Закон: создание и толкование

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Толкование права, 91.97kb.
• «Я вас любил…», 545.56kb.
• Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации как толкование уголовного закон, 47.69kb.
• Т. Я. Насырова телеологическое (целевое) толкование советского закон, 2418.05kb.
• Тема 17: Толкование на Евангелие от Луки, 4: 16-44, 701.32kb.
• Е. М. Журавлева уголовный закон учебное пособие, 528.54kb.
• Закон украины   , 107.7kb.
• Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 745 Собрание, 925.6kb.
• Иноязычные слова и их толкование, 198.43kb.
• Содружества Независимых Государств. Многосторонние и двусторонние договоры. Протокольные, 161.24kb.

Существенную роль в нормативном регулировании общественных отношений играли министерские инструкции, приказы, однако законодательно не были определены какие-либо критерии для отграничения вышеназванных актов от таких нормативных правовых актов, как Положения, Правила, Уставы и др. В соответствии с Общим положением о министерствах СССР (1967 г) получила распространение практика издания правовых нормативов в виде «указаний», которые были обязательными «для исполнения одноименными министерствами союзных республик, предприятиями, организациями и учреждениями системы министерства» (ст. 117). Данный вид нормативов не имел конституционного закрепления и оценивался учеными как неконституционный, не согласующийся с принципом законности[11]. Весьма многочисленными оказались нормативные документы в виде различных министерских


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 46


«писем» (директивных, инструктивных, циркулярных и др.), не предусмотренных действовавшим законодательством За пределами конституционного регулирования оказались вопросы о нормативных правовых актах, издаваемых государственными комитетами, критериях их различения от соответствующих актов других ведомств


Несколько пополнилась правовая терминология после принятия в 1977 г. новой Конституции СССР. В частности, кроме общего понятия закона были обозначены такие видовые понятия его, как «закон СССР» («общесоюзный закон»), «закон союзной республики», «закон автономной республики» В конституционный текст. были включены термины «законодательный акт», «Основы законодательства». Однако, поскольку дефинитивной ясности не было, возникали трудности при отграничении законов от подзаконных нормативных правовых актов Конституционно закреплялось, что министерства и государственные комитеты в пределах своей компетенции издают акты «на основе и во исполнение» законов, других решений Верховного Совета, правительства (ст. 129 Конституции РСФСР 1978 г.). Какой-либо обязательной формы для нормативных правовых актов министерств и государственных комитетов не предусматривалось.


Ничего не изменилось по существу в период так называемой «перестройки» Престиж закона падал. Появились «указы Президента», которые всерьез не воспринимались. По-прежнему доминировало правительственное и ведомственное правотворчество, бравшее за основу различные разъяснения, прямые указания вышестоящих инстанций, конкретизируя нормативы того или иного закона, хотя нормативно конкретизация закона не была урегулирована.


Зарубежная конституционная практика


Анализ действующего законодательства современных буржуазных государств различной политико-правовой ориентации указывает на устойчивость общей тенденции правотворческой эволюции. Конституционно закреплены сами понятия: «нормотворческая компетенция», «законодательная компетенция», «разграничение компетенции». Генерализуется идея неприкосновенности компетенции. В конституционный оборот вошло понятие «уполномочивающий закон», охватывающее законодательные акты, определяющие компетенцию государственных органов (см., например, Конституцию Испании). Утвердился принцип, согласно которому правотворческая компетенция регулируется конституционными законами Как правило, общая схема нормативных правовых


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 47


актов или основные виды их определяются в самой Конституции или в других законодательных актах конституционной значимости[12].


Проблема предметной компетентности правотворческих органов конституционно решается, как и прежде, в зависимости от социальной значимости, важности вопроса, повергаемого правовому регулированию В Англии по-прежнему правотворческая компетенция парламента практически ничем не ограничена, и законом, например, можно регулировать любой вопрос, относящийся к сфере правовых отношений. Конституция США одна из первых подала пример перечневого способа выделения вопросов, регулируемых исключительно законом, которому последовали конституции других государств, включая новейшие.


Распространена конституционная практика делегирования (передачи) некоторых законодательных полномочий исполнительным органам власти, что позволяет последним принимать решения в форме законодательных актов («законодательная компетенция правительства»), определяемых обычно как «декреты, обладающие силой закона» (ст. 77 Конституции Итальянской Республики), «акты, имеющие силу закона» (ст. 82 Конституции Испании), «декреты-законы правительства» (ст. 168 Конституции Португалии) Конституционно закреплено обобщающее понятие «делегированное законодательство». Делегирование обставлено, как правило, рядом специфических юридических условий, соблюдение которых обеспечивает конституционный порядок в право-творческой и правоприменительной деятельности (ст. 76 и 77 Конституции Итальянской Республики, ст. 82 Конституции Испании, ст. 168 Конституции Португалии). Существуют определенные «табу» при делегировании законодательных полномочий. Например, в Италии только парламентским законом решаются вопросы, связанные с бюджетом, устанавливаются положения о судоустройстве, компетенции судов.


Неоднозначно регулируется в современных зарубежных государствах вопрос о правотворческих полномочиях главы государства. В целом ряде государств (например, в Бельгии, Великобритании, Дании, Индии, Иордании, Ирландии, Исландии, Нидерландах, Норвегии, Финляндии, Швеции и др.) закреплена конституционная формула, согласно которой «законодательная власть» осуществляется совместно парламентом и главой государства. Конкретно это выражается в том, что главе государства предоставляются: 1) право законодательной инициативы; 2) право


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 48


санкционирования (одобрения, утверждения) принятого парламентом законопроекта. 3) право промульгации закона. Право санкционирования осуществляется посредством удостоверения (подписания) законопроекта или наложения на него вето, и процедура эта в большинстве случаев не сводится к чистой формальности. Широко распространены нормативные правовые акты главы государства, порождаемые его собственной правотворческой компетенцией (декреты, указы, постановления). Одни из них издаются в рамках применения законов, другие имеют силу закона, третьи выступают при чрезвычайных обстоятельства («чрезвычайные указы»). Конституции, соотнося правотворческие полномочия главы государства с правотворческими полномочиями других органов власти, обычно не уточняют, какие именно вопросы могут регламентироваться актами, порождаемыми собственной компетенцией главы государства, что приводит в ряде случаев к определенной гипертрофии его правотворческих полномочий и прерогатив.


В целом палитра нормативных правовых актов подзаконного характера весьма калейдоскопична. В Англии, например, акты, исходящие от правительства, выражаются как постановления, приказы, указания, распоряжения, циркуляры. Нормативные правовые акты Президента США как главы государства и главы «исполнительной власти» издаются в форме исполнительных приказов, административных приказов, военных приказов, различных директив, прокламаций. Министерства, иные центральные федеральные ведомства США издают приказы, инструкции, директивы, меморандумы, другие нормативные акты. Система нормативных правовых актов французского правительства, имеющих подзаконный характер, состоит из ордонансов, постановлений, циркуляров, инструкций.


Современное состояние проблемы в Российской Федерации


Анализ современного состояния рассматриваемой проблемы в Российской Федерации не дает оснований для оптимистических выводов. В частности, параметры компетенции на различных уровнях правотворческой деятельности остаются недостаточно определенными, размытыми. Отсутствуют общие принципы, содержательные критерии субординации нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами государственной власти в Российской Федерации. Несогласованность в правотворческой деятельности различных государственных органов, несвоевременность принятия подзаконных актов во многом обусловлены


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 49


отсутствием в федеральной Конституции нормы, закрепляющей порядок издания (принятия) последних[13].


Между властными структурами идет открытая борьба за правотворческие полномочия. Принцип компетентности подменяется «принципом» самоуправного корректирования действующего законодательства. Количество «незаконнорожденных» нормативных правовых актов растет, однако регулятивная ценность их зачастую нулевая. Всевозможных нормативов все больше, а конституционной законности – все меньше.


Закон как таковой, высшая юридическая сила которого в цивилизованном обществе всегда служила и служит выражением его иерархической соотносимости с подзаконными актами[14], в сущности, теряет свою регулятивную престижность. Теоретические основы правотворческой праксеологии (с учетом общемирового опыта) не разработаны. Правоприменителю порой трудно разобраться, чем отличается тот или иной закон от того или иного постановления законодательного органа, указа Президента, правительственного постановления. Роль президентских указов в становлении и развитии современного российского законодательства явно гипертрофирована. Остается острой проблема соотношения закона и указа, не решенная ни в Конституции Российской Федерации, ни в теоретических исследованиях3.


Принимаются указы, противоречащие действующему законодательству. В качестве примера можно сослаться на ныне отмененный Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 г. «О некоторых мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», допустивший нарушения прав личности, установленные федеральной Конституцией, а также норм уголовно-процессуального законодательства.


Из действующей российской Конституции «неясно, какие права в законодательной сфере принадлежат Государственной Думе, а какие – Президенту». Формула нормативных указов «впредь до принятия федерального закона» не придает указам легитимности. Необходимо четко,


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 50


недвусмысленно конституционно определить пределы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации[15].


Нарушается ось «закон – подзаконный акт» в правительственном правотворчестве, где «отсутствует общая ориентация на закон, и правительственные акты часто возникают не в его русле, а в русле указов Президента»[16]. В общем доминирует тенденция подмены закона подзаконными нормативными правовыми актами, которые приобретают самодовлеющее значение, «смещают» закон в сторону. Произвольное административное усмотрение «заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе»[17].


Действующая российская Конституция, закрепляя понятие закона, его разновидности (без каких-либо дефиниций), не закрепляет понятие подзаконного акта, хотя в других законодательных актах (см., например, Закон «О языках народов РСФСР» 1991 г.), указах Президента Российской Федерации, а также в научной литературе это понятие активно используется. Закреплены лишь терминологические обозначения «законы и иные правовые акты», «правовые акты, принимаемые в Российской Федерации», «нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».


Думается, что конституционное закрепление и дефиниция понятия «подзаконный нормативный правовой акт»,[18] определение его видов оптимизировали бы проблему родовидового различения нормативных правовых актов, установления критериев такого различения, что в свою очередь упорядочило бы некоторые процессы в механизме правотворчества и, следовательно, способствовало бы совершенствованию правоприменительной деятельности.


Следовало бы, по нашему мнению, разработать и принять особый законодательный акт о видах и пределах конкретизации текущего законодательства в подзаконных нормативно-правовых актах, имея при этом в виду, что всякая конкретизация правовых нормативов общей регулятивной значимости может осуществляться лишь в процессе правотвор-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 51


чества, «но не в процессе применения права»[19]. Законодательно должна быть закреплена система требований, определяющая пределы указанной конкретизации. В законодательстве необходимо четко обозначить, что включает в себя система подзаконных нормативных правовых актов – на федеральном и региональном уровнях.


В самой федеральной Конституции следовало бы закрепить общую формулу: недействительным является подзаконный нормативный правовой акт, противоречащий действующему законодательству Российской Федерации. Большим пробелом в федеральной Конституции является то, что о некоторых актах (в частности, об актах, издаваемых министерствами и другими ведомствами) она вообще умалчивает.


Конституция, видимо, должна содержать специальный раздел об основополагающих принципах правотворческой деятельности государственных органов. В ней следовало бы четко определить конституционную компетенцию каждого правотворческого органа на принятие (издание) нормативно-правовых актов в определенной форме, по конкретному кругу вопросов (предметов ведения). Каждый вид подобного акта должен иметь конституционную дефиницию (например, в особом приложении к Конституции). При определении в Конституции вертикальных и горизонтальных уровней нормативно-правовых формообразований необходимо выделить органы общей правотворческой компетенции и органы специальной правотворческой компетенции. Правотворческая компетенция государственных органов (в центре и на местах) должна быть оптимально сбалансирована, иерархически выдержана.


Аномально, когда в федеративном государстве нормативные правовые акты составляющих его субъектов находятся в противоречии с федеральным законодательством, когда эти субъекты «вводят свои принципы построения правовой системы» вопреки действующим общефедеральным принципам[20]. Для федеративной государственности непреложным является принцип, который на языке сопромата именуется как «закон цепи»: цепь прочна, если равно прочны все ее звенья.


Ученые справедливо акцентируют внимание на функциональной значимости территориальных аспектов действия правовых нормативов, иерархически взаимосвязанных в условиях федеративной государственности[21], для которой характерна, как правило, двухуровневая система законодательства: общефедеральная система (первичный уровень) и сис-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 52


тема законодательства субъектов Федерации (вторичный уровень). Четкое разграничение указанных уровней чрезвычайно важно для понимания и реализации принципа конституционного закона, правильного решения проблемы подзаконности нормативных правовых актов субъектов Федерации, не нашедшей достаточно полного и ясного отражения в действующей Конституции Российской Федерации. В данной связи, очевидно, можно было бы оптимально использовать конституционный опыт зарубежных федераций по разграничению предметов ведения и полномочий (компетенции) между федеральными органами государственной власти и органами власти федерации.


«Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, – гласит ст. 73 Конституции Российской Федерации, – субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Содержание приведенной статьи весьма абстрактно. Если внимательно проанализировать статьи 71 (предметы ведения Российской Федерации) и 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) Конституции, то трудно понять, в чем же все-таки заключается «полнота государственной власти» субъектов Российской Федерации. В этом плане, например, конституционное право Канады устанавливает исключительную компетенцию федеральных органов власти и исключительную компетенцию органов провинций; «остаточные полномочия» составляют исключительную компетенцию федерации. Основной Закон ФРГ устанавливает исключительную компетенцию федерации, совместную компетенцию федерации и ее субъектов (гражданское и уголовное право, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, охрана памятников культуры, социальное обеспечение, гражданство земель, попечение об инвалидах войны, хозяйственное право и другие вопросы), а также издание общих нормативных предписаний в определенных областях правового регулирования, относя их конкретизацию на усмотрение субъектов федерации (правовой статус службы земель, общее правовое положение печати и кино, охотничье дело, охрана природы и живописных мест, распределение земли и организация территории, водный режим, прописка и выписка). Субъектам федерации отданы «остаточные полномочия».


Понятие «исключительная компетенция» следовало бы включить в содержание действующей федеральной Конституции, что существенно прояснило бы многие вопросы, касающиеся предметов ведения и пол-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 53


номочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, подзаконности издаваемых (принимаемых) ими нормативных правовых актов.


Все большую остроту приобретает проблема обеспечения подзаконности нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение проблемы усугубляется тем, что ни действующая федеральная Конституция, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) не дают полного представления о сущности данного института, его функциональном назначении. В федеральной Конституции говорится лишь о том, что органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12), но могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству (ст. 132). Правовая дефиниция местного самоуправления в Конституции отсутствует. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дефиниция местного самоуправления не соотносится с категорией государственности (см. ст. 2 Федерального закона).


На региональном уровне аргументируется мысль, что в федеративном государстве местная власть как таковая «не является составной частью центральной власти (подобно провинциальной власти в унитарном государстве). В определенной мере она даже противостоит центру как самостоятельное целое»[22]. Соответственно в основополагающих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (например, в краевых и областных уставах) закрепляются положения, что местное самоуправление осуществляется на основе «законов области» (ст. 45 Устава Новгородской области), органы местного самоуправления «вправе принимать собственные правовые акты» (ст. 77 Устава Ставропольского края). Возникают вопросы: распространяется ли на местное самоуправление федеральное законодательство и как «собственные правовые акты» соотносятся с нормативно-правовыми актами федерального значения?


Думается, что положения федеральной Конституции о местном самоуправлении, отличающиеся абстрактностью, нуждаются в совершенствовании. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также оставил без нормативно-правовых ответов многие вопросы. Управлять в государстве определенной сферой общественных отношений и быть совершенно сво-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 54


бодным от государства – это миф. Как замечал в свое время Г. Еллинек, концептуализируя проблему децентрализации в форме самоуправления, никакие местные органы не могут «функционировать без органов государства, а государственные органы, по крайней мере в определенных случаях, без содействия местных органов». Саму политико-правовую сущность института самоуправления Еллинек понимал как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами»[23]. Следовало бы принять во внимание данный теоретический постулат при совершенствовании действующего российского законодательства о местном самоуправлении, который, собственно, нашел свое воплощение в Европейской Хартии о местном самоуправлении[24] и практическая реализация которого в условиях российской действительности оптимизировала бы решение многих вопросов, связанных с подзаконностью нормативных правовых актов местного значения.


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 55


[1] Грановский. Т.Н. Лекции по истории средневековья. М., 1987 С. 26.


[2] Дапси А.В. Основы английского государственного права / Пер. с англ. М.. 1907. С. 82.


[3] Если государство связано лишь законами, которые оно само создает, писал Л. Дюги, «оно нисколько не связано правом», т. е. это еще не правовое государство. Концепция «самоограничения – очень хрупкая гарантия против произвола государства» (Дюги Л. Конституционное право: Общая теория государства / Пер. с франц. М., 1908. С. 95). Правоведы различали понятия «правовое государство» и «конституционное государство» (Горенберг М. Юридическое значение Манифеста 17 октября 1905 года // Юридический Вестник. Кн. XI. 1915. С. 87 -88).


[4] Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 297, 298, 295.


[5] См. труды П.Г. Виноградова, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, И.И. Лазаревского, С.Л. Муромцева и др.


[6] Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 64, 108 и др.


[7] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.. 1908 С. 308, 302.


[8] Подзаконный нормативный правовой акт в правоведческой литературе определялся обычно как акт с законом согласный, на законе основанный и не имеющий силы в том, в чем он противоречит закону.