программы и планы работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации формировались с учетом программ и планов работы федеральных органов государственной власти и в первую очередь – увязывались с планами работы Государственной Думы. Закрепление этого требования позволит лучше координировать законотворческие усилия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.


Требует, на наш взгляд, закрепления и практика правового обеспечения целевых комплексных программ в субъектах Федерации. В рамках таких целевых программ в качестве обязательного элемента должны выделяться разделы о подготовке и принятии соответствующих нормативных правовых актов, обеспечивающих правовыми средствами реализацию предусмотренных программой мероприятий. Это значительно повысит степень практической значимости, эффективности осуществления таких программ.


В законе о нормативных правовых актах субъекта Федерации должно быть особо оговорено, что программы и планы законодательной и иной нормотворческой деятельности в субъекте Федерации не исключают подготовки проектов актов вне программ и планов. Принятие за-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 98


конодательных программ не должно служить также основанием для ограничения прав и возможностей субъектов законодательной инициативы в данном регионе.


Весьма целесообразно нормативное закрепление оснований подготовки и издания нормативных правовых актов, особенно в отношении актов подзаконного характера. В ряде регионов такой положительный опыт уже имеется. Вот какие основания, например, указываются в упоминавшемся ранее Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области: а) необходимость решения текущих задач в пределах предоставленной компетенции; б) прямое указание «акта Федерального собрания, Президента и Правительства Российской Федерации»; в) поручение представительного органа государственной власти области о разработке и принятии конкретного правового акта. Положение предусматривает и такие основания подготовки и издания актов губернатора, как обращения и письма должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, трудовых коллективов и отдельных граждан; протесты прокурора, решения представительного органа государственной власти Нижегородской области по ранее принятым губернатором актам; обязательства, вытекающие из договоров, в которых участвует администрация области.


В настоящее время не только на федеральном, но и на региональном уровне требует нормативного решения проблема формально действующих, но фактически утративших силу правовых актов. Регионам уже сейчас нужно решать судьбу своих «старых» актов, чтобы не загромождать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу, что создает благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в нормативном массиве субъекта Федерации.


Некоторые субъекты Федерации вполне обоснованно пошли по пути законодательного закрепления положения о том, что законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории субъекта Федерации до вступления в силу его новой Конституции или Устава, применяются в части, им не противоречащей. Такое положение содержится, например, в уставах Иркутской, Курганской, Липецкой, Нижегородской, Оренбургской областей и др. В Уставе Нижегородской области, кроме того, устанавливается, что после введения его в действие нормативные правовые акты области должны быть приведены в соответствие с ним. А в Уставе Оренбургской области указывается и вполне конкретный срок – два года со дня вступления Устава в силу – в течение которого все действующие нормативные правовые акты органов государствен-