Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 23

На повышение эффективности использования права законодательной инициативы может также повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки. В Кемеровской области это согласование обеспечивают, например, председатель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти. Объединяя усилия, органы законодательной и исполнительной власти в данном случае исходят из единства целей и задач в решении определенной проблемы. Необходимым представляется установление юридически

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 81

обязательных требований, предъявляемых к процедуре такого рода согласования, а именно, по решению кого законопроекты направляются на согласование; в каком порядке оно производится; срок, в течение которого органы исполнительной власти должны высказать свои замечания, предложения по законопроекту и получить уведомление об их рассмотрении. Возможно создание согласительных комиссий для устранения возникающих разногласий.

Одним из условий формирования правовых идей, которые служат основанием для проявления субъектом Федерации права законодательной инициативы, является выявление потребностей совершенствования законодательной регламентации. В этой связи необходимо, чтобы в ходе подготовки законопроекта, законодательного предложения достаточно полно использовалась информация о практике реализации федеральных законов на территории данного субъекта Федерации, о проблемных ситуациях, существующих в экономической, социальной сферах по стране в целом. Особое значение надо придавать выявлению общественного мнения, анализу предложений, поступающих от органов местного самоуправления, иных органов, организаций и лиц.

Внесенные в Государственную Думу законодательные инициативы подлежат предварительному рассмотрению ее комитетами, возможной доработке поступивших на рассмотрение комитетов законопроектов, которая имеет целью внесение в них необходимых исправлений, дополнений, устранение иных недостатков. Недопустимым следует признать осуществление указанных действий без учета мнения инициатора законопроекта. Желательно поэтому наделить представителей субъектов Федерации правом присутствовать на заседании комитета, дорабатывающего законопроект, и участвовать с правом совещательного голоса в его работе. При этом они должны быть поставлены в такие условия, которые реально позволяли бы им в ходе доработки законопроекта выражать свое отношение к предложениям, поступающим от членов комитета, высказывать согласие либо несогласие с ними.

Первостепенное значение для субъектов Федерации имеет также предоставление возможности их представителям:

а) выступать с докладом по внесенному законопроекту;

б) брать слово для выступления в любое время на всех стадиях его рассмотрения;

в) участвовать во всех формах рассмотрения законопроекта в комитетах, на заседаниях Государственной Думы, в организуемых ими предварительных обсуждениях, экспериментах, экспертизах. Это поможет сохранять за субъектом Федерации, как инициатором, право на внесен-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 82

ный им законопроект на всем протяжении его рассмотрения в законодательном органе.

Заслуживает одобрения мнение о необходимости закрепления Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания в качестве процедурной гарантии права представителя субъекта Федерации, проявившего законодательную инициативу, представлять законопроект или законодательное предложение на заседаниях Государственной Думы в первом и во втором чтениях, а также в комитетах этой палаты, выступать перед голосованием о принятии отдельных статей законопроекта и законопроекта в целом[5].

Повышению роли субъектов Федерации в федеральном законотворчестве служит и участие в планировании подготовки федеральных законодательных актов. Оно способствует обогащению содержания Государственной программы законоподготовительных работ за счет учета и отражения в ней интересов субъектов Федерации, а кроме того, позволяет субъектам подключаться к федеральному законотворчеству на ранней стадии, участвуя таким образом в определении общегосударственной законодательной стратегии.

Важно, чтобы Государственная программа законопроектных работ содержала специальный раздел, полностью формируемый из предложений субъектов Федерации об издании (либо изменении действующих) федеральных законов в порядке реализации ими своего права законодательной инициативы. Аналогичные предложения должны получать отражение и в планах собственно законодательных работ субъектов Федерации.

Предложения к проекту программы направляются субъектами Федерации в орган, на который возложена обязанность ее формирования. Предложения должны включать в себя перечень планируемых законопроектов с указанием предмета регулирования и органов, ответственных за их подготовку. При составлении предложений целесообразно следовать общей схеме Государственной программы законопроектных работ, а также увязывать предложения с федеральными целевыми программами. Необходимо в достаточной степени использовать и схему Классификатора отраслей законодательства, что поможет координировать законо-проектную деятельность, восполнять пробелы в правовом регулировании, производить замену устаревшего законодательного массива. Особое значение имеет определение срока разработки и представления в Го-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 83

сударственную Думу проектов конкретных законов, который надлежит устанавливать в пределах общего срока, на который рассчитана Государственная программа, учитывая при этом объем будущего закона, степень сложности его подготовки и т. п.

Важно предусмотреть на этапе составления предложений к программе возможные формы взаимодействия субъектов Федерации. Эффективным представляется предварительное согласование таких предложений. Это позволит еще до составления окончательного варианта Государственной программы законодательных работ избежать дублирования субъектами Федерации законодательных инициатив, объединять их законотворческие усилия.

Одной из форм участия субъектов Федерации в федеральном законотворчестве являются обсуждение и подготовка заключений на проекты федеральных законов. Представление законопроектов на заключение субъекта Федерации создает необходимые предпосылки для выявления тех проблем, которые могут возникнуть в регионах при применении принимаемого закона. В то же время субъекты Федерации получают представление о будущих правовых нормах, что дает им возможность быстрее к ним адаптироваться. Следует, однако, подчеркнуть, что рассматриваемая процедура существенно удлиняет законодательный процесс, не принося иногда желаемого результата. В этой связи возникает насущная потребность для выработки научных подходов ее дальнейшего совершенствования.

Исходя из общих указаний ст. 102 Регламента Государственной Думы обязательному представлению в регионы подлежат законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Что касается остальных законопроектов, то здесь, по-видимому, должен действовать дифференцированный подход. Основаниями для направления таких законопроектов субъектам Федерации могли бы служить их особая социальная значимость, непосредственная заинтересованность субъектов Федерации в их принятии.

В юридической литературе высказано суждение о целесообразности того, чтобы программа законодательных работ каждого субъекта Федерации в качестве одной из своих обязательных составных частей имела раздел, аккумулирующий в себе подготовку заключений по проектам федеральных законов[6]. Приведенное суждение может быть принято с оговоркой, что данный раздел должен включать в себя лишь те законо-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 84

проекты, которые отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В отношении других законопроектов трудно заранее предугадать вероятность их направления на заключение субъектам Федерации.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрена необходимость согласования федеральных законопроектов с субъектами Федерации на стадии их предварительного рассмотрения ответственным за это комитетом. Процедуру такого согласования в отношении законопроектов по предметам совместного ведения следует, на наш взгляд, распространить и на последующие стадии законодательного процесса, определив механизм реагирования со стороны субъектов Федерации на решения, принятые Государственной Думой по законопроекту в первом, а затем во втором чтении. Скоординированностъ мнений Федерации и ее субъектов на стадии одобрения основных концептуальных положений законопроекта (первое чтение) может благотворно сказаться на последующем его рассмотрении, а на этапе рассмотрения законопроекта по существу (второе чтение) – позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов и будет способствовать выработке взаимоприемлемого решения.

Необходимым представляется установление субъектами Федерации правил, определяющих порядок рассмотрения федеральных законопроектов. Важно, в частности, решить вопрос о целесообразности обсуждения подготовленного заключения на проект федерального закона непосредственно законодательным (представительным) органом. Вопрос этот имеет существенное значение, тем более что в некоторых субъектах Федерации уже начинает складываться определенная практика. Например, проекты федеральных законов, поступающие в Московскую областную Думу, направляются ее председателем или заместителем председателя для дачи заключения в профильные комитеты и комиссии, которые оповещают органы Думы о сроках и порядке их рассмотрения. Подготовленные профильными комитетами (комиссиями) заключения, а также перечень предложений и замечаний на проекты федеральных законов утверждаются решениями комитетов (комиссий), подписываются их председателями и направляются председателю Московской областной Думы с проектом сопроводительного письма в Государственную Думу.

Правомочие на подготовку заключения и направление его в федеральный парламент закрепляется в ряде регионов за одним из постоянных комитетов их представительного органа (как правило, комитетом по законодательству). В случае расхождения во мнениях членов данного комитета либо по инициативе других комитетов подготовленное заклю-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 85

чение может быть вынесено на обсуждение законодательного органа. Примечательно, что такая практика начинает складываться главным образом в тех субъектах Федерации, где законодательный орган действует на непостоянной основе, в связи с чем могут возникнуть трудности в своевременной подготовке заключений и направлении их в федеральные органы.

Представляется, что на концептуальном уровне рассматриваемый вопрос следовало бы решить принципиально иначе. Подготовка заключений на проекты федеральных законов наряду с реализацией субъектами Федерации своего права законодательной инициативы – достаточно эффективный рычаг их воздействия на федеральное законотворчество. Поэтому важно, чтобы такие заключения рассматривались и всесторонне обсуждались на заседании самого законодательного органа, который в большей степени, чем отдельный комитет, способен представить и выразить позицию региона.

Целесообразно установить срок для рассмотрения субъектами Федерации проектов федеральных законов и подготовки по ним заключений. Сегодняшняя практика законодательствования в регионах свидетельствует о необходимости установления этого срока не менее чем в два месяца (исключение составляют срочные, неотложные законопроекты). Юридического оформления требует вопрос о том, с какого и по какой момент следует вести исчисление данного срока. Думается, исчисление срока должно вестись с даты фактического получения законопроекта законодательным органом субъекта Федерации до даты отправления по нему заключения в Государственную Думу. Введение такого правила поможет избежать оспаривания начала и окончания установленного срока и случаев, когда рассмотрение законопроекта откладывается в федеральном законодательном органе по причине отсутствия заключения на проект со стороны того или иного субъекта Федерации.

Если в течение установленного срока субъекты Федерации не выскажут своего мнения о том или ином направленном им законопроекте, это должно расцениваться как «согласие» с ним и не служить препятствием для его дальнейшего рассмотрения. Следует, однако, подчеркнуть, что неуведомление субъектами Федерации о своей позиции по законопроекту существенно сказывается на эффективности его последующего исполнения.

Регламент Государственной Думы ограничился лишь общим указанием на то, что законопроекты направляются субъектам Федерации для дачи предложений и замечаний. Необходимо определить конкретные варианты возможного реагировании со стороны субъекта Федерации на

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 86

поступивший к нему на заключение законопроект. Таковыми, по-видимому, могут быть: одобрение законопроекта в том виде, в каком он представлен Государственной Думой Федерального Собрания; внесение в него замечаний, дополнений, изменений, которые должны быть оформлены в виде поправок; предъявление возражений по законопроекту.

Важно решить проблему, возникающую в случае несогласия регионов с представленным на их рассмотрение законопроектом, предъявления по нему возражений. С юридической точки зрения, в работе принимают участие самостоятельные субъекты, которые имеют право формально отвергнуть переданный им на заключение проект в целом либо в какой-то его части, если, например, последний, с их точки зрения: противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам; ограничивает или ущемляет конституционные права населения конкретного субъекта Федерации; дестабилизирует социальную или политическую обстановку на его территории; требует для своей реализации таких затрат бюджетных средств, которые не предусмотрены бюджетом субъекта Федерации, либо создает иные трудности, препятствующие его применению; противоречит существенным интересам субъекта Федерации; не учитывает его национальных особенностей и т. п. Допустим вариант, когда тот или иной регион, в основном соглашаясь с законопроектом, указывает на различия, которые существуют между одним либо несколькими положениями законопроекта и соответствующей практикой данного региона.

Поступившие от субъектов Федерации возражения по законопроекту не носят, однако, обязательного императивного характера и, по общему правилу, могут быть отклонены Государственной Думой. Не исключены в этой связи споры, конфликты. Во многом их предотвращению могли бы служить взаимные консультации, совместные обсуждения, позволяющие к обоюдному интересу сторон находить оптимальные согласованные решения. Если согласие таким образом не достигается, то целесообразно применение процедуры создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации. Право инициировать создание согласительной комиссии должно быть, видимо, предоставлено субъектам Федерации, действующим в данном случае в защиту своих интересов. Комиссия призвана рассмотреть каждое возражение субъекта Федерации в отдельности, стремясь выработать по ним конкретные предложения, устраивающие как ту, так и другую сторону. По результатам работы согласительной комиссии составляется протокол, который вносится на рассмотрение Государственной Думы.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 87

Если федеральный закон, в отношении которого субъект Федерации направлял в Государственную Думу свое возражение, принят Государственной Думой без учета этого возражения и направлен в Совет Федерации для одобрения, возможно, чтобы законодательный орган данного субъекта Федерации своим решением обязывал вошедших от него в Совет Федерации лиц доводить до сведения членов Совета Федерации такое возражение.

Согласование позиций Федерации и ее субъектов при принятии федеральных законов имеет весьма существенное значение для механизма их реализации. В первую очередь это касается законов по предметам совместного ведения. Нужно поэтому максимально использовать все возможности, чтобы процесс согласования, даже если он будет длительным, заканчивался успешно. Возникает необходимость в тех нормах и юридических процедурах, которые обеспечивали бы такое согласование. Вопрос об этом неоднократно ставился в правовой литературе[7]. К сожалению, приходится констатировать, что до настоящего времени согласительные процедуры с субъектами Федерации не получили достаточного развития и регламентарного урегулирования.

Сказанным предопределяется также необходимость в особой процедуре принятия законодательным (представительным) органом субъекта Федерации возражений по проекту федерального закона, поступившего к нему на заключение. Прежде всего, возражения должны быть обоснованными и содержать альтернативные формулировки положений, против которых они высказываются Принятие их надлежит осуществлять квалифицированным большинством голосов, т. е. не менее чем 2/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Процессуально важным является своевременное представление таких возражений в федеральный законодательный орган. Несоблюдение данного условия может служить основанием для отказа в их рассмотрении.

Целесообразным следует признать уведомление субъектов Федерации о получении и времени рассмотрения поступивших от них заключений. Уведомление должно направляться с таким расчетом, чтобы представитель соответствующего субъекта Федерации получил реальную возможность участвовать в рассмотрении поступивших от представляе-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 88

мого им субъекта Федерации поправок, возражений, отстаивая в процессе его позицию.

Активной формой участия служат выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы. Учитывая большую загруженность федерального законодательного органа, обсуждение целесообразно ограничивать участием одного представителя от каждого субъекта Федерации. Возможна координация усилий. Так, когда поправки, возражения, внесенные субъектами Федерации по проекту, совпадают, они могут быть представлены в выступлении представителя от нескольких субъектов Федерации. Предоставление регионам права выступать на заседании парламента Российской Федерации с обоснованием своих предложений по законопроекту обеспечивает поиск согласованных решений, непосредственное участие регионов в создании правовых норм.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 89

[1] Туманов В.А. Комментарий ст. 104 Конституции // Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 465.

[2] Информационный бюллетень Законодательного Собрания Пензенской области. 1995. № 8. С.26.

[3] Информационный бюллетень Законодательного Собрания Пензенской области. 1995. № 8. С.28

[4] Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 6(17) С. 37-38.

[5] Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 123.

[6] Рахманина Т.Н.. Студеникина М.С. Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Типология актов и законодательные программы // Законы области как субъекта Российской Федераций. Воронеж, 1996. С. 49.

[7] Тихомиров Ю.А. Конституционные основы парламентской деятельности // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб, 1994 № 2. С. 26; Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство- реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С 136-137.

Т.Н. Рахманина

НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важным условием осуществления правовой реформы в субъектах Российской Федерации являются высокое качество и эффективность нормативных правовых актов, их взаимосогласованность. Между тем в настоящее время обращают на себя внимание такие недостатки регионального правотворчества, как не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов, подчас необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая- а зачастую и неадекватная – связь формы и содержания законодательства. Все это не может не сказываться на качестве правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации. Добавим, что многие важные аспекты правотворчества в большинстве регионов не получили отражения (и закрепления) в действующем законодательстве.

Преодолению этих недостатков и вместе с тем решению ряда других важных вопросов регионального правотворчества способствовало бы дальнейшее совершенствование нормативного регулирования право-творческой деятельности в субъектах Федерации.

Состояние нормативной базы, регулирующей основные вопросы правотворчества в регионах

Нормативное закрепление правил и процедуры подготовки проектов правовых актов субъектов Федерации предполагает разные уровни и формы, во многом зависящие от типологии правовых актов. Так, некоторые наиболее принципиальные вопросы регионального правотворчества закреплены в учредительных законах субъектов Федерации – Конституциях и Уставах, обладающих высшей юридической силой в системе «собственных» правовых актов субъекта Федерации. Важные правила подготовки, обсуждения и принятия региональных законодательных актов, а также предъявляемые к ним требования зафиксированы в Регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Blog

Закон: создание и толкование