Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 23

Конституция Российской Федерации 1993 г. прекратила действие прежней Конституции 1978 г. со всеми последующими ее изменениями и дополнениями. При этом было сохранено действие договора и закреплено, что в случае несоответствия положений Федеративного Договора новой Конституции действуют положения Конституции (п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения»).

Впоследствии практика заключения договоров и соглашений между органами Федерации и ее субъектами получила дальнейшее развитие. Они заключаются по разным вопросам их совместного ведения. Многие положения договоров носят оперативно-хозяйственный характер (о помощи в природоохранной деятельности, поддержке отраслей хозяйства и т. п.). Однако большинство положений направлено на уточнение и расширение разграничения предметов ведения и полномочий в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Другим видом нормативных договоров в России являются коллективные договоры между профсоюзами и работодателями. Такие договоры заключались ранее между трудовыми коллективами в лице ФЗМК и администрацией предприятий и учреждений. Сейчас они заключаются между профсоюзами, представляющими рабочих и служащих данной профессии, и их работодателями. Во многих случаях коллективным работодателем выступает само государство в лице ведомства или администрации субъекта Федерации.

Правовые обычаи. В новом законодательстве России стали получать большее признание правовые обычаи как источники права. ГК РФ признал в общей форме, а не для отдельных отношений, возможность применения обычаев делового оборота, не противоречащих закону или договору (ст. 5 и 6 ГК РФ). Это значительное расширение сферы применения правового обычая, который прежде применялся только при прямом указании закона, относящегося к тому или иному виду отноше-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 37

ний (раздел имущества крестьянского двора, обычаи морского порта). На новом основании возможно широкое применение обычаев, в частности местных, национальных, а также деловых обыкновений, сложившихся в различных отраслях хозяйства. Применение обычая предусмотрено и Семейным кодексом Российской Федерации.

Судебная практика. Признание судебной практики судов общей юрисдикции по-прежнему остается на уровне половинчатого решения о роли «разъяснений» Верховного Суда, а также Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ[5]. Однако и в теории, и на практике признано, что суды вправе и обязаны решать конкретные дела, применяя эти разъяснения. Опираясь на толкование, данное в решениях высших судов, все больше утверждается мнение о том, что если Верховный или Высший Арбитражный Суд защитил те или иные интересы, требования или поведение как законные или отверг как незаконные, то тем самым дал основание к новому пониманию и применению данных правовых норм. И как это было показано на примерах признания значения судебной практики в дореволюционном российском праве и в других странах континентальной «правовой семьи», именно в этом, а не в противопоставлении закону судебного прецедента состоит роль судебной практики как особого источника права в странах континентальной системы права. То понимание, которое укрепится в судебной практике и будет обобщено и подтверждено высшим судом, выступает как бы вторичным, углубляющим и дополняющим закон и другие нормативные правовые акты[6] источником права.

Принципиально новую роль в воздействии на законодательство играет деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, разрешающего дела о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов высших органов Российской Федерации, Конституций, Уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также дающего толкование Конституции. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат применению (ст. 125 Конституции). В результате законодатель приводит нормы -закона в соответствие с постановлениями Конституционного Суда.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 38

Такой правовой порядок был принципиально неприемлем для советской правовой системы, где не было ни разделения властей, ни какой-либо формы правотворческой роли суда. Суд был подчинен закону, но не было судебного влияния на законодательство, обязательного и официально признанного государством.

Международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, названные источники международного права даже имеют приоритет перед законами или иными источниками внутригосударственного права. Порядок применения указанных норм международного права весьма разнообразен для разных отношений и обычно оговаривается в договорах России с иностранными государствами, в международных конвенциях и уставах международных организаций.

Конституция Российской Федерации прямо предусматривает действие норм международного права при определении юрисдикции на континентальном шельфе и в экономической зоне (ч. 2 ст. 68), в сфере гарантий прав коренных малочисленных народов (ст. 69). Практика применения норм международного права в Российской Федерации все более расширяется. Она охватывает не только сферу частного права (гражданского, семейного, трудового), но и права публичного, прежде всего относящегося к деятельности правоохранительных органов, судов.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 39

[1] Термин «федеральные» в данном контексте относится к всем законам Российской Федерации, в том числе и к федеральным конституционным законам.

[2] Общая теория права / Под ред. А.С Пиголкина. М., 1996. С 170, 173.

[3] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1996. 27февр.

[4] В советской правовой литературе они назывались «локальными» нормами.

[5] Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» //СЗРФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

[6] В советской юридической литературе Л.Б. Венгеровым и С.Н. Братусем были высказаны нетрадиционные для тех времен мысли о признании руководящих разъяснений Верховного Суда СССР неким «прецедентом толкования» или выработкой правоположений на основе раскрытия смысла и содержания правовых норм». См.: Судебная практика в советской правовой системе/Отв. ред. С.Н. Братусь. М., 1975. С 16,58-61,63, 66.

Г.Т. Чернобель

ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ

Ретроспективный аспект проблемы

Исторический тип государства, уровень его правовой культуры, иные объективные и субъективные факторы определяют способ установления правовой нормативности, ее компетентную легитимность, иерархическую соподчиненность.

На заре государственной цивилизации основополагающие правовые нормативы вытекали, как правило, из личной воли государственного лидера (фараона, царя, императора), воплощаясь вовне в самых различных формах. Лидер, стоявший во главе государства, считал себя слугой Бога и единолично осуществлял верховную власть управления, сосредоточивал в своих руках важнейшие государственные функции. Все нормативные решения государственного лидера имели высшую «юридическую» силу, все было в его единоличной компетенции. Издание законов как дело «мудрых правителей» концептуализировали философы, правоведы, историки. Кратковременный опыт древних Афин (VI в. до н. э.), когда принятие некоторых нормативно-правовых решений общегосударственного значения являлось исключительно компетенцией народных собраний, не получил развития.

Все государственные функции в средние века были сосредоточены в руках монархов, и все нормативные акты, исходившие от них, имели силу закона, оставшись в памяти потомков, как законодательные персоналии («законы Карла Великого» – VIII в., «законы Кнута» – XI в., «законы Эдуарда Исповедника» – XII в. и т. д.). С королевского трона открыто постулировалось: «Я – король, следовательно, моя воля – закон». Как замечал Т.Н. Грановский, можно было законодательствовать, не выходя из королевский апартаментов[1]. В качестве законодателя выступал также и всякий феодальный владелец.

Лишь в XIII в. созревает представление о пределах властвования и делаются серьезные попытки определенным образом сузить законодательные полномочия королевского трона. Пример в этом отношении показали, как известно, английские бароны, посредством вооруженного восстания принудившие короля подписать знаменитую Великую хартию

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 40

вольностей, в которой была заложена идея верховенства парламентского закона. Комитет из 25 баронов, созданный для контроля за выполнением Хартии, явился предтечей английского парламента, который собрался на свое первое заседание в 1258 г. Постепенно закреплялись законодательные прерогативы парламента. Уже к началу XV в. английский король без согласия парламента не вправе был вносить какие-либо новшества в действующее законодательство. Билль о правах 1689 г. (в самом тексте документ именуется декларацией) лишал короля права приостанавливать действие законов или освобождать от их исполнения, без согласия парламента (как представителя «всей нации») отменять законы, взимать налоги, содержать в мирное время постоянную армию. Исключительной компетенцией парламента объявлялось решение вопросов о свободе слова. Подзаконный характер принимают административные акции короля. И хотя процесс развития английского парламентаризма протекал неровно, сложно, это не помешало английскому парламенту прочно утвердиться на властном Олимпе. «Нет никакой власти, – констатировали со временем правоведы, – которая, по английской конституции, могла бы соперничать с верховной, законодательной властью парламента»[2].

Получив широкое распространение, идея верховенства парламента как законодательного органа находила реальное воплощение, конституционное закрепление. Закон как выражение общей суверенной воли (воли всех или воли большинства), т. е. как явление определенного конвенционального порядка, все более выступает в качестве главного правообразующего фактора в системе государственного правообразования. Общепризнанной становится генерирующая, стержневая роль в этом процессе конституции (писаной или неписаной) как основополагающего юридического документа, закладывающего принципиальные начала правовой организации государства, компетенции государственных органов, правового статуса граждан. Закрепляются понятия «конституционная власть» (ст. 60 Конституции Бельгии), «конституционная законность»[3]. Всяческие эксперименты с авторитарным октроированием конституций («цезаристский конституционализм») осуждаются правоведческой мыслью. Нормативно-правовому урегулированию под-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 41

вергается порядок изменения действующих конституций (в научный оборот вошли понятия: «власть изменять конституцию», «закон, изменяющий конституцию», «пересмотренная конституция» и др.).

Выделяются суверенные и институциональные уровни правотворческой компетенции, понятие ее тесно увязывается с конкретными нормативно-правовыми формообразованиями (закон, декрет, постановление и т. д.). Конституция США, например, говорит о трех уровнях полномочий: народа, субъектов федерации (штатов) и самой федерации как таковой. Определение предметов ведения законодательных органов («предметов законодательства») базировалось на постулате, что законодательному регулированию должны подвергаться правоотношения, наиболее важные и сложные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав. В частности, мнение правоведов было единодушным в том, что правоотношения, связанные с организацией государственного властвования, бюджетами, налогами, уголовными наказаниями должны регулироваться исключительно в форме законов.

Труднейшим для конституционного регулирования явился вопрос о правотворческой компетенции «исполнительной власти» и соответственно о видах нормативных правовых актов, порождаемых этой компетенцией. Один из аспектов проблемы – вправе ли «исполнительная власть» законодательствовать? Как известно, создатель теории разделения властей отвечал на этот вопрос утвердительно, указывая, что указанная власть «должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими...»[4]. Было признано, что абсолютная независимость «трех властей» в действительности не может существовать, во всех государствах (как монархического, так и республиканского типа) исполнительная власть принимает участие в законотворчестве, имея собственную волю. Различные формы этого участия закреплялись конституционно. На передний план выступали полномочия главы государства (короля, императора, президента). В научный и конституционный оборот вошли понятия «королевская компетенция», «компетенция императорского законодательства», «президентские полномочия».

Различали конституционные полномочия главы государства, предоставляющие возможность самостоятельного нормативно-правового выбора и решения, и полномочия, предоставленные исключительно «для исполнения законов». Первый уровень полномочий охватывал право за-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 42

конодательной инициативы, право санкции закона и его промульгирования. право на издание правовых актов общенормативного значения, или «актов управления» в отличие от «актов исполнения» (распоряжений, приказов, посланий, резолюций и др.).

Правовые акты общенормативного значения (указы, декреты и т. п.). исходящие от главы государства, характеризовались в правоведении, как «акты, подобные закон)», как «вспомогательное и производное законодательство», как «соперничество в компетенции». Отличительной чертой таких актов в условиях республиканского режима было то, что они издавались, как правило, по согласованию с коллегиальными структурами государственной власти. Во Франции указы президента рассматривались как «законодательная форма» права, образующая «второй порядок» в системе действующего законодательства, аргументировалось различие между юридической природой закона и указа как нормативно-правовых формообразований. Подчеркивалось, что указ «не может ни отменять закона, ни входить с ним в противоречие». Иначе говоря, «указная власть» рассматривалась как власть подзаконная, что определяло характер издаваемых ею нормативных правовых актов, их функциональную значимость. Одним из институциональных способов поддержания этой подзаконности выступал принцип контрассигнации, согласно которому нормативный правовой акт, исходящий от главы государства, не имеет юридической силы и не может применяться, если он не контрассигнован (не завизирован) соответствующим министром или другим должностным лицом, принимающим на себя определенную долю юридической ответственности за данный акт. Стало общепризнанным, что в парламентской республике, в отличие от президентской, глава государства «управляет вместе с министрами, то есть государственное управление основано на министерской ответственности, гарантирующей от произвола». Конституционные положения расходились с действительностью, идеал главы государства, толкуемый неоднозначно, оставался недостижимым, тем не менее вышеозначенная конституционная практика в целом сыграла положительную роль в дальнейшей конституционной концептуализации правотворческих проблем.

В России длительное время понятие закона ассоциировалось исключительно с единоличной волей «государя». Сам характер право-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 43

творческой деятельности не способствовал выработке конституционного понятия закона, его надлежащей семиотической репрезентации. Как из рога изобилия сыпались грамоты, указы, уставы, положения, регламенты, артикулы, рескрипты, циркуляры, инструкции – все это не отличалось какой-либо родовидовой сбалансированностью, переплеталось самым неожиданным образом, функционировало без какой-либо последовательности. Дошло было до того, что законом считалось устное распоряжение («указ») Императора.

Понятие закона в его правовом смысле стало приобретать права гражданства лишь в начале XIX века. В частности, в 1809 г. советник императора Александра I M.M. Сперанский осмелился составить План государственного преобразования (Введение к Уложению государственных законов), предусматривавший ряд конституционных реформ. Проводя идею верховенства закона, Сперанский в составленный им на основе Полного собрания законов Российской империи (1830 г.) «Свод законов Российской империи» (1832-1839 гг.) включил выработанное положение (ст. 47 Основных Законов 1832 г.): «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих». И хотя государь оставался «источником» закона, а верховенство последнего выглядело бутафорией (ст. 70 Основных Законов гласила: «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих»), понятие закона утверждалось в общественном сознании, способствовало его развитию, углублению. Постулировалась мысль, что закон – это не просто «установление высшей власти», «общее правило, изданное верховной властью»; его «родовой» смысл увязывался с общим понятием государственной власти, идеей народного представительства, «правильно организованной» законодательной властью. Доказывалось, что только такое понимание закона позволяет квалифицировать его как основной, верховный «источник» права[5].

Много споров вызывала проблема различения понятий «закон» и «указ» «Империя Российская, – гласила ст. 84 Основных Законов 1906 г., – управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». О каком «порядке» шла речь? «Никакой новый закон, – определяла ст. 86 Основных Законов, – не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора». Основные Законы

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 44

(ст. 11) закрепляли право Императора издавать в порядке верховного управления указы для устройства и приведения в действие различных частей управления и давать повеления, необходимые для исполнения законов, под условием соответствия их (указов и повелений) законам. Из этого не следовало, что указ Императора являлся нормативно-правовым формообразованием, отличным по каким-либо признакам от закона, и даже подзаконным, как доказывали правоведы[6]. Согласно ст. 53 Основных Законов законы издавались «в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения». Следовательно, любой указ изначально приобретал значение (силу) закона.

В Основных Законах, отмечал Н.М. Коркунов, была предпринята попытка установить определенное «различие между законами и другими высочайшими повелениями». Однако это не удалось сделать. Фактически никакого различия между законом и указом не было, любой указ подходил под понятие закона[7]. Основные Законы были последовательны в своей основополагающей идее: «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору» (ст. 10). Понятие подзаконного акта[8] применительно к актам, перечисленным в ст. 53 Основных Законов, практически лишалось смысла и соотносилось главным образом с обязательными постановлениями, инструкциями и распоряжениями, исходившими от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст. 122 Основных Законов не должны были противоречить закону. Так называемые «чрезвычайные распоряжения» Императора «силою закона» (ст. 87 Основных Законов) в вышеназванную категорию распоряжений не включались.

С установлением Советской власти была предпринята, как известно, попытка вообще обойтись без понятия закона. Нормотворчество начиналось с «революционных» декретов, деклараций, инструкций, резолюций, воззваний, обращений, выступавших в качестве документов конституционной значимости. Многие распорядительные постановления ВЦИК, его Президиума не облекались в особую форму акта, хотя содержали в себе нормативы и включались отдельными статьями в зако-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 45

нодательные решения. Один и тот же орган власти осуществлял и законодательные, и исполнительно-распорядительные функции. Различия в наименовании издававшихся актов не свидетельствовали о разнице в их содержании Законодательный акт мог издаваться и в форме декрета, и в форме постановления, и в форме инструкции. Особого нормативного порядка оформления, принятия, вступления в силу законодательных актов не существовало; он был одинаков для решений ВЦИК, СНК, наркоматов.

Конституция СССР 1936 г. и последовавшие за ней конституции союзных и автономных республик закрепили понятие закона без каких-либо дефиниций, родовидовых характеристик Правоведы в особую категорию выделяли «подзаконные нормативные акты», понимая под ними акты, основанные на законе, подчиненные ему. Среди таких актов первое место занимали указы и постановления президиумов Верховных Советов. Являясь высшими органами государственной власти в период между сессиями Верховных Советов, президиумы при неотложной необходимости принимали «указы законодательного характера»[9], которые действовали «как бы временно» и вносились на утверждение ближайшей сессии Верховного Совета. При решении организационно-оперативных вопросов, разъяснении и толковании действующего законодательства президиумы Верховных Советов принимали постановления. Однако грани между указами и постановлениями президиумов Верховных Советов зачастую были «весьма зыбкими и даже малозаметными»[10].

Blog

Закон: создание и толкование