Закон: создание и толкование
| Вид материала | Закон |
- Толкование права, 91.97kb.
- «Я вас любил…», 545.56kb.
- Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации как толкование уголовного закон, 47.69kb.
- Т. Я. Насырова телеологическое (целевое) толкование советского закон, 2418.05kb.
- Тема 17: Толкование на Евангелие от Луки, 4: 16-44, 701.32kb.
- Е. М. Журавлева уголовный закон учебное пособие, 528.54kb.
- Закон украины , 107.7kb.
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 745 Собрание, 925.6kb.
- Иноязычные слова и их толкование, 198.43kb.
- Содружества Независимых Государств. Многосторонние и двусторонние договоры. Протокольные, 161.24kb.
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 151
она будет реализована в виде законопроекта, важно регламентарно определить, в чем должно состоять ее содержание.
Анализируя с этой точки зрения регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, следует констатировать, что существует различие в подходах к урегулированию ими данного вопроса. Например, регламенты Палаты Представителей Республики Саха (Якутия), Законодательного Собрания Тверской области содержат лишь упоминание о законодательном предложении как одной из форм реализации законодательной инициативы. По-иному обстоит дело в республиках Татарстан и Адыгея. Регламенты законодательных органов этих республик дают весьма подробную регламентацию процедуры рассмотрения законодательного предложения парламентом. Внесение законодательного предложения сопровождается здесь его обязательной регистрацией. Зарегистрированное предложение для предварительного рассмотрения направляется в соответствующие постоянные комиссии (комитеты). Принимается решение об отклонении либо одобрении предложения. В случае одобрения последнего ставится вопрос о продолжении работы над ним.
Предварительное обсуждение в комитетах (комиссиях) и принятие вследствие такого обсуждения решения являются действиями, завершающими процесс реализации инициативы по внесению законодательного предложения. Дальнейшая работа над предложением сопряжена уже с началом подготовки на его основе нового законопроекта, который предполагается внести в законодательный орган в порядке собственной законодательной инициативы. Спорными в этой связи представляются положения Регламента Законодательного Собрания Республики Адыгея, закрепившие порядок рассмотрения законодательных предложений, представляемых президентом, правительством, на стадии их пленарного обсуждения. Предусмотрено, в частности, что рассмотрение такого рода предложений должно начинаться с выступления представителя президента (правительства), где он обосновывает необходимость их принятия. Последнему предоставляется возможность выступить и с заключительным словом, в котором сообщается мнение президента (правительства) о высказанных в Законодательном Собрании замечаниях по поводу внесенных законодательных предложений. Слово предоставляется после заслушивания заключения, подготовленного соответствующим комитетом, и обсуждения рассматриваемых предложений
Отличительная особенность законодательного предложения в том и состоит, что его рассмотрение в законодательном органе заканчивается этапом предварительного обсуждения в комитетах (комиссиях) и не вы-
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 152
ходит за пределы стадии законодательной инициативы. Эта особенность правильно, например, отражена Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан, где включение в повестку дня очередного заседания сессии отнесено только к внесенным в законодательный орган законопроектам
При предъявлении законопроекта предписывается необходимость соблюдения определенных условий. В качестве обязательных, следуя сложившейся парламентской практике, чаще всего называются: 1) характеристика основных положений законопроекта; 2) мотивировка новелл, вносимых в правовое регулирование; 3) финансово-экономическое обоснование; 4) перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона; 5) перечень подзаконных правовых актов, которые следует принять для реализации закона на практике.
Многие регламенты в виде отдельной позиции выделили специальное требование для внесения так называемых финансовых законопроектов Оно сводится к тому, чтобы такие законопроекты принимались законодательным органом к рассмотрению только при наличии заключения правительства (областной, краевой администрации) либо по его представлению. Польза от введения данной регламентарной нормы очевидна. Выводы компетентного органа, способного точно определить предстоящие в связи с рассматриваемым законопроектом расходы и соизмерить с финансовыми возможностями конкретного субъекта Федерации, могут реально обеспечить принятие по-настоящему действующих, работающих законодательных актов.
Существующее различие между законопроектом и законодательным предложением дает основание предположить, что различным должен быть и порядок их внесения В отношении законодательного предложения его. по-видимому, следует предусмотреть более упрощенным. Это не только поможет избежать ущемления интересов субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного предложения, но также послужит дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы в ясной форме было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.
Несоблюдение перечисленных регламентом условий, по общему правилу, влечет за собой возвращение законопроекта (законодательного предложения). Типична, к примеру, такая запись, «...законопроект
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 153
(законодательное предложение) может быть возвращен его инициатору для выполнения установленных требований».
Прежде всего обращает на себя внимание неопределенность данного предписания. Формулировка «может быть» позволяет трактовать его произвольно. Это, в свою очередь, дает возможность органу либо должностному лицу, принимающему законопроект (законодательное предложение), действовать исключительно по своему усмотрению. Что касается субъекта законодательной инициативы, то в силу указанных обстоятельств он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур. К еще более неблагоприятным последствиям может привести отсутствие в анализируемом предписании каких-либо указаний о судьбе возвращенных законопроектов (законодательных предложений). Этим создается ситуация, при которой орган (должностное лицо), принимающий законопроект (законодательное предложение), самостоятельно определяет последующее его прохождение в законодательном органе. Пользуясь своим положением, он волен даже не допустить проект (предложение) к рассмотрению парламентом, т. е. фактически отклонить законодательную инициативу.
Положительным примером служит урегулирование рассматриваемого вопроса Регламентом Законодательного Собрания Иркутской области. Им, в частности, установлено, что решение об отклонении законодательной инициативы принимает коллегия Собрания. Данное решение должно быть мотивированным, и о нем в трехдневный срок сообщается субъекту законодательной инициативы. Положение дополнено, и это особенно важно, указанием на то, что после устранения допущенных при оформлении нарушений законопроект может быть представлен повторно. Действенными надо признать также правила, установленные регламентами Народного Хурала республики Бурятия и Палаты Представителей Государственного Собрания республики Саха (Якутия). В соответствии с Регламентом законодательного органа Бурятии возвращение внесенного законопроекта производится лишь на основании заключения комитета, предварительно изучившего законопроект на предмет его соответствия требованиям, предъявляемых к оформлению. По Регламенту нижней палаты законодательного органа Саха (Якутия) таким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. Интересно отметить, что при возвращении законопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.
Возвращение законопроекта (законодательного предложения) для устранения допущенных при оформлении нарушений имеет, на наш
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 154
взгляд, чисто формальный, условный характер и отнюдь не означает, что не состоялось его официального принятия к рассмотрению. В этой связи проект (предложение) следует считать внесенным со дня его первоначального представления. Целесообразно, чтобы данное положение получило регламентарное закрепление. Особое значение оно может иметь для тех случаев, когда истечение определенного срока служит причиной для отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области этот срок определен в двадцать календарных дней. К тому же введение такого правила в какой-то степени обеспечивало бы реальную возможность для вторичного представления субъектом законодательной инициативы возвращенного законопроекта (законодательного предложения) и могло служить одной из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа (должностного лица), его принимающего.
Анализ регламентов субъектов Федерации показывает, что в большинстве из них недостаточно четко отработан механизм участия субъектов законодательной инициативы в рассмотрении и принятии внесенных ими законопроектов. Регламентация этого вопроса чаще всего ограничивается закреплением за инициатором прав на внесение законопроекта, участие в работе подготовительных комиссий, выступление с докладом и заканчивается на этапе обсуждения проекта в первом чтении. Фигура инициатора законопроекта на последующих стадиях законодательного процесса становится незначительной и малозаметной. По существу, он вытесняется комитетами или комиссиями, которым поручается подготовка законопроекта к первому чтению, его доработка и которые, как правило, уже от своего имени выносят законопроект на второе чтение, представляют по нему доклад и т. д. Такая ситуация допустима только тогда, когда субъект законодательной инициативы по какой-либо причине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту, т. е. происходит переход правосубъектности по данной законодательной инициативе. Но эта процедура нуждается в особом регламентарном закреплении. Что касается остальных случаев, то самое большее, что здесь возможно – это «соавторство» с согласия инициатора законопроекта.
Неопределенным является также положение разработчика законопроекта. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, т. е. полностью игнорируется его роль в создании закона, а это едва ли оправдано с точки зрения демократической сущности правотворчества.
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 155
Следует, однако, подчеркнуть, что наметились и принципиально новые подходы к урегулированию рассматриваемых вопросов. Так, в Регламенте Законодательного Собрания Тверской области наряду с традиционными нормами участия инициатора законопроекта в законодательном процессе предусматривается его право на участие в обсуждении законопроекта в первом чтении, на предоставление ему слова для выступления по ходу рассмотрения законопроекта во втором чтении. При этом инициатор получает возможность высказывать свои замечания, предложения и возражения.
Еще более широкие права за инициатором законопроекта закреплены Регламентом Тамбовской областной Думы. Им, в частности, устанавливается обязательное и своевременное вручение инициатору текста законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом чтении, и материалов, к нему прилагаемых, а впоследствии текста законопроекта, доработанного головной комиссией, с таблицами поправок, рекомендованных к отклонению или принятию; урегулированы действия инициатора в процессе обсуждения статей и поправок при рассмотрении законопроекта во втором чтении. Регламент содержит также указание на необходимость согласования с инициатором законопроекта решения о принятии законодательным органом закона в целом после обсуждения его в первом чтении. Закон принимается, если отсутствуют возражения со стороны главы Администрации области и субъекта законодательной инициативы.
Заслуживает внимания положение, введенное Регламентом Республики Бурятия, согласно котором}' к вносимому в Народный Хурал законопроекту требуется прилагать сведения как о субъектах законодательной инициативы, внесших законопроект, так и о лицах, участвовавших в его разработке Сведения о субъектах законодательной инициативы помещаются в правом верхнем углу первой страницы текста законопроекта а сведения о лицах, готовивших законопроект, – в конце текста
Главным условием, обеспечивающим реальное осуществление права законодательной инициативы ее субъектом, надо, видимо, признать нормативное закрепление за ним возможности участия в работе над законопроекты на всех без исключения стадиях его прохождения в парламенте и во всех формах рассмотрения Субъект законодательной инициативы должен быть поставлен в такое положение, которое позволило бы ему участвовать в обсуждении законопроекта, присутствовать на любом заседании комитетов (комиссий), рабочих групп, на сессиях представительного органа, где он рассматривается Было бы правильно включить в регламент статью, позволяющую инициатору в ходе обсуж-
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 156
дения законопроекта не только вносить предложения, замечания, адресуемые представительному органу, но и выражать свое отношение к предложениям по законопроекту, поступившим от депутатов, комитетов (комиссий), других участников законодательного процесса, высказывать согласие или несогласие с ними. За инициатором целесообразно также закрепить приоритет на выступление при участии в общей дискуссии.
Определенными правами должен быть наделен и разработчик законопроекта. Представляется возможным привлекать его к работе комиссий (комитетов), осуществляющих предварительное рассмотрение законопроекта, где он мог бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения. Важно, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопроекта на сессии представительного органа уведомлял участников процесса о том, кому принадлежит идея его разработки.
В ряде регламентов за субъектом законодательной инициативы признается право на отзыв внесенного им законопроекта. Требует четкой регламентации процедура реализации данного права. Определяющее значение при этом имеет установление срока, в течение которого законопроект может быть отозван.
Регламенты неоднозначно подошли к урегулированию этого вопроса. Например, Регламент Палаты Представителей Республики Саха (Якутия) предоставляет возможность субъекту законодательной инициативы отозвать свой законопроект в любой момент до принятия палатой решения о передаче его в комитеты. Иначе и, с нашей точки зрения, более демократично урегулирован вопрос в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области. Здесь законопроект может быть отозван до утверждения повестки дня сессии Законодательного Собрании в любое время, а после ее утверждения – по письменному заявлению субъекта законодательной инициативы с изложением мотивов такого отзыва.
Весьма разнообразны правила обсуждения законопроекта в парламентах субъектов Федерации. В Тверской, Тамбовской, Саратовской областях вначале проводится изучение законопроекта комитетом (комиссией), который на основании собранных замечаний и предложений делает по нему предварительное заключение, после чего проводится обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Пленарное заседание начинается с обсуждения общих положений, концепции законопроекта (первое чтение). Затем законопроект передается на доработку в комитет (комиссию), а после этого с учетом рекомендаций комитета (комиссии) проводится рассмотрение его статей, предложенных попра-
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 157
вок (второе чтение) и ставится вопрос о принятии законопроекта в целом в качестве закона.
В республиках Татарстан, Адыгея первое чтение не сводится к обсуждению основных положений законопроекта. В ходе его обсуждаются также предложения и замечания в форме поправок. Важно при этом, чтобы поправки вносились исключительно по общим положениям и не касались частных вопросов.
В Республике Бурятия внесенный законопроект вначале рассматривается Советом Народного Хурала, где он проходит первичное, а после постатейного обсуждения в комитете – вторичное рассмотрение. Потом проводится обсуждение законопроекта на пленарном заседании, которое состоит из постатейного его рассмотрения в первом и во втором чтении. В данной ситуации роль Совета должна быть, видимо, ограничена исключительно организационными и процедурными полномочиями.
В Республике Саха (Якутия), Иркутской области обсуждение законопроекта не заканчивается вторым чтением, а проводится еще одно обсуждение законопроекта в целом на пленарном заседании (третье чтение). При этом в Иркутской области перед третьим чтением законопроект проходит проверку ответственным (головным) комитетом на предмет лингвистических дефектов, отсутствия внутренних противоречий, правильности взаимосвязи статей и связи с законодательством. После устранения указанных недостатков и редакционной правки законопроект в течение семи дней представляется комитетом Председателю Собрания для включения в проект повестки дня сессии Собрания.
По общему правилу, во время третьего чтения не разрешается вносить никаких поправок по существу. Оно должно состоять лишь в голосовании законопроекта в целом. Регламентом Палаты Представителей Саха (Якутия) делается исключение из этого правила. В нем допускается внесение таких поправок и оговаривается необходимость их принятия квалифицированным большинством.
Практика введения трех чтений законопроекта в целом должна быть одобрена. Третье чтение, по ходу которого предполагается устранять противоречия, возникшие в виде изменений законопроекта в результате его постатейного обсуждения, позволяет принять закон в окончательном варианте на пленарном заседании. Иная картина складывается при двух чтениях, где такого рода противоречия и неточности приходится чаще всего устранять уже за рамками официального принятия закона.
Определенным разнообразием отличается регламентация субъектами Федерации стадия второго чтения законопроекта, где он подверга-
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 158
ется обсуждению по существу. Рассмотрение, как правило, начинается с принятия проекта закона за основу, а затем идет его постатейное обсуждение и голосование. В Тамбовской, Иркутской области принятию проекта за основу предшествует процедура снятия возражений по поправкам, одобренным комитетом (комиссией), дорабатывающим законопроект. Предусмотрен упрощенный порядок обсуждения такого рода поправок, обязательное участие в котором принимает субъект законодательной инициативны.
В Республике Адыгея, если текст. проекта не принят за основу, за основу принимается отдельно каждая статья (раздел, глава). Установление такого правила вызывает возражения. Дело не только в том, что указанная процедура представляется излишней. Законодательный орган, голосуя за статью дважды – сначала принимая ее за основу, а затем в целом – невольно будет связан результатами первого голосования, которые в значительной степени могут определить окончательный результат голосования по статье. Это нежелательно еще и потому, что во втором варианте статья принимается с учетом внесенных в нее изменений, нередко существенного характера. Двукратным голосованием статьи «затушевывается» обсуждение и голосование поправок. Нельзя обойти и тот факт, что в процессе повторного рассмотрения статьи могут быть предложены новые поправки, подчас в корне меняющие ее содержание.
Рациональным представляется такой порядок постатейного рассмотрения законопроекта, при котором после предварительного обсуждения статьи законодательный орган переходит к обсуждению и голосованию внесенных в нее поправок, а затем к голосованию статьи в целом с принятыми по ней поправками. При этом каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно. Такова практика регламентирования данного вопроса, например, в Саратовской области, в Республике Бурятия. Аналогичная процедура установлена и Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан с той лишь разницей, что вместо формулировки «голосуется статья с принятыми поправками» им употреблена формулировка «голосуется статья с внесенными поправками». Это нельзя признать удачным, поскольку термином «внесенные поправки» охватываются все поправки, представленные на рассмотрение парламента, тогда как термин «принятые поправки» дает основание считать, что по ним состоялось голосование.
Регламентами законодательных органов субъектов Федерации фактически не урегулирован порядок (очередность) постановки на обсуждение и голосование нескольких поправок к одной статье. В ряде из них, например, в регламентах Саратовской областной Думы, Государствен-
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 159
ного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Республики Адыгея и некоторых других имеются лишь общие указания о необходимости обсуждения и голосования первоначально той поправки, принятие или отклонение которой позволяет решить вопрос о других поправках. Само по себе такое правило рационально. Принятие основной поправки дает возможность снять с обсуждения поправки, связанные с ней по смыслу. Следуя этому общему указанию, было бы целесообразно при рассмотрении поправок, внесенных в одну статью, исходить из необходимости обсуждения и голосования вначале тех из них, которые направлены на исключение из законопроекта статьи целиком либо ее части, затем поправок об изменении статьи либо ее части, наконец, поправок-дополнений.
По установившейся парламентской практике поправки, вносимые в законопроект, оформляются их авторами письменно и заблаговременно передаются в комитет (комиссию), дорабатывающий законопроект, для их предварительного рассмотрения. Нередко, однако, возникает необходимость внесения поправок во время пленарного обсуждения законопроекта, непосредственно в процессе дискуссии.