Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.
| Вид материала | Монография |
- 2 Обращение с отходами производства и потребления, 325.15kb.
- «Обращение с отходами производства и потребления. Новое в законодательстве», 82.47kb.
- Внастоящее время одной из острых экологических проблем, порождаемых деятельностью людей,, 14.67kb.
- Эта книга плод многолетних исследований и размышлений, касающихся одной из самых острых, 6151.37kb.
- Решение проблем в сфере обращения с отходами производства и потребления в целях обеспечения, 320.03kb.
- Краткая программа мероприятия: Законодательство Российской Федерации в сфере обращения, 10.73kb.
- Одной из самых острых проблем современного общества является приверженность большого, 39.6kb.
- России Марко Борсотти. Он представил сегодня доклад, 82.21kb.
- Iv – й Международной научно-практической конференции «Экологически безопасные и гигиенически, 239.9kb.
- Кабинета Министров Украины в сфере обращения с отходами», на основании «Порядка выдачи, 12.11kb.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 18 июня 2008 года
Н.А. ЕНИСЕЙСКАЯ
Енисейская Н.А. - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры земельного и экологического права Российской академии правосудия.
Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем - проблеме обращения с отходами. В работе проводится комплексное исследование правовых основ организации и осуществления государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации.
Глава 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
1.1. Понятие и виды экологического контроля, содержание
государственного контроля в области обращения с отходами
Проблема отходов появилась вместе с человеком, но в древности это в основном была проблема мусора, то есть того, что сейчас называют твердыми бытовыми отходами. История этой проблемы тесно связана с историей развития городов. Население древних городов росло в ограниченном крепостными стенами пространстве. Будущие горожане переселялись из деревень вместе с животными, что увеличивало загрязненность территории города отходами жизнедеятельности людей и животных. Пандемия чумы в 1346 - 1350 годах, уничтожившая почти треть населения стран от Исландии до Индии, была вызвана именно этими загрязнениями <1>.
--------------------------------
<1> Гарин В.М., Хвостиков А.Г. Утилизация твердых отходов. Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2000. С. 5.
Попытки борьбы со скоплениями отходов предпринимались еще в глубокой древности. Так, на Крите за 3000 лет до н.э. твердые отходы помещались в ямы и послойно укрывались землей. Древние римляне ограничивались свалками вокруг городов и деревень. До XIX века такая практика была основной и в других странах. Проблема отходов становилась все острее не только из-за изменения их состава, но и в связи с ростом их массы на одного человека и с общим увеличением населения городов. Если в 1800 году в городах с количеством жителей от 5000 до 100000 человек в мире проживало 3% населения, то в 1970 году - уже 37,7% <2>. Все это заставляло искать способы уменьшения количества отходов.
--------------------------------
<2> Гарин В.М. Инженерная экология: Лекции. Ростов-на-Дону, 1997. С. 16.
Первое мусоросжигательное заведение было построено в предместье Лондона Паддингтоне в 1874 году <3>, а первый завод по переработке твердых отходов (с глубокой сортировкой) был введен в действие лишь в 1932 году в Голландии. Сейчас в мире более 1000 мусоросжигательных заводов и в несколько раз меньше перерабатывающих. В последние годы это соотношение меняется в пользу переработки. До сих пор основным способом удаления отходов является их депонирование на свалках без всякой обработки (попытки поливать дезинфицирующими средствами в США лишь усугубили вред от свалок) или на специальных полигонах с частичными мерами по защите окружающей среды. Сегодня проблема твердых бытовых отходов полностью не решена ни в одной стране мира.
--------------------------------
<3> Коган И.С. Мусор - проблема физико-химическая // Наука и жизнь. 1878. N 7. С. 33.
В России ежегодно образуется около 7 млрд. тонн всех видов отходов, из которых используется только 28,6% <4>. На территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах к 2000 году уже было накоплено не менее 90 млрд. тонн твердых отходов, причем более 2 млрд. тонн из них - токсичных. Только под свалки и полигоны твердых бытовых отходов ежегодно официально отводится около 10000 гектаров земли <5>. Масса таких отходов постоянно увеличивается. Сложившаяся в нашей стране ситуация с отходами представляет реальную угрозу здоровью населения и отражает одну из сторон экологического кризиса, в котором находится Россия. Все это заставляет уделять особое внимание вопросам обращения с отходами.
--------------------------------
<4> См.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. "О Федеральной целевой программе "Отходы" // Российская газета. N 36. 1996.
<5> Обращение с опасными отходами. Учебное пособие / Под ред. В.М. Гарина и Г.Н. Соколовой. М., 2005. С. 5 - 9.
Для решения названной проблемы необходимо не только создание эффективного основанного на нормах международного права законодательства, но и четкое его выполнение всеми участниками отношений в области обращения с отходами. Одним из основных способов обеспечения соблюдения экологического законодательства является государственный контроль. Поэтому настоящая работа посвящена исследованию государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами.
Следует отметить, что в зарубежных законодательных актах и научно-технической литературе под отходами понимается появившееся в процессе производства или потребления любое вещество, не являющееся целью процесса и способное оказать негативное воздействие на окружающую среду, независимо от того, выбрасывается ли то, что образовалось, в атмосферу, сбрасывается ли в водные объекты или размещается на полигонах, в хранилищах и т.д. <6>. Таким образом, отходы могут быть в жидком (сбросы), газообразном (выбросы) и твердом состояниях. При этом к твердым отходам в широком смысле относят не только остатки сырья и товаров, но и остаточные продукты жизнедеятельности человека и иных организмов, осадки очистных сооружений, иловые накопления, загрязненные грунты и многое другое.
--------------------------------
<6> Комментарий к Федеральному закону "Об отходах производства и потребления" / Под ред. А.С. Яковлева. М.-СПб., 1999. С. 7.
Основным нормативным правовым актом в данной области общественных отношений является Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <7> (в ред. Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 258-ФЗ <8>). В статье 1 этого Закона дано следующее определение: отходы производства и потребления - это остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. В статье 2 указанного Закона говорится, что отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации. Следовательно, Закон об отходах регулирует отношения в области обращения только с твердыми нерадиоактивными отходами производства и потребления. Объектом настоящего исследования также является государственный контроль в области обращения лишь с твердыми нерадиоактивными отходами, которые подразделяются на промышленные (отходы производства) и бытовые (отходы потребления).
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
<8> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5554.
Экологический контроль является одной из важнейших функций управления в области охраны окружающей среды. Его значение возрастает с каждым годом, что, как уже отмечалось, связано с ухудшающимся состоянием окружающей природной среды в нашей стране.
В научной и учебной литературе встречаются различные определения, раскрывающие сущность экологического контроля. Так, профессор М.М. Бринчук понимает под экологическим контролем деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства <9>. Более подробное определение дано профессором В.В. Петровым: "Экологический контроль - это проверка соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, то есть всеми хозяйствующими субъектами и гражданами, экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества" <10>. Данное определение отличается от предыдущего лишь тем, что в нем указано, кто может быть подвергнут проверке, - все хозяйствующие субъекты и граждане. Профессор А.И. Бобылев определяет экологический контроль как деятельность компетентных государственных и общественных органов, направленную на организацию контроля за рациональным природопользованием, охраной окружающей среды, соблюдением экологического законодательства <11>. В этом определении указаны субъекты контроля - государственные и общественные органы.
--------------------------------
<9> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник. М., 1998. С. 450.
<10> Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995. С. 239.
<11> Бобылев А.И., Балашенко С.А. Вопросы общей теории экологического права. Минск, 1991. С. 81.
Законодательное закрепление термин "экологический контроль" впервые получил в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. <12>. В разделе X данного Закона были определены задачи, виды экологического контроля, органы и лица, уполномоченные на его осуществление. Однако определение данного понятия в Законе отсутствовало.
--------------------------------
<12> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
В настоящее время основополагающим источником правового регулирования экологического контроля является Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ <13>, в статье 1 которого дано следующее определение: "Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды".
--------------------------------
<13> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
В статье 64 названного Закона "Задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля)" говорится, что экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения экологического законодательства, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Очевидно, что название данной статьи не соответствует ее содержанию, так как речь в ней идет о целях экологического контроля. Задачи же экологического контроля закреплены в его определении - это предотвращение, выявление и пресечение нарушений экологического законодательства.
Средствами практической реализации целей и задач экологического контроля (его методами) являются: проверка, рассмотрение и согласование плановой, проектно-сметной и нормативно-технической документации; выдача заключений; дача обязательных указаний; привлечение к ответственности и другие. Все большее значение приобретают лабораторные, инструментальные и статистические методы контроля <14>.
--------------------------------
<14> Голиченков А.К. Экологический контроль: Теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 41.
При исследовании экологического контроля важным является вопрос о его функциях. В основном через функции того или иного института экологического права определяется его место в системе права. М.М. Бринчук выделяет следующие функции экологического контроля: предупредительную, информационную и карательную <15>. Профессор А.К. Голиченков последнюю функцию называет правоохранительной. Роль предупредительной функции заключается в том, что проведение субъектами экологического контроля проверок соблюдения правовых экологических требований позволяет предупредить (предотвратить) нарушения. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают информацию о природоохранной деятельности подконтрольных объектов. Карательная функция проявляется в применении санкций к нарушителям требований экологического законодательства.
--------------------------------
<15> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник. М., 1998. С. 450.
На основе изложенного можно сделать вывод, что экологический контроль - это проверка соблюдения требований в области охраны окружающей среды, проводимая с целью выявления, устранения и предотвращения нарушений этих требований.
В соответствии с частью 2 статьи 64 Закона "Об охране окружающей среды" в Российской Федерации осуществляется четыре вида экологического контроля: государственный, производственный, муниципальный и общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия экологического контроля.
Следует отметить, что названным Законом в 2002 году был введен новый вид экологического контроля - муниципальный контроль. Действовавший до него Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" такого вида контроля не предусматривал.
В научной литературе выделяются и другие виды экологического контроля. Так, отраслевой контроль осуществляется в пределах одной сферы, например, контроль в области обращения с отходами, в области охраны атмосферного воздуха, недропользования и т.д. В качестве отдельного вида экологического контроля называется ведомственный <16>, который осуществляется министерствами и ведомствами (центральными органами управления) в отношении подчиненных им структурных образований, организаций, учреждений и предприятий в рамках конкретной отрасли. Субъектом контроля здесь являются государственные органы исполнительной власти. Поэтому, с точки зрения автора, ведомственный контроль является не одним из видов экологического контроля, существующим наряду с производственным, муниципальным и другими определенными законом видами, а частью государственного экологического контроля.
--------------------------------
<16> См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: Теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 51.
Кроме того, в соответствии с конституционным принципом разделения властей некоторые ученые выделяют президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль <17>. Это связано с тем, что термин "государственное управление" используется как в узком, так и в широком смысле. Профессор И.О. Краснова отмечает, что в узком смысле понятие государственного управления означает деятельность лишь исполнительных государственных органов, нацеленную на обеспечение исполнения законодательства. В широком смысле под государственным управлением подразумевается деятельность всех ветвей государственной власти по регулированию поведения людей установленными методами. В таком понимании к государственному управлению относится деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов <18>. Государственный контроль является функцией государственного управления, поэтому его также рассматривают и в узком, и в широком смысле.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Административное право" (под ред. Л.Л. Попова) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (издание второе, переработанное и дополненное).
<17> Овсянко Д.М. Административное право. Учебное пособие / Под ред. Г.А. Туманова. М., 1997. С. 149; Административное право. Учебное пособие / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 442.
<18> Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2003. С. 80.
Необходимо отметить, что экологическое законодательство использует данный термин в узком смысле, называя в качестве субъектов государственного контроля в области охраны окружающей среды только органы исполнительной власти (статья 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Таким образом, трактовка экологического контроля в широком смысле не основана на законе.
Так как все виды экологического контроля вполне распространяются и на сферу обращения с отходами производства и потребления, рассмотрим вкратце их суть.
Согласно статье 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды" общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Подчеркнем, что данные важнейшие цели преследует не только общественный экологический контроль, но и другие его виды. Они же достигаются при осуществлении экологической экспертизы и иных функций экологического управления.
Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Данный вид контроля основывается на нормативных правовых актах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, и доступ граждан и их объединений к экологической информации. Так, например, в статьях 11 и 12 Закона "Об охране окружающей среды" указаны следующие права граждан и их объединений в данной сфере:
- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
- принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных акциях, не противоречащих российскому законодательству;
- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
- организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, и другие.
В части 3 статьи 68 вышеназванного Закона говорится, что результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти и органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в установленном законодательством порядке.
Профессор О.Л. Дубовик выделяет следующие формы проведения общественного экологического контроля:
а) общественные слушания и их специфическая форма - парламентские слушания;
б) референдумы;
в) общественная экологическая экспертиза;
г) обращения в средства массовой информации;
д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд <19>.
--------------------------------
<19> Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. М., 2003. С. 259.
Формой общественного контроля за деятельностью предприятий и государственных органов также является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, на основе которой граждане вправе обжаловать решения, действия и бездействие соответствующих лиц и органов, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. Эта процедура регулируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <20>.
--------------------------------
<20> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти, что объединяет общественный и муниципальный контроль. И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии среды своего обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области охраны окружающей среды <21>.
--------------------------------
<21> Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2002. С. 36.
Субъектами муниципального экологического контроля являются органы местного самоуправления. Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды на территории муниципального образования должен осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации. Очевидно, что ключевая роль в совершенствовании данного правового института принадлежит региональному законодательству и нормотворчеству органов местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приняты нормативные правовые акты о муниципальном экологическом контроле (Вологодская область <22>, города Екатеринбург <23>, Калининград <24> и другие).
--------------------------------
<22> См.: решение Вологодской городской Думы от 19 июня 2003 г. N 626 "О положении о муниципальном контроле в области охраны окружающей среды (муниципальном экологическом контроле) на территории города Вологды" // Вологодские новости. 2003. N 27.
<23> См.: решение Екатеринбургской городской Думы от 24 июня 2003 г. N 41/5 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального экологического контроля на территории муниципального образования "Город Екатеринбург" // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2003. N 66.
<24> См.: решение Городского Совета депутатов Калининграда от 15 октября 2003 г. N 384 "Об утверждении Положения о муниципальном экологическом контроле в г. Калининграде" // Гражданин. 2003. N 82 - 83.
Единая структура природоохранных органов на уровне местного самоуправления в настоящее время отсутствует. Большинство структурных подразделений именуются управлениями (комитетами, департаментами, отделами) охраны окружающей среды (природных ресурсов, экологии) соответствующего муниципального образования, например Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов, Управление природных ресурсов администрации города Костромы и т.д. Кроме того, создаются специальные муниципальные инспекции в форме муниципальных учреждений, которые могут функционировать либо самостоятельно <25>