Geum.ru

Закон: создание и толкование

Вид материалаЗакон

Содержание


Проблемы систематизации законодательства российской федерации
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   23


[9] Термин был введен в научный оборот государствоведами (см. Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 234.)


[10] Термин был введен в научный оборот государствоведами (см. Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 219.)


[11] Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 46.


[12] Серия таких актов издана, например, в Италии Полномочия Совета Министров (1901), Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы (1926), Общие положения о законе (1942), Образование и деятельность областных органов (1953) (см. Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988).


[13] Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал российского права. 1997. № 3. Самощенко И.С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистическою государства//Учен. записки ВНИИСЧ. 1968. Вып. 15. С. 5; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 56.


[14] Предприняты лишь первые попытки в этом отношении (см., например: Конституция. Закон. Подзаконный акт. М.,1994. С. 54, 58,81-88; Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. М., 1996. С. 94-95).


[15] Пиголкин А. С. О соотношении законов и указов Президента в Российской Федерации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. М., 1995. № 1. С. 38, 39.


[16] Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 91, 96.


[17] Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 150-151.


[18] В научной литературе подзаконный нормативный правовой акт дефинируется как «юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит», как акт, изданный «на основе и во исполнение закона», в соответствии с законом (см. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. II. С.227, Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 52; Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов. С. 149).


[19] Ноздрачев А. Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР // Учен, записки ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 12. С. 73.


[20] Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 19, 20, 110, 112.


[21] Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 228.


[22] Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты)// Государство и право. 1994. № 3. С. 52.


[23] Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 431.


[24] «Под местным самоуправлением понимается, – гласит ст. 3 Хартии, – право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».


А.С. Пиголкин


ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Систематизация законодательства – это постоянная форма его развития и упорядочения. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, но все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование объективно обусловливают упорядочение действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства.


Вместе с тем в разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различной. Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разные периоды жизни государства и к тому же «перекрывающих» друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенного, качественного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда, по сути дела, создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой период проходит современная Россия.


Казалось бы, не стоит говорить о систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как нельзя высоки, создаются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не исследовать проблемы путей и форм упорядочения действующей нормативной базы, в будущем возникнут большие трудности в поиске и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном «хозяйстве». Правильно пишет


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 56


Т.Н. Рахманина, что «если проблемы систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой»[1]. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу тех формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту устарели.


Подготовка и издание Свода законов Российской Федерации – необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»[2]. В соответствии с ним Свод законов должен стать официальным систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, поддерживаемым в действующем состоянии.


В Своде законов должны быть помещены все действующие нормативные акты одинаковой юридической силы (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником о законодательстве. Вполне уместно установить правило, согласно которому не помещенные в Свод нормативные акты соответствующего уровня не являются действующими и не подлежат применению.


Одной из наиболее важных проблем создания Свода является проблема уровня нормативного материала, помещаемого в его тома. Следует ли включать в него лишь федеральные законы и иные действующие законодательные акты либо наряду с ними помещать также и нормативные указы Президента и постановления российского Правительства? От ответа на этот вопрос во многом зависит общественный авторитет будущего Свода, его роль в правовом регулировании как достоверного источника информации о действующих нормативных актах.


Свод законов РСФСР, изданный в 80-х годах, включал, как известно, наряду с законодательными актами также и нормативные постановления Правительства. Для того периода такая практика была оправдана, поскольку собственно законов было мало, многие из них носили декларативный характер и не могли служить непосредственной основой для


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 57


решения конкретных дел, а большинство постановлений Правительства издавались без соответствующей законодательной основы и содержали так называемые первичные нормы, первоначально регулирующие общественные отношения. Один из основных принципов правотворческой деятельности – подзаконные акты должны издаваться на основании и во исполнение закона – явно нарушался.


Ныне, в условиях интенсивной законодательной деятельности, необходимость повышения социальной значимости и авторитета закона как акта, обладающего высшей юридической силой и призванного непосредственно регулировать общественные отношения, содержать первичные нормы, обусловливает необходимость помещения в Свод лишь законов и иных нормативных актов, принятых российским парламентом, а также официальных разъяснений Конституции, даваемых Конституционным Судом Российской Федерации. Роль закона как акта, принимаемого высшим представительным органом страны и призванного находиться на вершине правовой системы, постоянно возрастает, и эта тенденция в обществе, строящем правовое государство, вполне закономерна. С усилением роли закона возрастает стабильность действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчивые, типичные отношения, не подвергающиеся быстрым изменениям, и потому должны быть в принципе более стабильными, чем акты исполнительных структур – Президента, Правительства и тем более министерств и ведомств.


Идея помещения в Свод законов лишь федеральных законодательных актов тем более оправданна (учитывая потребность предстоящих кодификационных работ, постепенного превращения в будущем разделов и глав Свода в единые укрупненные блоки), что предполагает помещение в его тома актов одинаковой юридической силы.


В процессе обсуждения проблем создания будущего Свода законов высказывается и иное мнение, состоящее в том, что целесообразно помещать в его тома три рода актов – законы, нормативные указы Президента и нормативные постановления Правительства Такое мнение обосновывается в первую очередь чисто практическими соображениями – помещение всех такого рода актов в одном месте будет более удобно для пользования, для решения конкретных дел Если исходить из этих положений, то наилучшим вариантом было бы помещение в Свод также и ведомственных актов, что еще более облегчит пользование нормативными материалами Однако в этом случае Свод законов превратится в обычное справочное издание всех нормативных актов Российской Федерации. С нашей точки зрения, необходимо поместить норма-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 58


тивные указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации в ином систематизированном и тоже официальном собрании, издаваемом параллельно со Сводом законов Именно такая практика характерна, например, для систематизации федеральных актов в США.


Представляется целесообразным принять закон о подготовке и издании Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд других принципиальных вопросов (проект такого закона подготовлен коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения). Следует также разработать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и материально-финансовых проблем.


Официальный характер Свода предполагает, что на него можно будет ссылаться в новых правотворческих решениях, в актах применения права, в научных и публицистических произведениях, как и на иные официальные источники опубликования нормативных актов Поэтому очевидно, что акты, помещенные в Свод, должны снабжаться определенными реквизитами и символами, определяющими их место в Своде (определение заголовков и нумерация разделов, глав и других подразделов Свода, снабжение помещенных в него актов специальными номерами и т. д.).


Следует решить также вопросы распространения Свода, в частности его официальной рассылки. Субъектами такой рассылки могли бы быть федеральные министерства и ведомства, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, суд, прокурорские органы, а также все государственные библиотеки – начиная с центральных и кончая районными и городскими.


Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным источником информации о действующем законодательстве, крайне важно провести полную инвентаризацию всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации начиная с момента ее образования, тес октября 1917 г. Освобождение от ненужного и даже вредного балласта в российском законодательстве – это важная общегосударственная задача, решение которой упростит российскую правовую систему, повысит уровень ее эффективности.


Все действующее законодательство Российской Федерации можно условно разделить на три крупных блока. Один из них – это акты, принятые с момента образования Советского государства и до окончания


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 59


так называемого «периода застоя», т. е. до начала деятельности Верховного Совета Российской Федерации последнего созыва (1990 г.). За этот период издано сравнительно небольшое число законов в собственном смысле слова, поскольку правотворческой деятельностью занимались сначала российский СНК, а затем Совет Министров РСФСР, в то время как ЦИК РСФСР, а затем российский Верховный Совет фактически представляли собой декоративные органы, не оказывающие существенного влияния на формирование правовой системы России.


Правотворческая практика тех лет характеризовалась тем, что в процессе принятия новых актов практически редко принимались решения об отмене действующих актов и их частей, которые противоречили новому регулированию, а также о внесении в них соответствующих изменений. В результате уже в тот период многие формально не отмененные акты фактически не действовали или действовали в измененном объеме. В период подготовки Собрания действующего законодательства, а затем Свода законов РСФСР многие фактически утратившие значение акты были отменены либо изменены. Однако эта работа не была доведена до конца, и многие безнадежно устаревшие акты или их отдельные части формально еще остаются действующими.


Очевидно, что в настоящий момент, когда в нашей стране произошли качественные преобразования в экономической, политической и духовной жизни, такие архаичные акты стали для российской правовой системы еще более тяжелым грузом, от которого необходимо быстро и решительно освобождаться. Поэтому представляется, что необходимым подготовительным этапом создания Свода законов должны стать полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые устарели и фактически не действуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные положения, которые частично утратили силу.


Каков оптимальный порядок отмены всех устаревших актов, принятых в тот период? Дело в том, что среди них могут остаться действующими целые акты, их отдельные предписания и иные отделимые части. Интересу точности и четкости правового регулирования, повышение юридической культуры правотворчества требуют, чтобы каждый официально не отмененный акт, все его части были тщательно проанализированы, а затем решена судьба каждого из них решением соответствующего компетентного правотворческого органа. Государственной Думой – относительно законодательных актов и Правительством – относительно правительственных решений. Очевидно, что эта работа очень трудоемка, кропотлива, длительна, однако она, как представляется, обязательно должна быть проделана до начала издания Свода законов.


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 60


Возможен и иной путь освобождения от фактически утративших силу, но формально не отмененных актов, – это признание всех актов, принятых в определенный период времени, утратившими силу суммарно, без поименного перечисления. Такой путь, как представляется, возможен относительно актов, изданных сравнительно давно (например, с 1917 г. по 1953 г.). Одновременно с такой общей отменой законодатель мог бы конкретно определить, какие принятые в тот период акты или их части остаются действующими и, естественно, подлежат включению в Свод законов. Такая практика освободит от весьма трудоемкой работы по обоснованию причин признания утратившими силу каждого нормативного акта, подготовке и оформлению соответствующих перечней. Однако очевидно, что и в этом случае необходим тщательный анализ каждого формально не отмененного акта.


Вторая часть законодательства – это нормативные акты, принятые с начала проведения реформ в российском обществе, начиная с 1990 г., когда начал функционировать новый состав Верховного Совета, был учрежден пост. Президента Российской Федерации. За этот период было принято около 500 законов, большое число нормативных указов Президента и постановлений Правительства. Эти акты в подавляющей части продолжают действовать. Однако и они должны быть подвергнуты внимательному анализу на предмет их законности, обнаружения противоречий и расхождений между ними. Приведение такого рода актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, позже изданными законами и иными актами- необходимое предварительное условие для подготовки разделов Свода законов.


Наконец, существует третья составная часть российского законодательства – те действующие на территории России акты бывшего Союза ССР, которые не противоречат Конституции и законам Российской Федерации и изданы по вопросам, по которым российский законодатель еще не принял соответствующих актов. Если их не поместить в Свод законов, он будет явно неполным. Поэтому должна быть проведена тщательная экспертиза всех такого рода актов на предмет продолжения их действия на территории России, а затем официально определена судьба их действия и соответственно необходимость помещения в Свод законов.


Как уже говорилось, в России создается качественно новая правовая система, и с самого начала создавать ее наиболее целесообразно не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованную и взаимоувязанную систему кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы российского законодательства. Кодификация способствует усилению стабильности законодатель-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 61


ства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет совершенствовать и содержание, и форму законодательства.


В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика – это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет и возникает еще больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.


В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует «растаскивать» наше законодательное «хозяйство» по отдельным кускам. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов к противоречивости регулирования – это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Уместно сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой. Целесообразно кодифицировать такие недавно отпочковавшиеся отрасли законодательства, как банковское, налоговое, активно использовать практику подготовки и принятия одновременно целой серии, комплекса кодификационных актов по близкой и взаимопересекающейся тематике.


Принятие кодификационных федеральных законов под наименованием «Основы законодательства» вполне оправданно по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В них целесообразно помещать наиболее общие, принципиальные нормы, которые должны развиваться и конкретизироваться в законах, принимаемых субъектами Федерации. Уместно использование в Основах рекомендательных норм, формулирование разных вариантов регулирования.


Работу по созданию качественно новой правовой системы следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема лик-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 62


видации множественности нормативных актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обеспечивает компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна ранее и осталась таковой ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.


Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.


Как известно, работа по консолидации законодательства проводилась в бывшем Союзе ССР в период подготовки Собрания действующего законодательства СССР. Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительственных актов по вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпродукции. Осуществлялись свойственные консолидации устранение противоречий и повторений, редакционная обработка включаемых в новый акт нормативных положений, создание объединенных статей, включающих близкие между собой по содержанию или повторяющие друг друга нормы, расположение всех предписаний в их логической последовательности.