Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 178

[1] Толчмачева Н.Н. Московская областная Дума: практика законодательной деятельности // Журнал российского права. 1997. № 3.

[2] Михалева Н.А. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 115.

[3] Народная газета. 1996. 9 июля.

[4] Характерным примером в этом отношении явилась позиция депутатов Московской областной Думы при решении проблемы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Московской области. Отмечая в одном из своих решений, что приватизация как таковая породила целый ряд негативных процессов (спад экономики, обнищание основной массы населения, криминогенность, разложение нравственности и др.), областная Дума высказалась за снижение темпов приватизации, смены ее ориентиров. Было признано правильным мнение комиссии, созданной областной Думой из депутатов для проведения анализа результатов первого этапа приватизации, что «предоставление приоритета одной форме собственности – частной – перед всеми остальными нормами не только противоречит п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, но и затрудняет переход к многоукладной экономике, где каждая форма собственности в ходе конкуренции с другими должна находить свою нишу, в которой она оказывается более эффективной и жизнеспособной, более отвечающей экономическим условиям и социокультурным традициям страны» (см. решение Московской областной Думы от 1 февраля 1995 г. «Об отчете комиссии по анализу результатов первого этапа приватизации» // Народная газета. 1995 14 апреля).

М.С. Студеникина

НУЖЕН ЛИ СПЕЦИАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ?

В одном из планов подготовки законопроектов, предусмотренных для внесения Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, значится проект Федерального закона «Об административной юстиции»[1]. Основной вопрос, который возникает при разработке любого законопроекта, состоит в том, чтобы определить сферу общественных отношений, которую данный закон призван урегулировать, и найти его место в системе имеющихся и уже готовящихся законов. Именно этот аспект проблемы заставляет обратиться к выяснению самого понятия «административная юстиция».

Вопрос не из простых по многим причинам. Во-первых, даже сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия -»администрация» и «правосудие». Во-вторых, полемика о содержании этого института длится уже долгие годы, но до сих пор ни на Западе, ни в России единого мнения по этому вопросу не выработано. В-третьих, вполне вероятно, что дать единое определение для института административной юстиции, существующего в разных странах в разных модификациях, вообще не удастся, так как имеющиеся определения опираются на конкретную национальную систему административной юстиции, в результате чего иные системы этим определением не охватываются.

Тем не менее во всех известных системах административной юстиции выявляется одна общая черта, которая состоит в том, что административная юстиция рассматривается как одна из форм контроля за законностью действий в сфере управления, как способ защиты субъективных прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Объединяют все типы административной юстиции следующие обстоятельства:

1) рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 179

2) рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре обязательно выступает орган исполнительной власти;

3) гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т. е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);

4) рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами.

В зависимости от того, какому органу по национальному законодательству вверяется решение вопроса о законности акта управления, различаются три исторически сложившихся типа административной юстиции – французская, немецкая, англосаксонская. Хотя нужно признать, что «чистых» вариантов этой классификации нет ни в одной стране.

Французская система административной юстиции основывается на организации структур, обособленных от органов исполнительной власти, но не являющихся вместе с тем самостоятельными административными судами. Во Франции, например, таковыми являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на действия (акты) органов управления за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Вместе с тем, несмотря на столь широкий диапазон действия административных трибуналов, в осуществлении функций контроля за администрацией во Франции определенную роль играют и обычные суды.

От французской немецкая модель административной юстиции отличается тем, что основывается на системе специальных административных судов. В ФРГ, например, система административных судов включает в себя три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции); высший административный суд земли (апелляционная инстанция); федеральный административный суд (кассационная инстанция).

В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничений. Во-первых, обращение в административный суд возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Во-вторых, для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам (в области социального страхования); финансовые суды (для рассмотрения споров в области налогового права). В-третьих, споры о публично-правовых компенсациях

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 180

разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства. Обычным судам, кроме того, разрешается интерпретировать административные акты и решать вопрос об их юридической действительности, если такой вопрос возникает в ходе разбирательства уголовного или гражданского дела.

В Великобритания и США функции административной юстиции закреплены в первую очередь за общими судами. Англосаксонская система административной юстиции исходит из своей незыблемой доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из правила повиноваться тому же суду, что и прочие граждане В США и Великобритании наряду с общими судами существует целый ряд квазисудебных органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами.

В Великобритании эти квазисудебные органы чаще всего называются трибуналами. Перечень таких трибуналов (комитетов, комиссий) содержится в Приложении к закону «О трибуналах и иных органах административной юстиции» 1971 г. В этот перечень входят, например, трибунал по земельным спорам, трибуналы по делам о страховании, по вопросам ренты, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, миграции, комиссия по железным дорогам и каналам и др. Английская модель административной юстиции, ориентированная на общие суды, опирается на прагматическую формулу: административные трибуналы создаются потому, что «процесс в обычных судах чересчур формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел»[2]. Право выбора адресата жалобы – общий суд или административный трибунал -принадлежит самому жалобщику.

В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что в разных странах, в отношении которых ни у кого не вызывает сомнения наличие у них административной юстиции, ее системы формируются по-разному, причем универсальной модели органов административной юстиции нет даже в рамках одной страны. Более того, по существу для всех рассмотренных стран характерна дуалистическая система внешнего контроля за действиями администрации. На это обстоятельство стоит обратить особое внимание. С нашей точки зрения, разветвленность структур внешне-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 181

го контроля послужила существенной причиной того, что типичной картиной является отсутствие в этих странах единых законодательных актов об административной юстиции. Законодательная регламентация названного института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев. В ФРГ, например, действует закон 1960 г. «Об административных судах», касающийся устройства и компетенции этой ветви судебной власти. Деятельность же судов по социальным делам, финансовых и общегражданских судов подвергается самостоятельной регламентации.

Закон Великобритании от 1971 г. «О трибуналах и иных органах административной юстиции» лишь систематизировал и придал официальный характер большому количеству инстанций, занимавшихся к моменту принятия закона разрешением конфликтов в социально-экономической сфере. Административные трибуналы каждого вида учреждались специальным законом. Процессуальные правила у каждого трибунала свои и утверждаются они тем министром, при котором трибунал состоит.

В США законом 1946 г. «Об административной процедуре» определяются лишь полномочия общих судов по рассмотрению споров о праве административном. Квазисудебные органы создаются исполнительной властью и каждый вид квазисудебного органа имеет свое регулирование.

На первый взгляд может показаться, что единым законодательным актом об административной юстиции является французский Кодекс административной юстиции. Но он, во-первых, касается только административных трибуналов и, во-вторых, только процессуальной стороны их деятельности.

Этот фактологический обзор необходимо иметь в виду при оценке в будущем целесообразности или нецелесообразности подготовки в России закона об административной юстиции.

Конечно, прежде чем законодательно оформлять административную юстицию в нашей стране как правовой институт, необходимо решить вопрос более общего порядка – какой путь избрать, чтобы полнее использовать потенциал специальных организационных структур в поддержании баланса интересов государства и гражданина создать специальные административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 182

Бесспорно, перенести на российскую почву целиком, без всяких модификаций, какой-либо один из западных вариантов будет вряд ли правильным. Да и у каждой из систем есть не только положительные стороны, но и существенные недостатки Французскую систему, например, характеризуют «композиционная стройность» органов и компетентность кадрового состава в вопросах управления, но вместе с тем прослеживается тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (наличие правительственного комиссара в составе каждого трибунала, назначение членов трибунала правительственным декретом) отка5 от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, устность), незначительное число трибуналов и связанная с этим отдаленность их от населения[3]. В этой связи еще М.Д. Загряцков в свое время отмечал, что французская административная юстиция больше администрация, нежели юстиция (правосудие)[4].

Административные суды наиболее предпочтительны при достаточно развитой правовой системе, чего, к сожалению, нельзя еще сказать о России. Но во многих странах и с такой характеристикой все-таки возобладала точка зрения, согласно которой больше будет потеряно, чем приобретено в результате сегрегации системы административных судов. Следует учитывать, что создание административных судов, существующих параллельно с общими судами, неизбежно приведет к увеличению аппарата, большим материальным затратам, трудностям в преодолении коллизий при определении подведомственности спора.

Русская дореволюционная литература по теме административной юстиции довольно богата. Можно назвать труды Н. М. Коркунова, А. И. Елистратова, С. А. Корфа[5]. В литературе того периода наибольшее распространение получила концепция, согласно которой административная юстиция – это особый вид судебной деятельности по рассмотрению жалоб на акты управления. Причем почти все дореволюционные ученые в России ратовали за создание специальных, обособленных от активной администрации, судов. Создание административных судов предусматривалось и в административной реформе П.А. Столыпина (1906-1907 гг.). Однако практической реализации эти идеи не нашли, и до

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 183

февральской революции функции административной юстиции продолжали осуществлять губернские и уездные присутствия по земским и городским делам, податные, портовые, по квартирному и промысловому налогам, дорожной и воинской повинностям и т.д. Высший надзор за деятельностью присутствий осуществляли три административных департамента в Сенате. После февральской революции вопрос о создании административных судов возник вновь. Их создание предусматривалось проектом Конституции, который составляла Особая комиссия Временного правительства[6]. Но это осталось лишь намерением, осуществить которое не успели из-за событий октября 1917 г.

Концепцию связи административной юстиции в России с созданием именно специальных административных судов разделяли и многие русские юристы в 20-30-х годах. В этом они видели обязательный атрибут правового государства. В 40-х годах проблема административной юстиции в трудах советских юристов не поднималась. В последующее время наблюдалось параллельное существование диаметрально противоположных позиций, касающихся этого правового института. Была высказана даже идея о том, что в СССР вообще нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции, поскольку отсутствует антагонизм интересов между личностью и государством[7]. Оценивая эту позицию, Н.Г. Салищева справедливо указала, что конструкция отсутствия любых противоречий между интересами личности и государства вела к забвению проблемы защиты субъективных прав граждан в одной из важнейших отраслей государственной деятельности – исполнительно-распорядительной, к отказу от необходимости всех форм контроля за действиями администрации[8].

Но и среди тех, кто являлся сторонником разработки проблемы административной юстиции, единодушия не было. Одни авторы подчеркивали, что под административной юстицией понимается судебная защита административных правоотношений и рамки этой судебной защиты должны быть расширены[9]. Другие, напротив, возражали против того,

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 184

чтобы расширение судебного контроля считалось административной юстицией. Под последней они понимали только «особые административные суды, организованные не в судебном, а в административном ведомстве»[10].

Именно такая трактовка проблемы дала основание авторам, недавно опубликовавшим статью об административной юстиции, сделать вывод о том, что административной юстиции ни в СССР, ни в России никогда не существовало и не существует до сих пор[11]. Такой вывод был бы верен лишь при том условии, если административную юстицию отождествлять только с системой специальных административных судов. Но, как было уже показано, истории права известны разные типы административной юстиции. В соответствии с многовариантностью возможного субъекта административной юстиции нужно отметить, что различные ее элементы в нашей стране появились уже давно, имеются они и сейчас. Этот факт подтверждает тенденция развития российского (а прежде – союзного) законодательства о проверке законности действий в управленческой сфере.

Уже в первые годы Советской власти были созданы специальные квазисудебные органы – Центральные бюро жалоб и местные бюро жалоб и заявлений при губернских отделах РКИ. Они действовали в качестве органов, рассматривающих жалобы по первой инстанции. В тот же период (1919 г.) обсуждался вопрос о создании высшего административного квазисудебного органа – Комитета при Госконтроле РСФСР.

Не без основания еще в 1923 году В.Л. Кобалевский увидел форму административной юстиции в земельных судебных комиссиях, действовавших на Украине[12]. Эти губернские и уездные судебные комиссии включали в свой состав представителей соответствующих исполкомов, отделов землеустройства, крестьян, а также народного судью. Высшей инстанцией в системе комиссий являлась Особая коллегия высшего контроля по земельным спорам, состав которой утверждался Всеукраинским ЦИК.

В соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1922 г. для рассмотрения споров по земельным делам учреждались волостные, уездные и губернские комиссии. Им были подведомственны все споры по вопросам землеустройства. Дела рассматривались в порядке состязательного процесса.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 185

В начале тридцатых годов были предприняты первые робкие шаги к передаче под судебный контроль общих судов проверки законности некоторых актов управления. И если проследить развитие законодательства, то наблюдается явная тенденция постепенного расширения подведомственности общих судов и включения их в процесс рассмотрения управленческих споров. Так, в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов, с 1922 по 1927 гг. действовал судебный порядок рассмотрения спора гражданина с таможенными органами, с 1936 г. стало возможным обжаловать в суд нарушения в списках избирателей, с 1937 г. – нарушения, связанные с недоимками и местными налогами, в 1961 г. было разрешено обжаловать в суд постановления о наложении административных штрафов, в 1963 г. в ГПК РСФСР появляется специальная глава «О рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений», в 1968 г. право на судебную жалобу получили водители, к которым в качестве меры административной ответственности было применено лишение права на управление автотранспортным средством, с 1980 г. в суд могли быть обжалованы постановления органов (должностных лиц) о наложении всех видов административных взысканий. К концу 80-х годов суды рассматривали уже более 30 категорий дел, связанных с оценкой законности решений органов исполнительной власти. Таким образом, процесс накопления элементов административной юстиции в том его варианте, когда споры о праве административном рассматриваются общими судами, шел постоянно.

В этом длительном процессе особую роль сыграли Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 30 июля 1987 г. (с изменениями от 2 ноября 1989 г) и Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[13] от 27 апреля 1993 г. (с изменениями от 14 декабря 1995 г. ). Закон от 27 апреля 1993 г. расширил по сравнению с союзным законом диапазон судебного обжалования, снял имевшиеся в союзном законе оговорки, в ряде случаев мешавшие гражданину обратиться в суд. Стало возможным обжаловать действия и решения представительных органов, общественных организаций и других общественных объединений, а также воинских должностных лиц и органов военного управления. И количество обратившихся в суд сразу

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 186

возросло Если в 1992 г. в суды поступило 10112 жалоб, то в 1994 г. таких обращений стало уже 27 тысяч, а в 1995 г. – 34 тысячи[14].

В последние годы принят ряд отраслевых законов (например, в сфере налогообложения, землепользования, здравоохранения, занятости населения), которыми на суды общей юрисдикции возлагается рассмотрение споров, возникающих между гражданином и публичной властью. Кроме того, определенные функции административной юстиции были возложены законодательством на патентные и арбитражные суды. Речь идет, в частности, о полномочиях арбитражных судов при рассмотрении экономических споров, где одной из сторон является предприниматель без образования юридического лица, признавать недействительными незаконные акты органов исполнительной власти.

С учетом традиций развития российского законодательства, а также переломного этапа в жизни страны и трудностей материального характера вряд ли в современный период целесообразна кардинальная ломка судебных структур и создание самостоятельной системы административных судов наряду с судами общей юрисдикции. Возможно, это будет задачей для последующих этапов, когда после накопления определенного опыта работы общих судов можно будет при необходимости перейти к формированию специализированной системы административных судов во главе с Высшим административным судом (Административной палатой) и сетью таких судов (палат) по регионам. Столь серьезный шаг должен сопровождаться серьезными теоретическими разработками и социологическими исследованиями, которые помогут определить насколько будет велика практическая выгода, связанная с предлагаемой перестройкой. Следует, кроме того, подчеркнуть, что даже самые прогрессивные нововведения требуют определенной психологической подготовки общества.

В настоящий момент лучшим путем и с точки зрения теоретической проработки, и с точки зрения экономии средств и кадрового обеспечения представляется усовершенствование того, что в основе своей уже начало складываться в административной юстиции в ее российском понимании. А именно с позиций интересов прав человека целесообразно подойти к проблеме специализации действующего суда, выделив в рамках общих судов специализированные присутствия по административным делам. Чтобы эти образования имели какую-то систему, следовало бы иметь в

Blog

Закон: создание и толкование