Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 187

Верховном Суде Российской Федерации и в высших судебных инстанциях субъектов Федерации коллегии по административным делам.

Конечно, при такой организационной перестройке необходимо определить: 1) подведомственность применительно к различным звеньям существующих общих судов; 2) принципы подбора кадров судей для административных присутствий (коллегий), организацию их профессиональной подготовки, которая связана со знанием определенных отраслей управления; 3) по каким процессуальным нормам должны действовать административные присутствия (коллегии); 4) способы и пределы реагирования административного присутствия при оценке законности актов администрации.

Бесспорно, в любом случае разбирательства жалобы суд рассматривает оспариваемый акт администрации только с позиций законности. Если в ходе разбирательства дела подтверждается незаконность акта. суд выносит решение о его недействительности и требует от органа, его принявшего, внести изменения или отменить обжалуемый акт. Сам суд вносить изменения или отменять акт неправомочен. Тем не менее это не означает, что решение о недействительности акта (особенно нормативного) имеет значение только для разбираемого конкретного случая. Правовые последствия здесь сложнее Признание акта недействительным создает вокруг него определенный «вакуум неприменения». Такой правовой климат уже сам по себе заставляет управленческую инстанцию внести изменения в оспоренный в судебном порядке акт.

Касаясь процедурных вопросов деятельности специализированных присутствий в судах, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. С апреля 1993 г. в ГПК РСФСР имеется самостоятельная глава 24 «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц нарушающих права и свободы граждан». В эту главу, по существу, перешли процессуальные нормы из закона РСФСР от 27 апреля 1993 г. Они кардинально отличаются от других норм гражданского процесса. И это не случайно, ибо по своему содержанию названные нормы являются не гражданско-процессуальными, а административно-процессуальными. Есть логика в том, чтобы рассмотрение административного спора было обеспечено самостоятельной процедурой. Нужна самостоятельная полноценно разработанная система административно-процессуальных правил.

Наряду с функционированием особых присутствий по административным делам в общих судах не исключено создание (возможно, в порядке эксперимента) отдельных квазисудебных органов, действующих в рамках отдельных отраслей управления. Как свидетельствует практика,

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 188

наибольшее число жалоб на решение органов управления фиксируется в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения, в службах занятости, управления имуществом, охраны окружающей среды. В этих отраслях можно было бы создать какие-то самостоятельные подразделения по рассмотрению споров граждан с властными структурами. Причем гражданин, недовольный решением по его жалобе в квазисудебном органе, должен иметь право обжаловать это решение в административное присутствие общего суда Постановка вопроса по схеме «или – или» должна быть исключена, поскольку чем разнообразнее пути обжалования и контроля, тем демократичнее сама система прав человека и их защита.

Что касается законодательного оформления варианта административной юстиции, при котором преобладающей формой будут признаны общие суды, то выводы и предложения сводятся к тому, что идея подготовки специального закона об административной юстиции, а тем более форсирование подготовки такого проекта поддержки не получает. Этот вывод мотивируется рядом причин теоретического и практического характера.

1. Административная юстиция недостаточно разработана в российской правовой доктрине.

2. Ни в одной из стран, даже с самой развитой административной юстицией, нет специального отдельного закона именно об административной юстиции. Законодательная регламентация этого института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев.

3. Уже сейчас существует дуализм административной юстиции в России. Во-первых, речь идет о функциях арбитражных судов рассматривать споры экономического характера, возникающие между гражданами-предпринимателями и органами исполнительной власти (эти споры рассматриваются по правилам АПК). Представляется, что и в будущем изымать арбитражные суды, действующие в рамках АПК, из сферы административной юстиции было бы неверно. Во-вторых, нельзя полностью исключать возможность создания в будущем квазисудебных органов (по французскому типу административной юстиции) в тех отраслях управления, которые характеризуются наибольшим количеством административно-правовых споров.

4. Не совсем ясно, как специальный закон об административной юстиции «впишется» в действующие или в готовящиеся по плану законопроектных работ законодательные акты, затрагивающие проблему разрешения судами споров в области управления.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 189

5. Отсутствуют разработки законодательных актов административно-процессуального характера, которые должны обеспечить «форму жизни» административного права при разрешении в суде административного спора.

Создание специального федерального закона об административной юстиции в условиях, когда не подготовлены теоретическая база, материальное и кадровое обеспечение, может похоронить саму идею о необходимости административной юстиции в нашей стране. Вместе с тем отрицательное отношение к подготовке специального закона об административной юстиции не означает, что вообще не нужны любые изменения и дополнения как действующих, так и готовящихся законодательных актов, связанных с рассмотрением административных споров в судебной системе. Так, создание в общих судах новых организационных структур (если такое предложение будет принято) потребует внесения изменений в федеральные законы «О судебной системе» и «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Кроме того, следует приступить к созданию полноценного административно-процессуального законодательства, что повлечет за собой корректировку ГПК РСФСР. Если в отдельных отраслях будут созданы органы квазисудебного типа, то это решение должно быть оформлено законодательным путем: закреплена их компетенция, установлена процедура деятельности, определены основы взаимоотношений с судами общей юрисдикции.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 190

[1] СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2626.

[2] Schwarts В., Wade H.R. I,egal control of Govenment. Administritic law in Britan and the United States. Oxforod, 1972. P. 143,144.

[3] Боботов С.В. Административная юстиция Франции доктрина и практика // Советское государство и право 1981. № 6. С. 133.

[4] Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы (В теории и законодательстве). М., 1925. С. 21.

[5] Коркунов Н..М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. № 8. Глистратов А.Н. Учебник русского административного права. М., 1911; Корф С.А. Административная юстиция. М., 1911.

[6] История буржуазного конституционализма XIX в./ Отв. ред. В.С. Нерсесянц. М., 1986. С. 223.

[7] Абрамов С.В. советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. № 3. С. 2.

[8] Салищева Н. Указ. соч. С. 152.

[9] Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 152; Левин Б.Р. Роль суда в обеспечении социалистической законности в советском государственном управлении. Дис. канд. юр. наук. Свердловск, 1944. С. 429-430, Ровинский Е.А. Советское государство и право. 1947. № 15. С. 68; Пискотин М.Н. Налоги с сельского населения в СССР. М.,1957. с. 174.

[10] Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966. С. 184.

[11] Бойцова В.В. Бойцов В.Я. Административная юстиция к продолжению дискуссии о содержании и значении / Государство и право. 1994. № 5. С. 42.

[12] Кобалевский В.Л. Административная юстиция в положительном советском праве / Вестник советской юстиции. 1923. № 8.

[13] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19.

[14] Шейнин X.К. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан // Российская юстиция 1996. № 8. С. 48.

Е.А. Юртаева

ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: НЕКОТОРЫЙ ОПЫТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПОСЛЕ РЕФОРМ 1905-1906 гг.

В числе наиболее важных задач юридической науки – формирование теоретических основ реформы политической системы, создание правового государства, внедрение демократических институтов в общественную жизнь страны. Решение этих задач предполагает разработку широкого круга проблем, среди которых наиболее злободневными и сложными являются реорганизация органов государственной власти в связи с потребностями общественного развития, определение компетенции каждого из них, установление четких принципов взаимодействия.

В современных условиях особую значимость и актуальность приобретает обращение к периоду реформ органов государственной власти 1905-1906 гг. Факт учреждения и функционирования законодательных палат уже сам по себе означал весьма крупные перемены в государственном управлении России: Основные законы 1906 г. формально устанавливали обязательное участие представительных органов в законодательном процессе; без представительных учреждений затруднялась и внешнеполитическая деятельность государства.

Законодательные полномочия монарха и органов национального представительства регламентировались Основными государственными законами, а также Учреждениями Государственного Совета и Государственной Думы[1]. Императору Всероссийскому принадлежала Верховная самодержавная власть; он осуществлял законодательную власть вместе с Государственным Советом и Государственной Думой; власть управления во всем объеме принадлежала Императору. Начало верховенства закона формулировалось в ст. 42 Основных законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». Однако внешняя несложность этой схемы скрывала серьезные отрицательные моменты, связанные с возможностью издания при определенных условиях законов не в законодательном, а по сути, в административном порядке.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 191

Установленное Основными законами положение законодательных органов не втягивало верховную власть в борьбу мнений и интересов. Монарх получал детально разработанный – как представителями различных взглядов и различных классов населения, представленных в Государственном Совете и Государственной Думе, так и министрами, людьми с опытом государственной работы, – проект в том виде, в каком он одобрен большинством каждой из палат, мнение которых при этом не было обязательным для монарха. Верховная власть и две другие части законодательной власти – Совет и Дума – не создавали никаких согласительных комиссий. Монарх имел право отвергнуть законопроект либо утвердить, придав ему силу закона.

Неутверждение представленного законопроекта – вето – имело абсолютный характер. При этом оно было обязательным для палат лишь в течение той же сессии.

Утверждение законопроекта, как и рассмотрение законопроекта палатами, не связывалось каким-либо сроком, в течение которого представленный монарху законопроект должен был получить утверждение либо рассмотрен Советом или Думой. Кроме обязанности рассмотреть проект бюджета в Думе к 1 декабря[2] и закона о контингенте новобранцев к 1 мая[3], законом не устанавливалось никаких других сроков; обсуждение законодательных дел в Совете и Думе могло проходить какое угодно по продолжительности время. Ускорение рассмотрения законопроекта и предпочтительное рассмотрение одного перед другим зависело от усмотрения палат.

Издание закона по российскому законодательству не ограничивалось с формальной или материальной стороны; не существовало ограничений предметов, по которым издавались законы, по каким – указы. Было безусловное требование ст. 11 Основных законов, что указы должны издаваться в соответствии с законами[4]. В ст. 31 Учреждения Государственной Думы законодательная компетенция палат определена просто: их ведению подлежали предметы, требующие издания законов и шта-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 192

тов[5], а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены. Указание наряду с законами на штаты дало возможность Государственному Совету постановить, что к его компетенции относилось и установление служебных прав по морскому ведомству. Но это постановление не имело успеха и вызвало издание правительством правил 24 августа 1909 г., которые истолковывали ст. 96 Основных законов в том смысле, что морские и военные штаты должны быть изъяты из ведения законодательных учреждений. Эти правила изъясняли смысл закона, а потому, согласно ст. 8 и 89 Основных законов, должны были быть изданы в законодательном порядке. Инициатива их издания могла исходить только от монарха. Изданные исполнительной властью вопреки установленной Основными законами законодательной процедуре правила, тем не менее, не прояснили вопроса о соотношении полномочий Совета и Думы и министерской власти по военно-морскому ведомству[6].

Как бы то ни было, ограничение законодательной компетенции Государственного Совета составляли только Основные законы. Однако само обсуждение этих законов все-таки не было изъято из ведения законодательных учреждений.

Правовые веления, порождающие обязательные для органов власти и населения правила, помимо законов могли устанавливаться указами. Издание указов монархом было поставлено в определенные правовые границы. Основные законы указывали на некоторые категории указов, издаваемых монархом.

Во-первых, это указы в порядке верховного управления. «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов», – гласила ст. 11, т. е. здесь речь велась об актах исполнительной власти. Во-вторых, это указы, представляющие результат самостоятельной и исключительной указной власти монарха: указы по военным и военно-морским делам. Статья 14 Основных законов так определяла полномочия в этой области: монарх «определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относяще-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 193

гося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства». Здесь не устанавливалось того принципиального ограничения, которое относилось к указам, издаваемым в порядке «верховного управления», – подчинения закону. В-третьих, – указы, устанавливающие чрезвычайные меры для обеспечения общественной безопасности. Согласно ст. 15 Основных законов «Государь Император объявляет местности на военном и исключительном положении». С юридической точки зрения такие указы – результат самостоятельной указной власти монарха, но объем этой самостоятельной власти устанавливался в законе[7].

Основные законы предусматривали возможность издания чрезвычайных (октроированных) указов с силой закона. Статья 87 постановляла: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно». Чрезвычайные обстоятельства понимались весьма широко, и также широко развивалось указное нормирование жизни. Достаточно сказать, что в порядке этой статьи был издан указ 9 ноября 1906 г. о разрушении общины. Насколько велика была в данном случае сила «чрезвычайных обстоятельств», видно из того, что наиболее важная первая часть ст. 1 этого указа при голосовании его в Государственном Совете прошла большинством в два голоса. Вероятно, и этого большинства не было бы, если в голосовании не принимали участия сами министры, состоявшие членами Государственного Совета[8].

Этот «чрезвычайно-указной» порядок представляет интерес уже потому, что за полтора года существования народного представительства[9] законодательные палаты функционировали чуть более полугода. Естественно, что те нормы, которые касаются законотворчества во время перерыва в сессиях законодательных палат, получили большое применение на практике.

Дореформенное русское право тоже устанавливало нормальный порядок законотворчества, а именно- предварительное рассмотрение законопроекта в Государственном Совете. Но наряду с этим в законе устанавливалась возможность (а на практике широко применялась) указ-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 194

ная деятельность монарха. Соответствующим полномочием обладали даже министры. В ст. 158 и 314 Учреждения министерств[10] говорилось, что «в обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба», министры имели право «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения» и что «сие уполномочие особенно принадлежит министру внутренних дел». Попыткой придать подобным указам в известной степени «подзаконный» характер явилось утвержденное 6 июня 1905 года мнение Государственного Совета «Об устранении отступлений в порядке издания законов», которое постановляло «принять действительные меры к охранению полной силы закона, важнейшей в самодержавном государстве силы престола». Изменить положение с изданием чрезвычайных указов, казалось бы, был призван Манифест. 6 августа 1905 г. об учреждении народного представительства. Но этого не произошло.

Как особая форма актов государственной власти, чрезвычайные указы принимались «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном».

Поскольку палаты законодательного собрания могли заседать и не одновременно, то закон связывал возможность издания чрезвычайных указов только с окончанием деятельности нижней палаты – Думы. Хотя при отсутствии Думы Совет мог продолжать работу по подготовке своих решений, разработке законопроектов, даже их принятию, тем не менее, такое законотворчество результатов практически не имело: Совет законодательной власти отдельно от Думы не имел С этой точки зрения мало понятно, почему ст. 87 говорила лишь о прекращении работы Думы. Возможна была ситуация, когда Дума заседала, а в Государственном Совете происходила замена выборного состава (ст. 10 Учреждения Государственного Совета) и Совет заседать не мог. В таком случае ст. 87 не позволяла принять меры в чрезвычайном порядке, а в законодательном порядке это не представлялось возможным, ибо не было Совета[11].

Прекращение работы Государственной Думы предполагало не только окончание сессии в силу закрытия Думы или ее роспуска. В это понятие входили и перерывы «занятий в течение года», о которых гово-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 195

рилось в ст. 99 Основных законов. Перерывы от закрытия сессии отличались тем. что они не прекращали законодательной деятельности палаты; с окончанием перерыва деятельность продолжалась

Чрезвычайная указная власть вызывалась необходимостью принятия особых мер в «чрезвычайных обстоятельствах». Очевидно, что здесь большую роль играл элемент субъективизма. Однако Б.Э. Нольде, например, считал, что сам по себе текст. ст. 87 не является оправданием «произвольного и ничем не ограничиваемого права усмотрения правительственной власти». Применение известных мер он связывал с «добросовестностью и чувством меры исполнителей»[12].

Вводимые в порядке ст. 87 узаконения не могли касаться Основных законов, Учреждений Государственного Совета и Государственной Думы и постановлений о выборах в Совет и Думу. Ограждение Основных законов и законодательства об органах народного представительства от чрезвычайного указа создавало некоторую видимость стабильности государственного строя, гарантии того, что базовые основы национального представительства не могли быть поколеблены ни при каких условиях, в том числе и тогда, когда представительные учреждения не функционировали.

Действие изданного в чрезвычайном порядке указа прекращалось, если в течение двух месяцев после возобновления думских заседаний внесенный соответствующим министром указ не был принят в Государственном Совете или Государственной Думе. Если же внесенный в Думу законопроект одобрялся, то, будучи принят Государственным Советом и утвержден монархом, чрезвычайный указ отменялся и заменялся законом.

Соответствующий законопроект, одобренный Государственной Думой, поступал на рассмотрение в Совет. Государственный Совет мог инициировать в силу ст. 54-56 Учреждения Государственного Совета отмену чрезвычайного указа, поставить вопрос о «желательности» дальнейшего существования указа или об условиях издания чрезвычайного указа, если эти условия не соответствовали требованиям закона[13].

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 196

Если возникали разногласия между палатами по поводу приемлемости отдельных условий чрезвычайного указа, то разногласия устранялись в обычном порядке – через согласительные комиссии. До достижения соглашения указ продолжал действовать.

По буквальному смыслу ст. 87 обсуждению в Совете и Думе подлежал не указ, а «соответствующий принятой мере законопроект». На практике подобная формулировка создавала возможность того, чтобы не все положения чрезвычайного указа подлежали обсуждению в палатах.

Соответствующий чрезвычайному указу законопроект разделял судьбу обычного законопроекта, в том виде, как он одобрен Государственной Думой, он мог обсуждаться в Государственном Совете в течение той же сессии. В общем собрании Государственного Совета 28 ноября 1907 г. обсуждался вопрос о дальнейшем движении законопроектов, в том числе и внесенных по следам изданных в порядке ст. 87 указов, принятых Государственной Думой II созыва, но не рассмотренных Государственным Советом. Докладчик комиссии законодательных предположений Государственного Совета С.С. Манухин по этому поводу, в частности, говорил, что такие законопроекты «касаются, по точному смыслу ст. 87 Основных законов, мер, применяемых в обстоятельствах чрезвычайных, т. е. в обстоятельствах, которые по самому своему существу временны и преходящи. Так как по вопросу о наличности таких обстоятельств различные точки зрения особенно возможны и допустимы, то Государственному Совету нужно проявить в отношении таких дел сугубую осторожность и не принимать их к своему рассмотрению, пока по ним не выскажется вновь избранная Государственная Дума, которая может держаться в отношении к ним иных воззрений, чем ее предшественница». Государственный Совет согласился с доводами докладчика и не рассматривал такие законопроекты по существу[14].

Принятый Государственным Советом и Государственной Думой и. утвержденный монархом законопроект становился законом. До истечения двухмесячного срока отмена чрезвычайного указа могла производиться по инициативе исполнительной власти[15].

Практика чрезвычайно-указной деятельности в Российской империи показала, что в основе подобных мер чаще лежали не столько юридические, сколько политические мотивы, и на первых порах восприни-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 197

малось она современниками как «скрытая угроза представительным учреждениям»[16]. Резко отрицательное отношение к таким актам вызывалось еще и легкостью, с которой эта «исключительная мера» применялась. Так, за период между I и II Думами было опубликовано шестьдесят чрезвычайных указов. «После третьеиюньского переворота, насколько нам известно, по ст. 87 было оформлено двадцать шесть постановлений: восемнадцать – до открытия III Думы, шесть – в период ее существования и два – при IV Думе»[17]. Причем применение ст. 87 после роспуска Государственной Думы второго созыва B.C. Дякин связывает не столько с наличием чрезвычайных обстоятельств, сколько со стремлением «правительства настоять на своем вопреки заведомо отрицательной позиции одной из палат», что «являлось несомненным злоупотреблением чрезвычайно-указным правом», а также желанием «избежать долгой процедуры обсуждения в Думе и Государственном Совете»[18].

Во время первой мировой войны формы правовой деятельности государства испытали значительные изменения, поскольку для издания требуемых законодательных актов часто становились непригодными даже специально приспособленные к чрезвычайным условиям законодательные процедуры. Поэтому чрезвычайно-указное право развивалось за счет нормального законодательства, а указы становились как бы нормальными законами. Правительство имело возможность и не вносить соответствующих проектов: осенняя сессия Государственной Думы 1914 г. длилась один день, зимняя 1915 г. – чуть менее двух недель, летняя – с 19 июля по 3 сентября. Из всех проведенных по ст. 87 узаконений Государственная Дума рассмотрела только законопроект о военной цензуре, но Государственный Совет не успел рассмотреть внесенные Думой поправки. Таким образом, в годы войны законодательство по ст. 87 практически не контролировалось.

Другим видом чрезвычайно-указного права являлось, как уже говорилось, издание соответствующих актов министрами в соответствии со ст. 158 Учреждения министерств, которая гласила. «В обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения; но они обязаны доносить в то же время о

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 198

принятых ими мерах и о причинах их настоятельности»[19]. До издания Основных законов в 1906 г. распоряжения министров, сделанные в чрезвычайных обстоятельствах со ссылкой на эту статью, могли идти вразрез с действующими законами и не нуждались в высочайшем утверждении. После издания Основных законов в новой редакции данная статья была снабжена примечанием, что акты министров не должны противоречить законам и о их принятии следовало доносить Правительствующему Сенату. Надо заметить, что в практике обновленного государственного строя ссылка на эту статью встречается только в единственном случае – при рассмотрении вопроса о студенческих беспорядках в 1907 г. После 1914 г. ст. 158 Учреждения министерств становится главным основанием для издания чрезвычайных указов. Влияние законодательных палат на проводимые со ссылкой на ст. 158 указную деятельность министров возможно было в виде запроса. Но запросом не отменялось действие актов министра, в том числе и тогда, когда действия министра признавались незаконными; отменялись они либо монархом, либо Сенатом, либо последующим изданием нового закона.

Существование института чрезвычайно-указного права было основано на потребности монархической власти, формально хотя и ограниченной, но политически полновластной, единолично проводить законодательные акты, которым законодательное собрание могло бы отказать в санкции. В силу того, что эта санкция была юридически необходима, монархия стремилась добиться такого состава или такого поведения народных представителей, чтобы возможность отказа в санкции была минимальной. Для этого правительство прибегало к роспускам Государственной Думы, давлению на депутатов и избирателей, изменяло избирательные законы. Институт чрезвычайного указа с правовой точки зрения принципиально противоречил конституционным основам государства, с политической – представлялся удобным средством в руках правительственной власти «вносить и при конституционном порядке свободу усмотрения в область законодательства»[20], с точки зрения исторической – необходимым моментом в развитии конституционных учреждений.

Обнародование законов «во всеобщее сведение», как и раньше, принадлежало Правительствующему Сенату[21], который согласно ст. 92 Основных законов мог не обнародовать законодательные постановления, если порядок их издания не соответствовал положениям Ос-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 199

новных законов. Однако установленная ст. 92 формальная гарантия того, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора», лишалась смысла, поскольку на практике она давала Сенату возможность препятствовать нормальному законодательному процессу отказом опубликовать тот или иной закон.

Показательным в этом смысле является пример с опубликованием Наказа Государственного Совета. Хотя Наказ и не являлся законом (это – регламент верхней палаты), тем не менее Сенат принципиально отстаивал свою позицию, и Государственный Совет вынужден был согласиться с его доводами.

В обсуждаемом в первую сессию Государственного Совета проекте Наказа ст. 85 было предусмотрено: «Постановляя о желательности отмены или изменения действующего или издании нового закона (Учреждение Государственного Совета, ст. 56), Государственный Совет может определить и срок для выработки соответствующего законопроекта. Срок менее трех месяцев может быть определен Советом не иначе как по соглашению с подлежащим министром или главноуправляющим. Если в течение семи дней после заседания, в косм такое постановление состоялось, подлежащий министр или главноуправляющий не заявит о согласии составить законопроект в определенный Советом срок или если, по изъявлении такого согласия, законопроект не будет им внесен в этот срок, то Совет поручает выработку проекта избранной им для сего комиссии или одной из постоянных комиссий»[22].

В докладе комиссии, вырабатывавшей проект Наказа, указывалось, что определение срока для внесения законопроекта не противоречит, а лишь развивает законодательство в этой части: спустя более или менее продолжительное время может отпасть необходимость в принятии закона, о желательности которого высказался некогда Совет. «Что Государственный Совет может признать нужным сегодня, – говорил защищавший положения ст. 85 проекта Наказа член Государственного Совета С.С. Манухин. – то через полгода или год он может признать совершенно ненужным»[23]. «Может ли... Государственный Совет, сознавая необходимость и своевременность разработки проекта, сидеть сложа руки, не зная, будет ли представлен этот законопроект через год или два года», – вопрошал другой сторонник этой идеи В.И. Тимирязев[24].

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 200

Против такого решения вопроса выступали представители правительства, а затем и некоторые члены Государственного Совета. Суть их возражений сводилась к тому, что статья Наказа изменяет смысл закона или даже противоречит ему и что, наконец, недопустимо сомневаться в добросовестности русских министров[25].

Наиболее убедительными оказались доводы защитников установления сроков, ст. 85 была одобрена: Государственный Совет высказался за сохранение проектированной статьи Наказа и, значит, согласился с подобным толкованием ст. 56 Учреждения Государственного Совета[26].

Однако Правительствующий Сенат в определении от 14 марта 1907 г., «затрудняясь сделать распоряжение об опубликовании предложенного... Наказа Государственного Совета», сослался на незаконность Наказа. В определении сказано: «Означенный параграф Наказа изложен таким образом, что содержащееся в нем постановление касается не только внутреннего распорядка в Государственном Совете, но и отношения сего Совета к министрам и главноуправляющим в случаях, кои предусматриваются ст. 54-56 Учреждения Государственного Совета, причем объем прав и обязанностей министров и главноуправляющих в сих случаях определяется в параграфе 85 Наказа существенно иначе, чем в ст. 56 Учреждения Государственного Совета»[27].

Комиссия личного состава и внутреннего распорядка Государственного Совета, в которую было передано для предварительного рассмотрения это дело из Правительствующего Сената, указывала на то, что, «определяя срок, комиссия (по составлению Наказа) не хотела нарушить ничьих прав; она хотела только отстоять право Государственного Совета и сделать осмысленными те права, которые дарованы ему высочайшей властью»[28]. Комиссия признала формальную обязательность для Государственного Совета изложенных в определении доводов, и Совет большинством голосов одобрил эту точку зрения[29].

Имея столь просто обставленную правотворческую функцию, Правительствующий Сенат сыграл чересчур большую роль в «развитии» за-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 201

конодательства. В компетенцию департаментов Сената входило пояснение и подтверждение законов, «разъяснение в потребных случаях истинного смысла узаконений»[30]. Этим правом Сенат пользовался чрезвычайно широко и после издания Основных законов 1906 г. Так, указы Сената превратились в подчиненный вид общеобязательного толкования[31], а сам Сенат выступал как вспомогательный законодательный аппарат.

Множество крупных недочетов обнаруживает вопрос об опубликовании и вступлении в действие новых законов. Согласно ст. 93 Основных законов обязательную силу закон получал по обнародовании «со дня получения на месте листа сенатского издания, в котором закон напечатан», если в самом законе не был указан специальный срок для приведения его в действие. Таким сенатским изданием являлось Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Правительствующим Сенатом. Полученным «на месте» считался закон, опубликованный в местных губернских ведомостях, поскольку на губернское правление было возложено «обнародование в губернии законов и указов высочайших и сенатских и снабжение для сего городских и уездных полиций печатными экземплярами», «надзор за повсеместным исполнением законов и прекращение противных оным действий»[32].

Но Сенат, основываясь на ст. 540 Общего учреждения губерний, постановил, что законы, указы, манифесты в губернских ведомостях должны публиковаться только тогда, «когда губернское правление признает это нужным»[33]. Из этого же решения следовало, что под «получением закона» понималось получение того номера Собрания узаконений, который подлежал официальной рассылке. Бюрократическая волокита, однако, этими формальностями не ограничивалась. Чтобы закон считался полученным, было необходимо датировать его днем получения и внести в «реестр входящих бумаг». Таким образом, вступление закона в силу в конце концов определялось «энергией и самодеятельностью канцелярских чиновников наших присутствий»[34].

Наличие серьезных пробелов в Основных законах в регулировании такого вопроса, как законодательный процесс, во многом определялось

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 202

тем, что в основу законов был положен так называемый «монархический принцип». Сутью его являлось то, что всякая обойденная в законе молчанием государственно-правовая компетенция попадала в компетенцию монарха. Условия для существования такого «неписаного» конституционного права создавали не столько право, законодательство, сколько политическая и социально-экономическая жизнь России начала XX века.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 203

[1] Свод законов Российской империи. Т 1.4. 1-2. СПб., 1906.

[2] Статья 11 Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью непредусмотренных // СУ. 1906. Отд. 1. № 51. Ст. 335.

[3] Статья 119 Основных государственных законов.

[4] Статья 11 Основных законов постановляла: «Государь Император в порядке верховного управления издаст. в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».

Эти положения применимы к Государственному Совету в силу ст. 106 Основных законов.

[5] Штаты специальные законы, в которых определялись права лиц, состоявших на государственной службе, на содержание, на пенсию, на форменную одежду и т. п.

[6] Столяров И. Указ и закон в современном русском праве // Вестник знания. 1910. № 5. С. 586.

[7] Ст. 83 Основных законов.

[8] Бородин АЛ. Государственный совет и указ 9 ноября 1906 г. (из истории аграрной реформы Столыпина) // Отечественная история. 1994. № 2. С. 79.

[9] До созыва Третьей Государственной думы, которая законодательствовала в течение всего установленного законом срока.

[10] Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 2. СПб., 1892.

[11] Нольде Б.Э. Очерки русского конституционного права. Статья 87 Основных законов // Известия С.-Петербургского политехнического института. Т. VIII Отдел наук экономических и юридических. Вып. 1- 2. СПб., 1907. С. 37.

[12] Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 44.

[13] А.С. Тагер считал, что Государственный совет не имел права по своей инициативе лишать силы чрезвычайный указ, и связывал свое предположение с тем обстоятельством, что «наше право не обусловливает издания чрезвычайных указов прекращением работ Государственною Совета». Но такой вывод ограничивал законодательные права Государственного Совета по сравнению с Думой, что противоречило закону. К сожалению, обращение к практике не позволяет прояснить эту проблему. См.: Тагер А.С. Рец на кн.: Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России (Статья 87 Основных законов) // Вопросы права. 1911. Кн. 1. С. 234.

[14] См.: отчет. Сессия 3. Заседание 6. СПб., 1902. 109.

[15] Я.М. Maгазинер ошибочно полагал, что ст. 87 Основных законов предполагала возможной отмену действия чрезвычайной меры по инициативе правительства только другим чрезвычайным указом. См.: Магазинер Я.М.// Чрезвычайно-указное право в России. (Ст. 87 Основных законов) СПб. 1911.

[16] Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 152.

[17] Дякин В.С. Чрезвычайно-указное законодательство в России (1906-1914 гг.)

[18] Вспомогательные исторические дисциплины. Л.. 1976. Т VII. С. 270-271.

[19] Свод законов Российской Империи Т 1.4 2. СПб., 1906.

[20] Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение. Юридический вестник. Кн. 1. 1913. С. 75.

[21] Статья 91 Основных государственных законов.

[22] Нольде Б.Э. Законодательный почин по русскому праву // Право. 1911. № 46.

[23] Стен. отчет Государственною совета Сессия 1. Заседание 13. 1906. С. 24.

[24] Там же.

[25] Там же. С. 16-25.

[26] Предлагались и другие редакции ст. 85 Наказа, которые так или иначе сводились также к установлению сроков, (см., например, выступление члена Государственного совета И.О. Корвин-Мелевского // Стен. отчет Государственного Совета. Сессия 2. Заседание 11. 1907. Стлб. 336).

[27] Стен. отчет Государственного Совета. Сессия 2. Прил. 11. 1907. Стлб. 21-22.

[28] Гримм Д.Д. Несколько замечаний по поводу отказа Правительствующего сената в распубликовании Наказа Государственного Совета // Право. 1907. № 22.

[29] В опубликованном 12 мая 1907 г. Наказе Государственного Совета данной статьи нет // СУ. 1907. Отд. 1. № 86. Ст. 802.

[30] См., например: п. 6 ст. 19, и 6 ст. 20 Учреждения Правительствующего Сената // Свод законов Российской империи. Т 1. Ч. 2. СПб., 1906.

[31] Мейенгорф Л.Ф. Вопрос о толковании закона и компетенция департаментов Правительствующего Сената прежнего устройства // Право. 1914. № 11.

[32] Свод законов Российской империи. Т. 2 СПб., 1908 Ст. 438.

[33] Сборник решений общею собрания Правительствующею Сената 1910. № 37.

[34] Кутойский Л.И Законодательные недочеты, Право. 1916. № 6.

Ю.А. Митрофанов

ТОЛКОВАНИЕ ЗАКОНА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ЕГО НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

У английских юристов есть поговорка, характеризующая содержание закона: «В законе присутствует только одна половина содержания, другая половина спрятана, а идеи находятся внутри». Несмотря на то, что одним из правил законодательной техники является требование простоты и ясности чакона для любого, кто должен сверять с ним свои поступки, каждый юрист в своей практике много раз убеждался в несовершенстве изложения нормативных актов. С течением времени чаконы, их язык становятся все сложнее. Разрешить проблему понимания смысла чакона частично возможно с помощью толкования.

Понятие толкования

Под толкованием норм права понимается деятельность органов государства, должностных лиц. общественных организаций, отдельных граждан, направленная на установление содержания норм права, на раскрытие выраженного в них социального компромисса. Разработка новых юридических предписаний невозможна без толкования, поскольку в развитой системе законодательства большинство издаваемых норм так или иначе связано с уже существующими законодательными положениями. Немаловажное значение имеет толкование и для создания сводов законов, собраний и справочников по законодательству, для учета нормативных актов. Процесс толкования неизбежен при реализации правовых норм судами, органами прокуратуры, арбитража, другими государственными органами, при заключении сделок и договоров хозяйствующими структурами, в деятельности общественных организаций и граждан.

В процессе толкования устанавливаются смысл нормы права, ее основная цель и социальная направленность, возможные последствия действия толкуемою акта, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование, и т.д. Главным объектом толкования является текст. нормативного акта, поскольку именно в нем находит свое выражение воля законодателя.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 204

Толкование особенно важно для работников правоприменительных органов, так как применение права является для них одной из основных обязанностей, той формой, в которой воплощается их деятельность. Однако это не умаляет значения толкования и гражданами. Известно правило, что незнание закона, если он обнародован в соответствующей общедоступной форме, не освобождает от ответственности. Нельзя ссылаться не только на неведение, но и на заблуждение по поводу содержания законов.

Толкование норм права представляет собой сложное, комплексное явление. Его можно рассматривать в двух аспектах. Под толкованием, во-первых, понимают процесс мышления лица, изучающего правовую норму, уяснение смысла нормы и его объяснение. Это необходимый подготовительный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, проведения кодификационной работы, составления собраний и картотек законодательства, учета нормативных актов, издания акта – разъяснения нормы права и т. д. Во-вторых, толкование предполагает разъяснение содержания нормы. Это деятельность определенных органов и лиц, имеющая самостоятельное и специальное значение. Ее цель – обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Толкование-разъяснение обязательно должно быть зафиксировано либо в форме официального акта государственного органа или иного органа, наделенного властными полномочиями, либо в форме даваемых общественными организациями или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.

Задача толкования в аспекте как уяснения, так и разъяснения – понять смысл того, что сформулировал законодатель. В данном случае будет рассмотрен разъяснительный аспект толкования.

Толкование законов в Англии

Толкование в Англии осуществляется на основе статутного права, а также на основе обычного права, выработанных за многовековую историю права этой страны.

В отличие от России, где пока нет отдельных нормативных актов, посвященных толкованию[1], в Англии существует статутное регулирова-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 205

ние толкования. «Закон об объединении законодательных актов, касающихся толкования актов Парламента, и о дальнейшем сокращении языка, используемого в актах Парламента» от 30 августа 1889 г. (далее именуемый – Закон о толковании), как видно из его содержания, имеет своим предметом толкование актов Парламента (для удобства в настоящей статье акты Парламента именуются законами).

Принципы Закона о толковании. В Законе о толковании реализовано два общих принципа. Первый состоит в том, что нормы Закона о толковании применяются только в том случае, если в законах не предусмотрено специальное значение какого-либо термина или понятия или из их текста не следует иное их значение (unless the contrary intention appears). Практически в каждой статье Закона о толковании специально оговаривается возможность установления другим законом иного правила толкования, нежели предусмотрено соответствующей статьей Закона о толковании. Некоторые нормы Закона о толковании не предусматривают возможности их «диспозитивного» применения (под словом «диспозитивного» имеется в виду возможность регулирования толкования законами, специально не посвященными толкованию).

Второй принцип, реализованный в Законе о толковании, это принцип обратного действия (ретроактивного эффекта) толкования. В теории права обратное действие толкования объясняется тем, что при толковании не создается новая правовая норма и не изменяется (не дополняется) существующая. Толкуемая норма всегда имела тот смысл, какой соответствующий правотворческий орган вложил в нее и который был впоследствии раскрыт органом, уполномоченным толковать эту норму, и должна была применяться в соответствии с данным смыслом.

Реализация принципа обратного действия в Законе о толковании выражается в том, что практически в каждой его норме указывается, к толкованию каких законов, принятых до или/и после вступления в силу Закона о толковании, она применяется. В статье 40 Закона о толковании, однако, установлено следующее ограничение этого принципа: положения Закона о толковании, касающиеся толкования закона «а», который будет принят после вступления в силу Закона о толковании, не применяются к толкованию любого закона «б», который был принят до вступ-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 206

ления Закона о толковании в силу, если закон «а» продляет действие или дополняет закон «б»[2].

Структура и содержание Закона о толковании. Закон о толковании разбит на три смысловые части. В первой части подтверждается действие некоторых норм, существовавших до его принятия (такие нормы до сведения их вместе в Законе о толковании были рассредоточены по различным законам): во второй части содержатся собственно нормы о толковании, вводимые в действие Законом о толковании; третья часть содержит различные вспомогательные нормы. В целом он состоит из 43 статей, большинство из них разбито на несколько пунктов, некоторые, в свою очередь, делятся на несколько частей.

По содержанию Закон о толковании отличается тщательным, доскональным описанием различных терминов, понятий и норм, используемых в законах. Кроме этого, Закон о толковании определяет правила использования этих терминов и понятий, а также устанавливает нормы права, регулирующие толкование законов. Естественно, что Закон о толковании устанавливает только самые существенные правила интерпретации в силу того факта, что урегулировать все ситуации, которые возникают при толковании норм права, просто невозможно.

Положения Закона о толковании об определении понятий и терминов. Более 10 статей, занимающих более половины текста Закона о толковании, посвящены определениям специальных терминов и понятий, используемых в законах. Например, ч. 5 ст. 13 гласит. «Выражение «ассизы» в отношении Англии, Уэльса и Ирландии означает суды ассизов, обычно собираемые каждый год, и включает в себя сессии Цен-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 207

трального Уголовного Суда, и не означает любой суд ассизов, который собирается специальной комиссией, или, в отношении Ирландии, любой суд, собираемый на основании полномочий, предусмотренных пунктом 63 Закона о толковании Ирландии о Верховном суде». Или ч. 11 этой же статьи: «Выражение «суд общей юрисдикции» означает любого мирового судью или суд магистрата, поименованные любым образом, действующие в Англии, Уэльсе и Ирландии на основании Актов Общей Юрисдикции или любых иных актов или на основании Обычного Права («Common Law»)». Подробное определение в Законе о толковании специальных терминов и понятий позволяет избежать их различного истолкования.

Также подробно в Законе о толковании определены общие термины, используемые в законах. Так, выражения в единственном числе должны толковаться, как включающие в себя и их множественное число и наоборот. «Лицо» означает также и юридическое лицо, если иное не предусмотрено законом (ст. 19 Закона о толковании). Часть 1 ст. 1 Закона о толковании устанавливает, что определения, используемые в законах в мужском роде, должны толковаться, как включающие в себя и соответствующие определения в женском роде, если иное не предусмотрено законом (то есть, например, «продавец» должно толковаться, как обозначающее также и «продавщицу»). В Законе о толковании содержится много других полезных для правоприменителей определений (определения финансового года, периодов времени, собирательных определений для нескольких законов по отдельным институтам права и др.). Детальное описание понятий, как и специальных терминов, помогает исключить их различную интерпретацию.

В российском законодательстве отсутствует легальное определение многих понятий, используемых в нормативных актах (например, в валютном законодательстве отсутствует определение «постоянного местожительства» физического лица; в законе о рынке ценных бумаг[3] предусматривается создание фондовой биржи в форме некоммерческого партнерства, определение которого отсутствует в гражданском законодательстве). Представляется, что проблемы, вызываемые отсутствием легальных определений терминов, целесообразнее решать не путем издания законов о толковании, как это сделал английский законодатель, а путем повышения уровня законодательной техники, используемой в правотворческом процессе.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 208

Общие положения Закона о толковании. Часть 1 ст. 11 Закона о толковании предусматривает, что если один закон «а» отменяет другой закон, отменивший, в свою очередь, третий закон, то такой третий закон не будет считаться вновь вступившим в силу, если иное не предусмотрено в Законе «а» В действующем законодательстве Российской Федерации аналогичной нормы нет.

Blog

Закон: создание и толкование