Закон: создание и толкование

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 8 9 10 11 12 13 14 15 ... 23

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 99

ной власти и органов местного самоуправления области приводятся в соответствие с Уставом. Такая четкая нормативная регламентация данной проблемы поможет ее реальному и своевременному решению, что будет иметь существенное значение и для процесса подготовки новых региональных актов, поскольку этот процесс во многом зависит от фактического (наличного) нормативного массива и степени его упорядоченности.

Требуют нормативного регулирования и такие вопросы правотворческой деятельности, как требования к оформлению проектов нормативных правовых актов (правила законодательной техники), процедуре согласования проекта с заинтересованными органами, его обсуждению, проведению правовой и иной специализированной экспертизы проекта.

Как показывает практика, в отношении некоторых постоянно действующих региональных органов и организаций их участие в разработке нормативных актов соответствующего профиля закрепляется в качестве одной из основных функций. Это позволяет им достаточно активно влиять на формирование правовой политики и соответствующего массива нормативных актов в сфере, относящейся к их деятельности. Так, постановлением главы администрации Челябинской области от 25 мая 1995 г. № 269 «О Южно-Уральской Торгово-промышленной палате» одна из основных задач палаты определена как «участие в разработке нормативных актов по вопросам развития и регламентации предпринимательской деятельности».

Целесообразна регламентация участия в подготовке проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации тех ученых и специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере общественных отношений (культура, экология, предпринимательство и т. д.). Заслуживает внимания тот факт, что некоторые субъекты Федерации (Тверская область и др.) предусмотрели право председателя законодательного органа привлекать- в пределах сметы, утвержденной законодательным органом, – для подготовки законопроектов и разработки альтернативных проектов специалистов на договорной или иной компенсационной основе.

2. Важным элементом нормативной регламентации правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации является блок вопросов, связанных с условиями, обеспечивающими подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов нормативных актов, – гласное, всестороннее, деловое обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах подготовки проекта: и в комиссиях, готовящих

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 100

проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Следовало бы нормативно закрепить новые, эффективные в современных условиях формы широкого, гласного обсуждения проектов. Например, к обсуждению законопроектов шире можно было бы привлекать различные партии, движения, а также органы местного самоуправления. В Уставе Пермской области (ст. 30) особо оговаривается, что проекты законов и нормативных актов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы подлежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для рассмотрения и внесения предложений по ним, а предложения органов местного самоуправления по проектам этих актов рассматриваются Законодательным собранием области.

Заметим, что на практике большой эффект может дать сочетание различных форм обсуждения подготовленного проекта: рассылка его заинтересованным органам, опубликование в средствах массовой информации и т. п.

Подготовленные законопроекты в необходимых случаях могут быть опубликованы в средствах массовой информации для народного обсуждения. Как правило, это положение закрепляется в основополагающих (учредительных) актах субъектов Федерации. В Уставе Свердловской области, например, предусмотрено, что проекты законов и другие наиболее важные вопросы общественной жизни в порядке, установленном Уставом и законами области, могут быть вынесены на народное обсуждение (ст. 30).

Однако, чтобы такие обсуждения не проходили формально, должны быть четко регламентированы сроки их проведения (достаточные для организации широкой, деловой, свободной дискуссии), процедура обобщения поступивших в ходе обсуждения предложений и др. Иными словами, должен быть четко продуман и регламентирован механизм организации таких обсуждений, обобщения и анализа предложений, высказанных в ходе народных обсуждений законопроектов.

С проблемой обсуждения проектов нормативных правовых актов связана проблема согласования подготовленных проектов с заинтересованными органами и организациями.

В той или иной форме (общей или более конкретизированной) принцип согласования проектов нормативных правовых актов, как правило, закрепляется нормативно. В Законе «О нормативных правовых актах Тверской области», например, эта идея отражена в общей норме о том, что проекты нормативных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и учреждениями области (ст. 12). Положением

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 101

о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области предусматривается более конкретный перечень органов, с которыми должны быть согласованы проекты постановлений и распоряжений губернатора области. Это – соответствующие департаменты, комитеты и другие подразделения областной администрации, а также заинтересованные предприятия, учреждения и организации (п. 2.2).

Некоторые субъекты Федерации предусматривают, что отказ в согласовании или возражения по проекту не препятствуют дальнейшему движению проекта, кроме случаев, когда эти возражения сделаны по мотивам несоответствия конкретных положений проекта действующему законодательству. Такая норма содержится, например, в Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области. Эта позиция, однако, требует определенной оговорки. Дело в том, что согласование проекта является достаточно важным этапом право-подготовительной работы и нужно максимально использовать все возможности, чтобы согласие всех заинтересованных органов и организаций по проекту было достигнуто. Если этого все же добиться не удается, то желательно, чтобы мотивы отказа либо возражения по проекту были изложены письменно и, не препятствуя дальнейшему движению проекта, были доведены до сведения разработчиков проекта и самого правотворческого органа.

Особый порядок согласования предусмотрен для проектов нормативных правовых актов об утверждении бюджета республики (края, области и т. д.), введении или отмене налогов, налоговых льгот, освобождении от уплаты налогов, об изменении финансовых обязательств, а также проектов других актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета соответствующего субъекта Федерации. Подавляющая часть субъектов Федерации нормативно закрепили положение о том, что проекты таких актов рассматриваются только по представлению или при наличии положительного заключения соответственно правительства республики в составе Российской Федерации либо администрации (главы исполнительной власти) края, области и т. д. (Краснодарский, Ставропольский края, Ленинградская, Саратовская, Тверская области и др.). Закрепление такого особого порядка имеет существенное значение, так как дает возможность органам исполнительной власти, отвечающим за исполнение бюджета, расходование материально-финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание актов, играющих очень важную роль в жизни региона.

Особое значение в правотворческой деятельности субъектов Федерации имеют координация работы органов законодательной и исполни-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 102

тельной власти, их взаимодействие в процессе подготовки проектов нормативных актов и, что весьма существенно, – нормативное урегулирование различных аспектов этой деятельности. Важные принципы и формы такого взаимодействия закреплены, например, в Уставе Кемеровской области. В Уставе подчеркивается, что Законодательное Собрание и исполнительная власть области руководствуются в своей деятельности принципами разделения властей, невмешательства в компетенцию друг друга, взаимного уважения и согласования деятельности. Председатель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти области обеспечивают, в частности, согласование подготовки проектов программ законотворческой деятельности области и планов подготовки законопроектов области, проектов областных законов. Формами согласования в соответствии с Уставом являются: а) создание совместных комиссий по подготовке актов либо участие представителей исполнительной власти области в работе по подготовке проекта акта; б) представление проекта на заключение главе исполнительной власти области; в) участие представителей исполнительной власти области в обсуждении проекта на заседании комитета, ответственного за подготовку проекта акта; г) иные формы согласования, установленные Уставом, законами области, Регламентом Законодательного Собрания и Регламентом исполнительной власти области.

Кроме того, глава исполнительной власти области вправе: а) участвовать в заседаниях Законодательного Собрания, его комитетов и комиссий, в депутатских слушаниях; б) своевременно получать информацию о вопросах, включенных в проект повестки сессии и заседаний Законодательного Собрания; в) назначать постоянного представителя исполнительной власти области в Законодательное Собрание, а также делегировать представителей исполнительной власти для участия в работе Законодательного Собрания, его комитетов и комиссий.

Весьма позитивной следует признать практику регулирования некоторых вопросов взаимодействия субъектов Федерации в сфере правотворчества в заключаемых между субъектами договорах и соглашениях. Так, соглашением между высшими органами представительной власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва (1993 г.) предусмотрено, в частности, сотрудничество сторон в разработке конституционных, законодательных и иных нормативных актов республик. В качестве основных элементов механизма реализации положений соглашения выделяются следующие: консультации и переговоры в сфере межпарламентского сотрудничества; создание временных совместных групп экспертов для разработки проектов законодательных и иных правовых актов по

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 103

вопросам законотворчества; осуществление координации в сфере информационно-правового сотрудничества[8].

3. Одним из важных факторов, влияющих на качество и обоснованность подготавливаемого проекта, является проведение его юридической и иной специализированной экспертизы.

В некоторых субъектах Федерации при законодательных (представительных) органах власти созданы специальные экспертно-правовые советы. Так, при Челябинской областной Думе в ноябре 1994 г. образован экспертно-правовой совет, одной из основных функций которого является осуществление независимой правовой экспертизы представленных для рассмотрения на заседании областной Думы законодательных и иных нормативных правовых актов.

Думается, что создание экспертно-правовых советов при правотворческих органах субъектов Федерации и нормативное закрепление статуса таких советов будет способствовать повышению качества подготавливаемых правовых решений, эффективности правоподготовительной работы в регионах.

Правовую экспертизу проектов постановлений и распоряжений губернатора Нижегородской области осуществляет государственно-правовой департамент областной администрации. Это предусмотрено Положением о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области. Государственно-правовой департамент дает заключение о соответствии проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению акта. При этом подчеркивается, что проекты актов, носящие нормативный характер, должны проходить правовую экспертизу во всех случаях (п. 7.3).

Как представляется, нормативно должны быть закреплены некоторые общие идеи (положения), связанные с проведением правовой экспертизы проектов нормативных актов субъектов Федерации. Очевидно, например, что научная экспертиза должна включать в себя правовую экспертизу, т. е. анализ и оценку юридических качеств проекта, и специализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, научно-техническую, финансовую, экологическую и др.). Целесообразно, чтобы к экспертизе привлекались специалисты, ранее не участвовавшие в подготовке данного проекта.

Представляется оправданной позиция тех субъектов Федерации, которые предусматривают (и нормативно закрепляют) условия, обеспе-

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 104

чивающие реальную возможность проведения экспертизы проектов нормативных актов. Так, согласно Положению о Саратовской областной Думе к ведению Думы относится, в частности, установление расходов, связанных с привлечением специалистов для подготовки и экспертизы нормативных актов[9].

Не менее важное значение в рамках рассматриваемой проблемы имеет совершенствование юридической техники подготовки проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации. Нельзя не согласиться с тем, что «создание нормативных актов, не отвечающих требованиям юридической техники, имеет серьезные правовые последствия. Небрежно составленные проекты уставов, содержащие и себе противоречия и неточности, не реализуются в полной мере, а порою вообще не могут быть использованы»[10].

Нормативное закрепление основных правил юридической техники, наиболее важных требований к проектам правовых актов позволяет в известной мере гарантировать качество актов субъектов Федерации и эффективность их реализации.

Целесообразность принятия Модельного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации

Процесс совершенствования подготовки и издания правовых актов, нормативного регулирования основных вопросов правотворчества приобретает в настоящее время в регионах характер позитивной и все более набирающей силу тенденции. При этом нормативным регулированием охватывается главный спектр отношений, связанных с правотворчесгвом.

В связи с активизацией в субъектах Федерации процесса разработки и принятия актов, направленных на регулирование правотворческого процесса, важной и своевременной представляется разработка Модельного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Проект такого закона подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения. Следует подчеркнуть, что положения проекта имеют для субъектов рекомендательный характер. Эти рекомендации могут быть приняты законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и использованы при разработке собственных законов о нормативных правовых актах.

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 105

Модельный закон о нормативных правовых актах мог бы служить ориентиром для субъектов Федерации при осуществлении ими своих законотворческих прерогатив, способствовать упорядочению видов нормативных правовых актов и их иерархии в правовой системе. Подготовленный проект дает определение понятия нормативного правового акта, типологию нормативных правовых актов, обусловленную их содержательной характеристикой, а также общий порядок подготовки актов субъектов Российской Федерации, их оформления, вступления в силу и опубликования. Проект закона представляет собой типовой образец, дающий некоторые стандарты относительно содержания и формы нормативных правовых актов, рекомендации по планированию правотвор-ческой деятельности, проведению научной экспертизы правовых актов.

Определенным ориентиром для субъектов Федерации мог бы стать и Федеральный закон о нормативных правовых актах Российской Федерации. Проект такого закона подготовлен и в ноябре 1996 г. принят Государственной Думой в первом чтении. Интересный материал для регионов может дать также изучение практики нормативного регулирования правотворческого процесса в зарубежных государствах, где приняты специальные акты по данной проблеме[11].

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 106

[1] Вопросы управления и работы с персоналом. Информационный бюллетень. Тверь, 1994. № 6. С. 15-25.

[2] Вопросы управления и работы с персоналом. Информационный бюллетень. Тверь, 1994. № 6. С. 9-14.

[3] Нормативные документы по делопроизводству Н. Новгород: Администрация Нижегородской области, 1994.

[4] Вестник Московской областной Думы. 1994. № 8.

[5] Вестник Московской областной Думы. 1994. № 8.

[6] Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Федерации (на примере Воронежской области) // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 28.

[7] Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: типология актов и законодательные программы // Законы области как объекта Российской Федерации Воронеж, 1996.

[8] Агапов А.Б., Сукапо А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 58-59.

[9] Саратовская областная Дума: Информационный бюллетень. 1994. № 2.

[10] Умнова И.А. Устав области (края), первый опыт. М., 1995. С. 107.

[11] В Японии в 1898 г. было принято Общее положение о законах, в Италии в 1942 г. – Общее положение о законе. В Болгарии действует Закон о нормативных актах, а в Венгрии – Закон о правотворчестве.

А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, З.С. Желялетдинова

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Процесс создания правовых актов субъектов Российской Федерации должен опираться на определенную систему, на научно обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Без четкой программы, дающей конкретные ориентиры законотворческой деятельности в работе законодательных (представительных) органов, неизбежны бессистемность, не всегда обоснованная зависимость издания акта от «сиюминутных» обстоятельств, неоправданное дублирование, множественность актов по одному и тому же вопросу, что приводит к ослаблению внутрисистемных связей в законодательстве.

Разработка проектов законодательных актов в субъектах Российской Федерации должна осуществляться в основном на плановой основе. Планирование призвано оказывать положительное влияние на развитие законодательства в регионах. Программы и планы законодательных работ дают возможность комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений с выделением его главных направлений в зависимости от социальных потребностей, позволяют рациональнее организовать работу по подготовке законопроектов, придать ей более системный характер, усилить контроль за сроками подготовки проектов законов, обеспечить координацию деятельности органов, осуществляющих их подготовку, условия для аналитической оценки проектов, с большей эффективностью для законотворческого процесса провести необходимые исследования и т. п. Поэтому представляется правильной и обоснованной практика ряда субъектов Федерации по нормативному закреплению правотворческой деятельности. Так, в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по плану, утверждаемому Народным Хуралом (ст. 5). В Законе Тверской области о нормативных правовых актах также установлено, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11). В Законе о правовых

Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 107

нормативных актах Воронежской области планированию работы по подготовке проектов законов и иных правовых нормативных актов посвящена отдельная глава (гл. III).

Очевидно, программы законодательных работ в субъектах Федерации по сравнению с аналогичными федеральными программами будут не столь объемны и отличаться особенностями как по структуре, так и содержанию. В частности, субъектам Федерации целесообразнее планировать больше актов по конкретным насущным проблемам жизни региона, стараться избегать «механического» дублирования тем и перечней актов, принимаемых на федеральном уровне, что, как справедливо замечено, ведет к правовой инфляции, снижает авторитет закона, потенциал собственных правовых актов субъектов Федерации[1].

Объем, структура и основное содержание региональной программы законотворчества обусловлены прежде всего задачами развития законодательства конкретного субъекта Федерации. Вместе с тем с учетом складывающейся практики можно выделить некоторые главные подходы к выработке такой программы:

1) программу целесообразно составлять систематически, рассчитывая ее на несколько лет;

2) планируемые акты должны правовыми средствами обеспечивать преобразования в основных сферах жизни региона;

3) при составлении программы важно правильно отражать тенденции развития основных регулируемых сфер жизни региона, выделяя при этом приоритетные акты;

4) планируемый акт должен соответствовать компетенции соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации.

Рассмотрим эти положения подробнее.

1. Итак, программы и планы законотворческих работ целесообразно составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегических целей программы могут утверждаться на 1 год (ежегодные), либо на 2-4 года (перспективные).

В решении вопроса о сроках действия планов законотворческих работ практика регионов пошла разными путями. Планы законопроектных работ ряда субъектов Федерации утверждаются на один год (план на 1994 г. Законодательного Собрания Нижегородской области, план на

Blog

Закон: создание и толкование