Geum.ru

Закон: создание и толкование

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   23


В большинстве своем регламенты субъектов Федерации не предусматривают такую ситуацию. Отдельными регламентами, в частности регламентом Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Саха (Якутия), Государственного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Республики Адыгея, введено нормативное положение, согласно которому, если поправки вносятся в ходе второго чтения законопроекта, председательствующий вправе объявить перерыв в заседании законодательного органа для подготовки по ним заключения соответствующим комитетом (комиссией). Исходя из точного смысла данного предписания, председательствующий может действовать исключительно по своему усмотрению и передавать поправки на заключение комитета (комиссии), когда сам посчитает это необходимым.


Неопределенность такого предписания, равно как и его отсутствие, порождают опасный прецедент, именуемый на практике – «работать с голоса». Поправки вносятся устно и сразу голосуются. Иногда «на слух» голосуются очень важные поправки, требующие основательной проработки. Случается, что существенные поправки остаются неучтенными, а малозначительные автоматически включаются в текст. К тому же такая работа на ходу, без определенного анализа и уточнения отдельных формулировок, ведет к их дублированию, а в целом к несогласованности, несбалансированности всего законопроекта, к нарушению логической последовательности в его изложении.


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 160


Все это свидетельствует о необходимости разработки специального механизма, призванного обеспечивать надлежащее рассмотрение поправок, вносимых в ходе постатейного обсуждения законопроекта. Помимо обязательного изучения таких поправок комитетами (комиссиями), желательно, чтобы была регламентирована возможность их размножения и раздачи депутатам. Четко регламентированным должен быть и перерыв в заседаниях парламента на время работы комиссии (комитета) и ознакомления депутатов с соответствующих текстом поправок.


Наметилась тенденция к созданию субъектами Федерации двухпалатной структуры парламента. На сегодняшний день – это республики Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарская Республика, Свердловская область. Можно по-разному относиться к самой идее двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Федерации, но нельзя не признать, что она строится на тех принципах взаимоотношений между палатами в законодательном процессе, которые отвечают современным стандартам парламентской практики. Прежде всего – это раздельные заседания палат, что обусловлено закреплением за каждой их них собственных полномочий и своего круга предметов ведения. Совместные заседания проходят только по ограниченному кругу вопросов.


Посредством введения правила, предусматривающего раздельные заседания палат, устанавливается принцип последовательности в осуществлении ими процедурных действий в рамках единого законодательного процесса. Законы принимаются нижней палатой и в течение определенного регламентом срока передаются в верхнюю для последующего их рассмотрения.


Процедура прохождения в верхней палате принятого нижней палатой закона в целом зависит от того, подлежит ли он обязательному рассмотрению верхней палатой. Логически вытекает, что в этом случае законы не могут остаться без рассмотрения и должны быть вынесены на обсуждение всей палаты. В перечень законов, подлежащих обязательному рассмотрению верхней палатой, Свердловская область включает, например, законы по вопросам регулирования отношений собственности; областного бюджета; установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот; финансового регулирования, природопользования и охраны окружающей среды; местного самоуправления.


Роль верхней палаты сводится чаще всего к одобрению либо отклонению принятого нижней палатой закона. Ею также могут быть предложены поправки к тексту закона как существенного, так и несущественного характера. При отклонении закона либо внесении в него поправок,


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 161


которые отвергаются нижней палатой, действует единый порядок разрешения разногласий между палатами – создание на паритетных началах согласительной комиссии. Комиссия рассматривает каждое возражение верхней палаты по принятому закону и вырабатывает единый текст, после чего закон вторично рассматривается нижней палатой.


Специфически вопрос решен в Свердловской области. Выработанные согласительной комиссией предложения ставятся на голосование каждой из палат Законодательного Собрания. Если комиссия не выработала в установленный для рассмотрения верхней палатой срок вариант закона, нижняя палата может подтвердить свое первоначальное решение. Отказ в одобрении преодолевается, когда при повторном голосовании за принятие закона проголосовало не менее 2/3 от установленного численного состава палаты. В этом случае закон не подлежит последующему одобрению верхней палатой.


Иной порядок принятия законов палатами установлен Регламентом Государственного Собрания Республики Саха (Якутия). Принятый нижней палатой законопроект направляется в верхнюю палату, где проходит те же стадии законодательного процесса. Если в текст. законопроекта не внесены поправки и он не отклонен, то рассмотрение его верхней палатой завершается принятием законопроекта в целом. Законопроект принимается верхней палатой в целом и тогда, когда нижняя палата соглашается с мотивами его отклонения и поправками к нему либо разногласия по законопроекту устранены согласительной комиссией.


Порядок принятия решений законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации неоднозначен, имеет некоторые региональные особенности. В частности, в одних регионах (например, в Оренбургской области) в качестве общего положения закреплено, что законы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. В других регионах (например, в Республике Бурятия) установлено, что большинством голосов от числа избранных депутатов принимаются законы и постановления. Принимаются законы и постановления большинством голосов и от общего числа депутатов (например, в Республике Дагестан, Удмуртской Республике). В некоторых регионах (например, в Республике Коми) большинством голосов от числа избранных депутатов принимаются законы и «иные нормативные акты» (какие именно, не уточняется). Принимаются «иные нормативные акты», наряду с законами, и большинством голосов от общего числа депутатов (например, в Республике Северная Осетия – Алания, Ставропольском крае, Московской и других областях). В Пермской области решение Законодательного Собрания считается принятым, если за него


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 162


проголосовало не менее половины избранных депутатов Исключение сделано лишь для решений о самороспуске Законодательного Собрания (требуется большинство не менее двух третей голосов от числа депутатов, избранных в Законодательное Собрание) и для решений о порядке введения в действие Устава области (требуется то же большинство)


Думается, наиболее правильно поступают там, где, исходя из принципа большинства, порядок принятия различных видов нормативно-правовых решений определенным образом дифференцируется. В качестве примера можно сослаться на Регламент Тамбовской областной Думы (ст. 60), которым определены следующие нормативы:


законы и иные нормативно-правовые акты области по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов областной Думы;


постановления, толкования правовых нормативов, акты резолютивного характера (обращения, заявления, резолюции) областной Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы;


Устав области, правовые (законодательные) акты об утверждении областного бюджета, планов и программ развития области и отчетов об их исполнении, об установлении областных налогов, сборов и пошлин, тарифов на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в собственности области, порядка использования земли и других природных ресурсов и объектов, охраны природы и культурного наследия, установлении административной ответственности граждан и должностных лиц, а также постановления об избрании и освобождении от должности председателя Думы и его заместителей, председателей постоянных комиссий и других органов Думы, об образовании органов Думы считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа депутатов, избранных в Думу.


По другим вопросам Дума принимает постановления большинством голосов от числа присутствующих на заседания депутатов Думы.


В соответствии с законом Воронежской области «Об органах государственной власти Воронежской области» (1994 г.):


Устав области, поправки, изменения и дополнения к нему принимаются на заседаниях областной Думы 2/3 голосов от числа избранных депутатов Думы;


законы области, поправки, изменения и дополнения к ним принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы;


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 163


постановления, различные Положения, регламенты, правила принимаются большинством голосов присутствующих на заседании Думы депутатов;


акты резолютивного характера также принимаются большинством голосов присутствующих на заседании Думы депутатов.


В регламенте Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 51) определено, что по всем процедурным вопросам решение принимается большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. К «процедурным вопросам» регламент относит вопросы: о перерыве в заседании, переносе или закрытии заседания; о предоставлении дополнительного времени для выступления; о предоставлении слова приглашенным на заседание; о переносе или прекращении прений по вопросу о повестке заседаний; о передаче вопросов на рассмотрение постоянной комиссии (комитета); о проведении закрытого заседания; об изменении способа проведения голосования; о направлении депутатского запроса и др.


Отражен в регламентах вопрос о контрассигнации нормативно-правовых актов, принятых законодательным органом государственной власти. Как правило, такие акты подписываются прежде всего «спикером» соответствующего законодательного учреждения и лишь после этого направляются для промульгации главе исполнительной власти. «Акт нормативного характера, принятый Думой, – закреплено, например, в Регламенте Московской областной Думы (ст. 67), -после подписания соответствующего решения председателем Думы, направляется через общий отдел Главе администрации для подписания и опубликования». Практика подписания нормативно-правового акта, принятого органом законодательной власти, главой исполнительной власти без соответствующей контрассигнации со стороны законодательной власти, представляется, не может быть признана конституционной.


Президент (глава администрации) субъекта Федерации либо удостоверяет нормативный правовой акт своей подписью, либо отклоняет его, возвращая парламенту с мотивированным заключением о причинах отказа от подписания и с возможными поправками.


Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет повторное рассмотрение парламентом возвращенных законов. В большинстве случаев ему предшествует оглашение заключения президента (главы администрации) на заседании законодательного органа с его последующим обсуждением в соответствующих комитетах. Широкое распространение получила практика доработки возвращенного закона специальной согласительной комиссией, образуе-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 164


мой на паритетной основе, президентом (главой администрации) и законодательным органом, которая вполне себя оправдывает. Комиссия призвана до рассмотрения возражений президента (главы администрации) непосредственно законодательным органом выработать для сторон приемлемое решение и этим снять разногласия по принимаемому закону.


Ход рассмотрения возражений президента (главы администрации) на заседании законодательного органа во многом зависит от того, высказано ли им несогласие с законом вообще либо с его отдельными положениями.


В первом случае обсуждение и голосование проводятся в отношении всего закона в целом. По общему правилу «вето» президента (главы администрации) преодолевается, если закон в той же редакции принимается повторно большинством в 2/3 голосов. В отличие от других субъектов Федерации для преодоления «вето» по регламенту Народного Собрания Республики Ингушетия требуется 3/4 голосов участвующих в обсуждении депутатов, а по регламенту Московской областной Думы – не менее 34 депутатов. Анализируемое правило, на наш взгляд, нуждается в дополнении. Урегулированию подлежат и те случаи, когда парламент не набирает необходимого числа голосов для подтверждения ранее принятого решения. Видимо, при данных обстоятельствах возражения президента (главы администрации) надо считать одобренными, а ранее принятый закон, подлежащим аннулированию.


Вторично подтвержденный в результате повторного обсуждения и голосования в законодательном органе закон вновь направляется президенту (главе администрации), который обязан подписать его, даже оставаясь внутренне с ним несогласным. В противном случае в соответствии, например, с регламентами Законодательного Собрания Республики Карелия, Законодательного Собрания Тверской и Областного Собрания Псковской областей закон обнародуется за подписью председателя парламента. Аналогичные последствия регламентами законодательных органов Курганской, Иркутской областей, города Санкт-Петербурга предусмотрены в отношении законов, по которым нарушен срок, установленный для их подписания президентом (главой администрации).


Если замечания президента (главы администрации) касаются отдельных положений или статей закона, то по каждому возражению обсуждение и голосование проводятся отдельно. Обязательным следует признать правило, введенное, например, регламентами законодательных органов Республики Бурятия, Свердловской, Саратовской и Московской областей, запрещающее во время рассмотрения возражений президента (главы администрации) ставить на обсуждение новые предложения де-


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 165


путатов. Последние могут участвовать лишь в общей дискуссии. В случае изменения редакции закона вследствие принятия поправок, внесенных президентом (главой администрации), он считается вновь принятым и утвержденным в общеустановленном порядке.


Позитивной оценки заслуживает последовательность процедуры опротестования исполнительной властью нормативных правовых актов, принятых законодательной властью, установленная в ряде регионов. Само понятие опротестования нормативного правового акта является более точным с конституционной точки зрения, нежели его возвращение или отклонение. Возвратить, т. е. отдать взятое, принятое обратно, или отклонить, т. е. не принять, можно без какого-либо обоснования, без каких-либо претензий. Опротестовать – значит выразить определенное несогласие с тем или иным решением, заявить мотивированное требование о его изменении или отмене В качестве примера можно сослаться на порядок опротестования нормативных правовых актов, которые приняты законодательной властью, в Воронежской области, определенный Законом «Об органах государственной власти Воронежской области» (ст. 45) и регламентом областной Думы. Установлено, что глава администрации области вправе опротестовать законы, принятые областной Думой, а также постановления Думы, адресованные администрации области, если они противоречат действующему федеральному законодательству, областным законам, ранее принятым соответствующими решениями областной Думы. Протест. с необходимым обоснованием в письменной форме представляется в областную Думу не позднее пяти дней с момента принятия соответствующего акта Думой. Вместе с протестом представляются предложения о тех или иных поправках в принятый Думой закон или о его полной отмене. Действие опротестованного акта, принятого областной Думой, приостанавливается, он не может быть подписан главой исполнительной власти и опубликован


Областная Дума изменяет принятый нормативный правовой акт в соответствии с предложениями главы администрации области или отклоняет его протест, если при повторном рассмотрении этот акт принят в прежней редакции не менее чем 2/3 голосов от числа избранных депутатов Думы. В этом случае принятый Думой нормативный правовой акт вступает в силу в срок, указанный Думой, и не может быть повторно опротестован главой администрации области. Если нормативный правовой акт, принятый областной Думой, опротестован по мотивам противоречия его действующему федеральному законодательству или областному законодательству, глава администрации области после отклонения Думой протеста вправе обжаловать его в областной суд. Если в течение


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 166


одного месяца протест. главы администрации области не будет отклонен, опротестованный нормативный правовой акт считается отмененным. Аналогичная процедура опротестования предусмотрена в Курганской и некоторых других областях Российской Федерации.


В некоторых регламентах (см., например, ст. 74 регламента Московской областной Думы) закреплено право главы исполнительной власти делегировать право внесения поправок в законопроект, принимаемый законодательной властью, своему официальному представителю. Подобное делегирование, не исключающее определенных субъективных ошибок, представляется спорным.


Положительным фактором является закрепление в целом ряде регламентов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации права депутатского запроса как одной из форм контроля указанных органов за действием принятых законов, иных нормативно-правовых актов, за деятельностью органов исполнительной власти (см., например, ст. 120 Регламента Народного Хурала Республики Бурятия, ч. 2 ст. 75 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, ст. 40 Регламента Палаты Представителей и ст. 38 Регламента Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Недостатком здесь является отсутствие определения самого понятия депутатского запроса, четких процедурных правил его осуществления, что является результатом недостаточной теоретической разработки проблемы в отечественном правоведении, небольшого практического опыта в реализации права депутатского запроса в органах законодательной власти Российской Федерации. Порой неясно, кто конкретно (отдельный депутат, группа депутатов, постоянная комиссия), к каким конкретно органам власти, должностным лицам, по каким вопросам, на сессии или вне сессии, в какой форме вправе вносить запрос, какие запросы подлежат обязательному обсуждению на сессии законодательного органа, по каким запросам обязательно должны приниматься определенные решения? Могут ли рассматриваться депутатские запросы в срочном порядке, в каких случаях? Каковы юридические последствия запросов? Должны ли подлежать официальному опубликованию ответы на депутатские запросы или решения, принятые по ним?


При определении в регламентах депутатского запроса необходимо, видимо, исходить из того, что это есть устное или письменное обращение депутата или группы депутатов к должностному лицу государственного органа, учреждения, предприятия, общественной организации с требованием предоставить необходимую информацию по вопросу, находящемуся в ведении данного законодательного учреждения.


Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., Спарк, 1998. С. 167


Очевидно, следовало бы ввести в регламенты понятие интерпелляции как особого вида мотивированного депутатского запроса, обращенного к правительству или отдельным его членам и подлежащего обязательному обсуждению на сессии законодательного учреждения с соответствующими прениями и принятием решения. В некоторых регионах утвердилась практика принятия органом законодательной власти специальных решений о признании тех или иных депутатских обращений в качестве запросов (см., например, решения Московской областной Думы от 23 июня 1994 г., от 25 января 1995 г. и др.). Вряд ли есть необходимость в этом, если речь идет об обычном депутатском запросе. Надо избегать излишних формальностей. Если же речь идет об интерпелляции, подобная практика, несомненно, заслуживает одобрения.


Касаясь процедурных вопросов, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти (правительства), регламенты законодательных учреждений субъектов Российской Федерации формулируют соответствующие нормативы, строго исходя из принципов и норм, заложенных в Конституции Российской Федерации, Конституциях, Уставах, других основополагающих нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Можно лишь пожелать, чтобы указанные нормативы были более конкретными. Формирование органов исполнительной власти- чрезвычайно важная функция органов законодательной власти, и для правильного процедурного осуществления ее те или иные общие формулировки, воспринятые из конституций (уставов), явно недостаточны.


В строгом соответствии с конституционными (уставными) нормативами регламенты определяют процедурный порядок внесения различных изменений, дополнений, поправок в действующие Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации. При этом внимание концентрируется не только на том, какое большинство от числа избранных (или от уставного числа) депутатов необходимо для корректировки, но также и на том, кто вправе вносить предложения о тех или иных изменениях, дополнениях, поправках, в каком порядке это осуществляется.


В перспективе, очевидно, следовало бы подумать о разработке модельного регламента для законодательных учреждений субъектов Российской Федерации, который унифицировал бы накопленный положительный опыт составления регламентов, способствовал дальнейшему совершенствованию процедурных правил в законотворческой деятельности.