Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 12 13 14 15 16 17 18 19 ... 23

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 134

тавы. Указывается на то, что губернаторы «заполучили почти монопольные права» в своих регионах. Давление их на законодательные учреждения таково, что последние «считают себя как бы не совсем равноправной ветвью власти»[6]. Некоторые депутаты законодательных учреждений высказываются против института губернаторства в Российской Федерации, считая его заимствование из российского прошлого неудачным[7]. Сами губернаторы выступают за разработку и принятие особого законодательного акта о правовом статусе глав администрации краев и областей[8].

Среди иных противоречий и пробелов, содержащихся в анализируемых уставах, можно указать на следующие. Например, одна из глав (глава 7) Устава Псковской области называется «Законодательная и нормотворческая деятельность». Но ведь законодательная деятельность это и есть нормотворческая деятельность. Не всякая нормотворческая деятельность есть деятельность законодательная, но всякая законодательная деятельность – нормотворческая. Встречаются случаи уставного ограничения прав граждан Российской Федерации. В Уставе Ставропольского края, например, закреплено понятие «жители Ставропольского края». «Жители Ставропольского края, – определено в ст. 3 Устава, – обладают преимуществом перед другими лицами, находящимися на территории Ставропольского края, в реализации отдельных прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов Ставропольского края». Установлено, что «статус жителя Ставропольского края и условия его приобретения определяются законодательными актами Ставропольского края» (ст. 3). Поэтому, очевидно, не является излишней формула, закрепленная в целом ряде уставов: права гражданина Российской Федерации могут быть ограничены только федеральным законодательством в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации (ст. 2 Устава Иркутской области, ст. 3 Устава Новгородской области, ст. 19 Устава Свердловской области).

В некоторых уставах содержатся запретные нормативы, адресованные федеральному центру, что вряд ли правомерно с конституционной точки зрения. Так, в том же Уставе Ставропольского края определено, что в крае могут быть образованы различные территории, зоны, регионы, округа со специальным статусом (свободные экономические, экологические, курортные и другие). «Образование таких территорий, зон, ре-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 135

гионов, округов по решению федеральных органов государственной власти допускается, – согласно Уставу, – только с совместного согласия Государственной Думы Ставропольского края и губернатора Ставропольского края либо по результатам краевого референдума» (ст. 40).

Определенные недочеты в анализируемых уставах объясняются недостатками законодательной техники, отсутствием достаточного опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации.

В целом многие противоречия и пробелы, содержащиеся в уставах краев и областей, объясняются противоречиями и пробелами, которые имеют место в системе федерального законодательства. Пока не приняты федеральные законы об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, те или иные недочеты, ошибки, пробелы в законодательстве субъектов Федерации неизбежны. Потребности общественной жизни заставляют субъектов Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не решенные по тем или иным причинам в федеральном законодательстве. Поэтому, думается, нельзя усматривать противоречие в уставных нормативах, определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставропольского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ст. 21 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области). Приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, законодательные органы субъектов Российской Федерации, как представляется, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нормативы применительно к особенностям данного региона, что целесообразно отразить в федеральной Конституции.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 136

[1] Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10. С. 62-63; Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический Вестник. 1996. № 1. С. 3; Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала) // Государство и право. 1995. № 10. С. 34; Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9.

[2] Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 62.

[3] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

[4] Постановление Конституционною Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

[5] Боброка Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 46.

[6] Козырева А. Пока не принят закон // Российская газета 1996 4 июня, Федеральная власть и выборы губернаторов // Народная газета. 1996. 31 июля.

[7] Народная газета. 1995 20 янв.

[8] Вертикаль власти без законов не устоит //Российская газета. 1995. 16 августа.

А.И. Абрамова, Г.Т. Чернобель

РЕГЛАМЕНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Реализуя предоставленное Конституцией Российской Федерации право принимать законодательные акты, субъекты Российской Федерации в своих конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах закрепляют правомочие законодательных учреждений на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, принимаемых большинством голосов избранных (или от установленного общего числа) депутатов.

Если орган законодательной власти состоит из двух палат, устанавливается правило, что каждая из палат принимает свой регламент, т. е. сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ч. 4 ст. 40 Устава Свердловской области). Палаты заседают раздельно и принимают решения по вопросам, отнесенным конституцией (уставом) данного региона к их ведению. Вместе с тем предусмотрены и совместные заседания палат для рассмотрения и решения тех или иных вопросов. «Палаты могут собираться совместно, – гласит, например, ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, – для заслушивания посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики, посланий Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики и по другим вопросам совместной компетенции». «Палаты Законодательного Собрания принимают решения, – закреплено в Конституции Республики Карелия (ст. 54), – на совместных и раздельных заседаниях палат». «Палаты собираются совместно, – определяет ч. 2 ст. 39 Устава Свердловской области, – для заслушивания посланий и докладов губернатора, правительства области, а также для рассмотрения иных вопросов...» Поэтому возникает необходимость в регламентах совместных заседаний палат.

В той же Республике Карелия конституционно различаются регламент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты палат Законодательного Собрания (ст. 51). Общий регламент принимается на первом совместном заседании палат Законодательного Собрания но-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 137

вого созыва большинством голосов избранных депутатов обеих палат. В Регламенте определяется порядок:

проведения совместных заседаний палат, их делового взаимодействия;

принятия присяги главой исполнительной власти Республики Карелия;

принятия решений, связанных с изменением положений Федеративного договора;

дачи согласия на назначение заместителя Председателя Правительства Республики Карелия;

назначения судей Конституционного Суда Республики Карелия, Верховного Суда Республики Карелия и Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия;

заслушивания ежегодных докладов главы исполнительной власти о положении в республике, выполнении республиканских программ, осуществлении внутренней политики и внешних связей Республики Карелия и его посланий Законодательному Собранию;

принятия решения о назначении выборов органов государственной власти, а также о досрочных выборах обеих палат Законодательного Собрания;

формирования совместных рабочих органов обеих палат;

рассмотрения иных вопросов, находящихся в ведении Республики Карелия и не отнесенных Конституцией Республики Карелия к ведению органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст. 55 Конституции Республики Карелия).

В двухпалатном Государственном законодательном Собрании (парламенте) Республики Саха (Якутия) также действуют три регламента: регламент Палаты представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Собрания. В регламенте Палаты Республики определено, что свой регламент палата принимает в форме закона большинством голосов от общего числа избранных депутатов «по истечении года своей работы» (ст. 46). Совместные заседания палат проводятся для заслушивания посланий Президента Республики, отчета Кабинета министров Республики, посланий Конституционного Суда Республики, а также для рассмотрения и принятия закона, принятого Палатой Республики, но отклоненного Президентом Республики по праву вето, для обсуждения и принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Могут собираться палаты и для совместного заслушивания выступлений руководителей Российской Федерации, других субъектов Федерации и иностранных государств, а так-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 138

же для решения других вопросов «обязательного характера, предусмотренных законом» (ст. I Регламента совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия)).

Регламентом верхней палаты Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) установлено правило (ст. 43), согласно которому при обнаружении какого-либо пробела в регламенте Председатель палаты, исходя из общего смысла норм регламента, вправе единолично формулировать необходимое процедурное правило. После трехкратной апробации его в ходе работы палаты указанное правило, по решению двух третей присутствующих депутатов, может быть включено в текст. действующего регламента. Аналогичный норматив содержится и в регламенте совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия).

В некоторых регламентах внимание акцентируется на том, кто вообще имеет право вносить предложения об изменении или дополнении регламента, в каком порядке предложение включается в повестку дня и рассматривается законодательным учреждением. Например, согласно регламенту Саратовской областной Думы (ст. 71) предложения об изменении и дополнении действующего регламента Думы вносятся комитетами, депутатскими группами или депутатами численностью не менее чем одна пятая от общего числа депутатов Думы. Предложение включается Думой в повестку дня без голосования и рассматривается «в первоочередном порядке».

В качестве вспомогательных органов законодательных учреждений регламенты предусматривают создание специальных структур, занимающихся вопросами, относящимися исключительно к регламенту. Так, в соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 32) в данном законодательном органе работает специальная «комиссия по Регламенту», которая следит за соблюдением регламента во время заседаний Народного Хурала, информирует председательствующего о каждом случае его нарушения, дает официальное толкование правил, содержащихся в регламенте. Члены комиссии пользуются правом внеочередного выступления. В ряде областных дум (Московской, Тамбовской и др.) аналогичные функции выполняют постоянно действующие регламентарные группы, образованные специальным решением думы.

Право региональных органов законодательной власти на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, за некоторым исключением (например, в Уставе Оренбургской области 1994 г. ничего не говорится о регламенте Законодательного собрания

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 139

области), последовательно закрепляется в конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах субъектов Российской Федерации. При дальнейшем совершенствовании актов, определяющих полномочия региональных органов законодательной власти, целесообразно было бы принятие регламентов непосредственно включать в круг полномочий указанных органов, как это делается в некоторых уставных нормативно-правовых актах[1]. В большинстве подобных ныне действующих актов, в частности в областных уставах, в круг полномочий органов законодательной власти принятие регламентов, как правило, не включается, что не способствует повышению регулятивного престижа регламентов как особой разновидности «парламентского права» высокой конституционной значимости[2], во многом определяющих качество законотворческого процесса.

Излишним параллелизмом представляется, когда определенные процедурные вопросы деятельности законодательных учреждений регулируются одновременно на уровне конституции (или устава) и регламента. Например, в главе четвертой Конституции Республики Адыгея (1995 г.), определяющей правовой статус Государственного Совета как законодательного органа власти Республики, говорится о том, кто открывает первое заседание Государственного Совета, как избирается Председатель Государственного Совета, каковы его полномочия, об открытых и закрытых заседаниях Государственного Совета, о порядке внесения и принятия законов республики и т. д. Аналогично поступают другие конституции республик в составе Российской Федерации, областные уставы. В ч. 1 ст. 28 Устава Липецкой области, например, определено, что областное Собрание как законодательный орган власти «утверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготовки, созыва и проведения заседаний областного Собрания, образования и избрания его органов, их деятельности, рассмотрения правовых и иных нормативных актов, голосования и другие вопросы организации работы областного Собрания». Вместе с тем в самом Уставе говорится о порядке созыва заседаний областного Собрания, принятия нормативных актов; специальные статьи посвящены порядку избрания председателя об-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 140

ластного Собрания, его заместителя, другим процедурным вопросам. Устав Свердловской области в ч. 4 ст. 40 определяет, что порядок принятия законов палатами Законодательного Собрания «устанавливается их регламентами», и вместе с тем сам Устав закрепляет порядок принятия законов одной из палат (ст. 67 Устава). Устав Псковской области, напротив, вопрос об избрании, отставке или освобождении от должности председателя областного Собрания депутатов, его полномочиях не связывает с регламентом Собрания (ст. 33 Устава).

Что касается кворума, необходимого для принятия регламента, более правильными представляются нормативы, предписывающие такое принятие большинством голосов от числа избранных депутатов, а не от установленного общего числа депутатов, которого в силу тех или иных причин не всегда можно достичь в ходе выборов. Это должно быть зафиксировано в областном (краевом) уставе.

В условиях двухпалатного органа законодательной власти представляется правомерным принятие специального регламента для совместных заседаний палат, которые, как свидетельствует парламентский опыт, могут иметь важное конституционное значение при рассмотрении и решении определенного круга политико-правовых вопросов.

В ходе дальнейшего совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации, региональных уставов, регламентов законодательных учреждений представляется целесообразным особое внимание сконцентрировать на юридическом равноправии палат законодательного органа, основополагающих принципах их взаимоотношений, делового сотрудничества. Каждая из палат должна действовать совершенно самостоятельно, вне какого-либо контроля другой палаты, что обязательно должно быть отражено в регламентах.

Демократичным является принцип, согласно которому те или иные изменения, дополнения в регламент законодательного учреждения могут вноситься в течение всей его легислатуры. Для принятия или отклонения их вполне достаточно, думается, большинства голосов от числа избранных депутатов. Нормативы, предписывающие две трети голосов от установленного числа депутатов для принятия коррективов в действующем регламенте, представляются излишними, затрудняющими нормальное течение законотворческого процесса. Спорной выглядит также практика восполнения пробелов, закрепленная регламентами Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Понятие «общий смысл норм Регламента» является весьма неопределенным, поэтому процедурные правила, сформулированные на этой основе единолично

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 141

парламентским лидером, могут быть субъективными, ошибочными, оказывающим определенное давление на депутатский корпус.

Предложения об изменении или дополнении действующего регламента вправе вносить, видимо, не только комитеты или комиссии, определенная группа депутатов законодательного органа, но и каждый отдельный член его, соответствующим образом оформив конкретное предложение в письменном виде.

Заслуживает поддержки практика создания в структуре региональных органов законодательной власти специальных подразделений, занимающихся вопросами регламентов. С правовой точки зрения представляется правильным, когда при необходимости толкованием тех или иных нормативов действующего регламента занимаются указанные структурные подразделения, а не отдельные должностные лица.

Контроль за соблюдением регламента должен быть постоянным. В этой связи для работников подразделений, занимающихся вопросами регламента, необходимо предусмотреть четкую, надежную процедуру бесперебойной технической связи с председателем законодательного учреждения, его секретариатом, а также определенную систему льгот процедурного характера на время работы органа законодательной власти (право внеочередного выступления на сессии, право на внесение предложений по совершенствованию парламентской процедуры в любое легислатурное время и др.).

Структура регламентов и их содержательные параметры

В структурном и содержательном плане регламенты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации различаются, отражая концептуальное отношение разработчиков конкретного регламента к тем или иным процедурным вопросам, определенную специфику данного региона. Одни регламенты весьма детально регулируют процедурные аспекты деятельности законодательного учреждения (см., например, регламенты Народного Хурала Республики Бурятия, Государственного Совета Республики Татарстан. Законодательного Собрания Иркутской области, Московской областной Думы, Тамбовской областной Думы), другие- менее детально (см., например, регламент Саратовской областной Думы). Одни регламенты подразделяются на разделы и главы, другие – на разделы, главы и статьи, третьи – на главы и статьи, четвертые – только на главы или на статьи. При этом в одних регламентах разделы именуются, в других – содержатся разделы именованные и без наименования (см., например, регламент Народного Хурала Респуб-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 142

лики Бурятия). Представляется, что, если при разработке регламента выбран принцип его структурных частей, следовало бы придерживаться этого принципа, что обеспечивает определенную культуру внешнего оформления регламента, облегчает поиск тех или иных нормативов.

Не всегда соблюдается необходимая последовательность в структурировании самого нормативного материала. Например, в регламенте Законодательного Собрания Иркутской области регулирование некоторых специальных вопросов, «разбросано» по разным главам (в частности, вопросы о председателе Законодательного Собрания, коллегии Законодательного Собрания, депутатских группах и др.). В регламенте Тамбовской областной Думы глава о порядке рассмотрения областной Думой вопроса об отрешении главы Администрации области от должности (глава 17) предшествует главе о порядке принесения присяги главой Администрации области при вступлении в должность (глава 20).

Представляется, что в регламенте нет необходимости в преамбуле. В подавляющем большинстве регламенты региональных органов законодательной власти начинаются с формулирования общих нормативных положений, выделенных в особую главу. Правда, не всегда выдержанной, удачной выглядит подборка самого нормативного материала, охватываемого общими положениями. Так, в общие положения (глава первая) регламента Законодательного Собрания Иркутской области включены вопросы о наименовании самого законодательного учреждения, правовых основах и принципах его деятельности, его структуре и формах работы, о председателе Собрания и его заместителе, о комитетах и комиссиях Собрания, коллегии Собрания, его депутатских группах и фракциях, об обеспечении деятельности Собрания. Представляется, что для общих положений это чрезмерно разнообразно.

Blog

Закон: создание и толкование