Geum.ru

Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
, в Новосибирской <161>, Ростовской <162> областях и других). Кроме того, на законодательном уровне некоторых субъектов определены конкретные должностные лица, являющиеся соответствующими государственными инспекторами. Например, в Алтайском крае это следующие сотрудники Департамента по охране окружающей среды администрации Алтайского края:

--------------------------------

<160> Закон Алтайского края от 11 ноября 2003 г. N 52-ЗС "Об органе исполнительной власти Алтайского края и должностных лицах, осуществляющих государственный экологический контроль в Алтайском крае" // Алтайская правда. 2003. N 319 - 320.

<161> Закон Новосибирской области от 20 сентября 2002 г. N 49-ОЗ "Об органах государственной власти Новосибирской области и их должностных лицах, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в Новосибирской области" // Ведомости. 2002. N 40.

<162> Закон Ростовской области от 11 июля 2002 г. N 248-ЗС "О должностных лицах органов исполнительной власти Ростовской области, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды" // Наше время. 2002. N 137.


а) директор Департамента;

б) заместитель директора Департамента;

в) начальник межрайонного отдела экологического контроля;

г) начальник отдела экологического контроля по городу Барнаулу;

д) заместитель начальника межрайонного отдела экологического контроля;

е) заместитель начальника отдела экологического контроля по городу Барнаулу;

ж) главный специалист межрайонного отдела экологического контроля;

з) ведущий специалист межрайонного отдела экологического контроля;

и) главный специалист отдела экологического контроля по городу Барнаулу.

В целях устранения несоответствия формулировок, существующего в федеральном законодательстве, в московском Законе от 12 мая 2004 г. "О государственном экологическом контроле в городе Москве" были приравнены наименования инспекторов, используемые в КоАП РФ и в Законе "Об охране окружающей среды". Согласно статье 6 вышеназванного Закона города Москвы государственный экологический контроль в столице осуществляется "должностными лицами специально уполномоченного органа Правительства Москвы в области государственного экологического контроля - государственными инспекторами города Москвы по охране природы (государственными инспекторами в области охраны окружающей среды города Москвы)".

Чтобы не было путаницы с терминологией, федеральному законодателю предлагается либо привести статью 23.29 КоАП РФ в соответствие с отраслевым законодательством, либо последовать примеру города Москвы и приравнять названия инспекторов, используемые в КоАП РФ и в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".

Основные права и обязанности государственных инспекторов закреплены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". В соответствии с частью 1 статьи 66 названного Закона государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:

1) посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;

2) проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов, технических регламентов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

3) проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;

4) проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;

5) предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;

6) привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

7) осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Приведенный перечень прав государственных инспекторов является открытым и, следовательно, может быть расширен другими специальными нормативными актами. Например, в статье 34 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <163> перечислены права государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, а в Постановлении Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов" - соответственно права государственных инспекторов по контролю за использованием и охраной водных объектов.

--------------------------------

<163> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.


В части 2 статьи 66 Закона "Об охране окружающей среды" перечислены следующие обязанности государственных инспекторов:

1) предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

2) разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;

3) соблюдать требования законодательства.

Так как Закон содержит довольно емкие и общие формулировки, обязанности инспекторов также могут быть конкретизированы в специальных законодательных актах. В частности, в статье 27 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" перечислены не только права, но и обязанности государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха. Субъекты Российской Федерации также вправе определять полномочия региональных инспекторов в области охраны окружающей среды. Например, в статье 6 Закона Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 г. N 712-109 "О городском экологическом контроле в Санкт-Петербурге и административной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды" <164>, в статье 15 Закона Ярославской области от 29 апреля 2002 г. N 38-з "Об экологическом контроле на территории Ярославской области" <165> и в статье 11 Закона города Москвы "О государственном экологическом контроле в городе Москве" говорится о правах и обязанностях должностных лиц, осуществляющих экологический контроль (в частности, в московском Законе дополнена обязанность "рассматривать заявления и обращения граждан, общественных объединений, иных органов и организаций о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды").

--------------------------------

<164> Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2006. N 1.

<165> Губернские вести. 2002. N 28.


В соответствии с частью 4 статьи 66 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственные инспекторы в области охраны окружающей среды подлежат государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно статье 3 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <166> защищаемым лицам (в том числе работникам органов государственного контроля и их близким) обеспечивается:

--------------------------------

<166> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.


1) применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, а также обеспечение сохранности их имущества;

2) применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;

3) осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью.

Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды реализуют свои полномочия в процессе осуществления экологического контроля. При этом их права и обязанности имеют свою специфику в зависимости от объекта (области) контроля. Одним из принципов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды является "комплексный (всесторонний) подход" к решению вопросов <167>. Данный принцип обусловлен тем, что компоненты природной среды - земля, недра, воды, воздух, растительный и животный мир - неразрывно связаны между собой, и охранять их нужно в комплексе. Например, если предприятие не размещает образовавшиеся опасные отходы в установленном порядке, а сваливает их неподалеку, это может повлечь загрязнение и почвы, и воздуха, и близлежащих водных объектов, а также причинить вред зеленым насаждениям и даже животным. Это необходимо учитывать при проведении экологического контроля.

--------------------------------

<167> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник. М., 1998. С. 225.


Таким образом, государственный инспектор "в идеале" должен знать все требования экологического законодательства и при проведении мероприятия по контролю проверять их соблюдение. К сожалению, на практике так не получается. Во-первых, далеко не все инспекторы в области охраны окружающей среды являются "универсалами". Как правило, в органах государственной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление экологического контроля, существует несколько подразделений, в которых работают инспекторы (например, отдел контроля в области обращения с отходами, отделы охраны атмосферного воздуха, водных объектов, объектов животного мира и т.п.), в результате чего инспекторы являются специалистами узкого профиля. Во-вторых, при нынешней системе федеральных органов исполнительной власти государственные инспекторы, осуществляющие контроль в области обращения с отходами, в области охраны водных объектов и в области охраны и использования земель, работают в разных органах - в Ростехнадзоре, Росприроднадзоре и Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости соответственно <168>. При этом каждый из вышеназванных органов проводит мероприятия по контролю, в ходе которых проверяет соблюдение своей "части" экологических требований.

--------------------------------

<168> См.: Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3554.


Еще одна проблема заключается в том, что в результате реорганизаций в сфере природопользования общая численность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды сократилась на 49% (по сравнению с 1999 годом). В связи с этим количество проводимых проверок уменьшилось, государственный экологический контроль был неоправданно ослаблен. Кроме того, в настоящее время в большинстве субъектов РФ штаты территориальных органов Ростехнадзора не укомплектованы, отсутствует или крайне недостаточна материальная база <169>.

--------------------------------

<169> Материалы к парламентским слушаниям, проводившимся 11 ноября 2004 г., на тему: "О законодательном обеспечении экологического контроля в Российской Федерации", подготовленные НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.


Учитывая сказанное, в целях защиты прав юридических и физических лиц контролирующим органам предлагается заключать регламенты взаимодействия и проводить совместные комплексные проверки - проверки, осуществляемые в отношении нескольких или всех объектов государственного экологического контроля <170>.

--------------------------------

<170> См.: ст. 1 Закона города Москвы от 12 мая 2004 г. N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 35.


В сентябре 2001 года в г. Санкт-Петербурге прошел Международный форум в области природоохранных требований и правоприменения с участием экспертов из стран Центральной и Восточной Европы. Основным фактором успеха деятельности органов, контролирующих исполнение экологического законодательства, участники форума назвали "сотрудничество и взаимодействие" (с органами власти, общественными объединениями, средствами массовой информации, международными организациями и т.д.). Кроме того, было отмечено, что конечной целью работы контрольно-надзорных органов должна быть благоприятная окружающая среда, а не процесс контроля как таковой. Это означает, что при оценке эффективности деятельности указанных органов акцент, который традиционно ставится на такие показатели, как количество инспекторских проверок и выявленных нарушений, должен быть смещен на улучшение показателей качества окружающей природной среды.

Порядок проведения государственного контроля в области охраны окружающей среды следует рассмотреть отдельно.


2.2. Порядок осуществления государственного контроля

за деятельностью в области обращения с отходами


В соответствии со статьей 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственный экологический контроль осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. До настоящего времени такой порядок Правительством РФ не установлен. Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов, утвержденные Приказом Минприроды России от 17 апреля 1996 г. <171>, в значительной степени устарели и применяются в части, не противоречащей действующему экологическому законодательству. Недостаточность нормативно-правовой базы существенно затрудняет осуществление экологического контроля.

--------------------------------

<171> Российские вести. 1996. N 103.


Следует отметить, что общие требования к организации и проведению мероприятий по контролю закреплены в главе II Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г. <172>. Кроме того, субъекты РФ принимают свои региональные правила проведения государственного контроля, в том числе и экологического. Например, в Москве действуют Регламент проведения мероприятий по государственному контролю (надзору) в городе Москве <173> и уже упоминавшийся Закон "О государственном экологическом контроле в городе Москве", в Удмуртской Республике - Положение о государственном экологическом контроле на территории Удмуртской Республики <174>, в Республике Хакасия - Временное положение о государственном контроле в области охраны окружающей среды и природопользования Республики Хакасия <175>, в Мурманской области - Положение об организации и осуществлении государственного экологического контроля на территории Мурманской области <176>, а в Республике Татарстан - Методические указания по проведению государственного контроля хозяйственной и другой деятельности, связанной с образованием и обращением отходов производства и потребления и охраной от них окружающей природной среды (утвержденные Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Республики Татарстан 1 ноября 1994 г.).

--------------------------------

<172> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436.

<173> Постановление Правительства Москвы от 1 марта 2005 г. N 109-ПП "О дополнительных мерах по совершенствованию системы государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на территории города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 19.

<174> Постановление Правительства Удмуртской Республики от 1 июля 2002 г. N 579 "О государственном экологическом контроле на территории Удмуртской Республики" // Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".

<175> Постановление Правительства Республики Хакасия от 29 июня 2005 г. N 238 "Об утверждении Временного положения о государственном контроле в области охраны окружающей среды и природопользования (государственном экологическом контроле) Республики Хакасия" // Вестник Хакасии. 2005. N 33.

<176> Постановление Правительства Мурманской области от 28 июня 2006 г. N 253-ПП "Об организации и осуществлении государственного экологического контроля на территории Мурманской области" // Мурманский вестник. 2006. N 130.


Изучив все вышеуказанные нормативные правовые акты, можно определить содержание государственного контроля в области охраны окружающей среды. Как отмечалось ранее, наиболее предпочтительным и эффективным является комплексный экологический контроль. Однако, учитывая действующую систему федеральных органов исполнительной власти и тему настоящего исследования, рассмотрим порядок проведения государственного контроля на примере контроля за деятельностью в области обращения с отходами.

Согласно статье 2 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" мероприятие по контролю - это совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю. Таким образом, мероприятие по контролю в области охраны окружающей среды - это, в сущности, проверка соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований экологического законодательства. Не следует путать экологический контроль и экологический аудит (данное определение подходит и к аудиторской проверке). В соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологический аудит - это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. При этом согласно статье 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" <177> аудит представляет собой предпринимательскую деятельность и не подменяет государственный контроль, осуществляемый уполномоченными органами государственной власти.

--------------------------------

<177> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3422.


Орган власти, уполномоченный на осуществление экологического контроля, ежегодно утверждает план проведения мероприятий по контролю. Та или иная организация может быть включена в план проведения мероприятий по контролю по результатам анализа: данных экологического мониторинга или экологического аудита; заявлений, поступивших от граждан и юридических лиц; работы государственных комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов; материалов кадастров отходов и результатов обследования состояния объектов государственного контроля в области охраны окружающей среды и т.п.

В статье 7 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" закреплено, что в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Очевидно, что данная норма ограничивает возможности контролирующих органов. Однако это касается только плановых проверок. В случае выявления в результате планового мероприятия по контролю нарушений законодательства деятельность данного юридического лица или индивидуального предпринимателя подлежит внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений. Кроме того, внеплановые проверки могут проводиться при возникновении угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, а также в случаях обращения граждан на нарушения их прав действиями (бездействием) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанными с невыполнением ими обязательных требований экологического законодательства.

Мероприятие по контролю проводится по месту фактического расположения проверяемого объекта (в часы работы данного объекта). Оно может проводиться как с уведомлением (письменным или устным), так и без предварительного уведомления лиц, в отношении которых проводится проверка. Однако государственные инспекторы не вправе осуществлять плановые проверки в случае отсутствия руководителей проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей (их законных представителей). Продолжительность мероприятия по контролю должна соответствовать его целям. О проведении каждого мероприятия по контролю издается распоряжение руководителя органа государственного экологического контроля. В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю в области обращения с отходами указываются:

1) номер и дата распоряжения (приказа);

2) наименование органа государственного контроля (соответствующее территориальное подразделение Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору либо орган власти субъекта РФ, уполномоченный в области охраны окружающей среды);

3) фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю (соответствующего государственного инспектора в области охраны окружающей среды);

4) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность в области обращения с отходами, в отношении которого проводится мероприятие по контролю;

5) цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю (выявление и пресечение нарушений законодательства в области обращения с отходами);

6) дата начала и окончания мероприятия по контролю (продолжительность мероприятия не должна превышать тридцати календарных дней; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований, испытаний и экспертиз, на основании мотивированного предложения инспектора, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля или его заместителем срок проведения мероприятия может быть продлен, но не более чем еще на один месяц);

7) вид мероприятия по контролю (плановое, внеплановое);

8) правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке (как правило, идет ссылка на Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления", другие федеральные и региональные акты в области обращения с отходами).

Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется инспектором руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю (их законным представителям) одновременно со служебным удостоверением. Образец служебного удостоверения государственного инспектора по надзору в сфере природопользования утвержден Приказом Министерства природных ресурсов РФ и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования N 13 от 2 февраля 2005 г. <178>.

--------------------------------

<178> Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".


В период проведения контрольного мероприятия инспектор проверяет выполнение всех обязательных экологических, санитарно-эпидемиологических и иных требований в области обращения с отходами, в том числе требований по:

- ведению первичного учета отходов и предоставлению ежегодной статистической отчетности в области обращения с отходами (по форме государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления");

- организации юридическими лицами текущего производственного контроля в области обращения с отходами (исходя из части 2 статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", порядок осуществления производственного контроля должен быть согласован с Ростехнадзором или с органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией);

- установлению классов опасности отходов для окружающей среды (в 2001 году была разработана и внедрена новая система оценки опасности отходов (ранее степень опасности отходов определялась коэффициентом токсичности) - Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 15 июня 2001 г. N 511 "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды" <179> было установлено 5 классов опасности отходов <180> в соответствии с критериями, приведенными в таблице. Для 640 наиболее распространенных наименований отходов класс опасности установлен Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 2 декабря 2002 г. N 786. Установление класса опасности отходов, не вошедших в каталог, может осуществляться расчетным или экспериментальным методами);

--------------------------------

<179> Природно-ресурсные ведомости. 2001. N 45.

<180> Учитывая то, что даже "практически неопасные" отходы относятся к пятому классу опасности, можно сделать вывод, что практически все отходы являются опасными. Это следует иметь ввиду лицам, контролирующим выполнение требований к обращению с опасными отходами.


N
п/п
Степень вредного
воздействия опасных
отходов на окружающую
природную среду

Критерии отнесения
опасных отходов к классу
опасности для окружающей
природной среды

Класс опасности
отхода для окружающей
природной среды

1.
Очень высокая

Экологическая система
необратимо нарушена.
Период восстановления
отсутствует.

I класс - чрезвычайно
опасные

2.
Высокая

Экологическая система
сильно нарушена. Период
восстановления не менее
30 лет после полного
устранения источника
вредного воздействия.

II класс -
высокоопасные

3.
Средняя

Экологическая система
нарушена. Период
восстановления не менее
10 лет после снижения
вредного воздействия от
существующего источника.

III класс - умеренно
опасные

4.
Низкая

Экологическая система
нарушена. Период
самовосстановления не
менее 3-х лет.

IV класс -
малоопасные

5.
Очень низкая

Экологическая система
практически не нарушена.

V класс - практически
неопасные


- разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (они разрабатываются один раз в пять лет и утверждаются в территориальных органах Ростехнадзора; на основании этих документов в дальнейшем производится расчет платежей);

- паспортизации опасных отходов (паспорта опасных отходов составляются и утверждаются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по согласованию с территориальными органами Ростехнадзора на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности <181>; порядок паспортизации определен в Постановлении Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения Государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов"; форма паспорта опасного отхода заполняется отдельно на каждый вид отходов);

--------------------------------

<181> См.: Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 2 декабря 2002 г. N 785 "Об утверждении паспорта опасного отхода" // Российская газета. N 15. 2003.


- получению всех необходимых разрешительных документов (лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов, разрешения на размещение отходов и других);

- профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с опасными отходами (в целях унификации образовательных стандартов Министерством природных ресурсов РФ совместно с Министерством образования была разработана типовая (примерная) программа обучения по вопросам обращения с отходами производства и потребления <182>. Программа содержит комплекс вопросов и тем, предполагающих освещение всего спектра законодательных требований в области обращения с отходами, рассмотрение порядка исполнения этих требований, а также изучение различных подходов к организации экологически безопасного обращения с отходами. Деятельность по осуществлению профессиональной подготовки лиц, допущенных к обращению с опасными отходами, с правом выдачи соответствующего документа вправе осуществлять организации, владеющие лицензией на осуществление образовательной деятельности, в приложении к которой в перечне видов образовательной деятельности указано "обучение в области обращения с отходами", и осуществляющие подготовку специалистов по программе, соответствующей требованиям указанной выше типовой программы) <183>;

--------------------------------

<182> См.: Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 18 декабря 2002 г. N 868 "Об организации профессиональной подготовки на право работы с опасными отходами" // Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".

<183> Обращение с опасными отходами. Учебное пособие / Под ред. В.М. Гарина, Г.Н. Соколовой. М., 2005. С. 113.


- внедрению малоотходных технологий, технологических процессов использования и обезвреживания отходов (по данным Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 году" <184>, в 2004 году было использовано и обезврежено 43,3% отходов от общего количества образовавшихся отходов).

--------------------------------

<184> МПР РФ. М., 2005.


Следует отметить, что государственный инспектор в области охраны окружающей среды должен проверять выполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, предусмотренных не только федеральным, но и региональным законодательством в области обращения с отходами. Так, например, в статье 10 Закона Краснодарского края от 13 марта 2000 г. "Об отходах производства и потребления" содержатся требования по размещению отходов, а в Законе города Москвы от 30 ноября 2005 г. "Об отходах производства и потребления в городе Москве" - требования, предъявляемые к производителям отходов (например, обеспечивать раздельный сбор и временное хранение вторичных материальных ресурсов), требования к сбору, хранению, переработке, транспортированию и обезвреживанию отходов, к переработке вторичных материальных ресурсов во вторичное сырье, к обращению с биологическими отходами и другие. К сожалению, на практике соблюдение требований регионального законодательства проверяют только государственные инспекторы субъектов Российской Федерации.

Помимо вышеперечисленного, при проведении мероприятия по контролю инспектор должен осуществлять: анализ существующих производств с целью выявления возможностей и способов уменьшения количества и степени опасности образующихся отходов; определение массы размещаемых отходов в соответствии с выданными разрешениями; оценку эффективности и безопасности для окружающей среды и здоровья населения эксплуатации объектов для размещения отходов; анализ информации о процессах, происходящих в местах размещения отходов; проверку выполнения условий лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов.

В статье 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <185> сказано, что в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии (до устранения нарушения). Это относится и к нарушению условий лицензии на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами, выдаваемой Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

--------------------------------

<185> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3430.


Возможность выполнения функций государственного инспектора обеспечивается следующими его правами:

- посещать территорию и помещения объекта проверки;

- требовать от должностного лица юридического лица или индивидуального предпринимателя (их представителей) присутствия их сотрудников для своевременных ответов на вопросы и представления соответствующих документов;

- требовать необходимые оригиналы документов, делать их копии (в том числе документы, подтверждающие факт государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, устав (положение) юридического лица и другие);

- требовать необходимые справки в письменной форме, в том числе составленные на основании имеющихся документов, устные разъяснения и письменные объяснения по существу проверяемых вопросов;

- изучать и проверять документы, относящиеся к предмету мероприятия по контролю (например, лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов, договор на оказание услуг по вывозу бытовых отходов и другие);

- применять меры воздействия за нарушения законодательства в области обращения с отходами;

- определять по методикам, таксам или расчетным методам, утвержденным в установленном порядке, размеры вреда, причиненного окружающей среде в результате экологических правонарушений.

При проведении мероприятия по контролю государственный инспектор не вправе:

- проверять соблюдение требований, не относящихся к компетенции государственного органа, от имени которого он действует;

- требовать предоставления документов и образцов (проб) продукции, не относящихся к предмету проверки;

- изымать оригиналы документов;

- распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятия по контролю;

- препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- превышать сроки проведения мероприятия по контролю;

- препятствовать осуществлению хозяйственной деятельности проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя.

По результатам мероприятия по контролю государственный инспектор составляет акт проверки соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды (в двух экземплярах), в котором указываются:

1) дата, время и место составления акта;

2) наименование органа государственного контроля, от имени которого действует инспектор в области охраны окружающей среды;

3) дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю;

4) фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю;

5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя (либо их представителей), присутствовавших при проведении мероприятия по контролю;

6) дата, время и место проведения мероприятия по контролю;

7) сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;

8) сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проверке, их подписи (или отказ от подписи);

9) подпись инспектора, осуществившего мероприятие по контролю.

В бланке акта проверки каждый пункт должен быть подробно расписан. К оформлению документов государственный инспектор не вправе подходить формально. В случае обжалования действий или актов инспектора в суд любая неточность либо отсутствие необходимых данных может стать основанием для отмены принятых инспектором решений.

К акту проверки прилагаются протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований в области обращения с отходами, и другие документы (их копии), связанные с результатами мероприятия по контролю (в том числе план-схема участка выявленного нарушения, материалы фотосъемки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и иные носители информации). План-схема участка выявленного нарушения с привязкой к существующим на местности объектам составляется, по возможности, по всем мероприятиям по государственному экологическому контролю (при обнаружении свалок и навалов мусора составление плана-схемы обязательно). Один экземпляр акта проверки соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды (с копиями приложений) вручается руководителю юридического лица или его заместителю либо индивидуальному предпринимателю (их представителям) под расписку или направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля.

В случае выявления в результате проверки нарушений обязательных требований (например, требований пожарной безопасности в области обращения с отходами) инспектор выдает предписание об их устранении, в котором указываются выявленные нарушения, меры по их устранению и срок, в течение которого нарушения должны быть устранены. Предписание также составляется в двух экземплярах и подписывается государственным инспектором и руководителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем (их представителями). По истечении срока, установленного для устранения нарушений, соответствующим инспектором проводится внеплановое мероприятие по государственному экологическому контролю. Если для устранения выявленных нарушений экологического законодательства в предписании установлены различные сроки, проверка выполнения предписания осуществляется отдельно по каждому пункту предписания на следующий день после даты, указанной в предписании.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" юридические лица, их должностные лица, индивидуальные предприниматели, их работники и их представители, необоснованно препятствующие проведению мероприятий по контролю и (или) не исполняющие в установленный срок предписания, постановления органов государственного контроля (надзора) об устранении выявленных нарушений, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за:

- неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (часть 1 статьи 19.4);

- невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль, об устранении нарушений законодательства (часть 1 статьи 19.5);

- непринятие по постановлению (представлению) должностного лица, рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 19.6);

- непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде (статья 19.7).

Согласно пункту 37 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об этих административных правонарушениях уполномочены составлять в том числе должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль (т.е. государственные инспекторы в области охраны окружающей среды), но рассматривать такие дела вправе только судьи (ст. 23.1 КоАП РФ).

Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю, который должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью соответствующего юридического лица или предпринимателя. По окончании проверки в этом журнале инспектором делается запись, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля, дате, времени проведения проверки, о ее правовых основаниях, целях, задачах и предмете, а также о выявленных нарушениях, составленных протоколах, выданных предписаниях. После чего инспектор указывает свою должность, фамилию, имя, отчество и ставит подпись. При отсутствии журнала учета мероприятий по контролю в акте, составляемом по результатам проведенного мероприятия, инспектором делается соответствующая запись.

Учитывая изложенное, очевидно, что для осуществления государственного контроля необходимо составление большого количества документов. В целях повышения эффективности экологического контроля на федеральном уровне следует утвердить:

а) порядок осуществления государственного экологического контроля (с учетом специфики проведения контроля в области охраны и использования различных компонентов природной среды, а также в области обращения с отходами);

б) типовые формы документов, необходимых для осуществления государственного экологического контроля (в том числе формы распоряжения о проведении мероприятия по государственному экологическому контролю, акта проверки соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды, журнала учета мероприятий по контролю, предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и других документов в соответствии с законодательством РФ).

Обращаясь к практике, приходится констатировать, что органы государственного экологического контроля недостаточно внимания уделяют вопросам организации контроля в области обращения с отходами. Принимаемые государственными инспекторами меры часто не соответствуют степени общественной опасности правонарушений в области обращения с отходами, а также их распространенности (при проведении государственного экологического контроля в первом квартале 2003 года из 1385 выявленных в Московской области нарушений экологического законодательства 35,5% составили нарушения в области обращения с отходами, основными из которых были отсутствие разрешительной документации и несоблюдение технологических режимов <186>).

--------------------------------

<186> Информационно-аналитические материалы Министерства природных ресурсов РФ к парламентским слушаниям на тему: "Состояние и перспективы развития нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами", проводившимся 4 декабря 2003 г.


По данным Генеральной прокуратуры РФ <187>, в ходе прокурорских проверок выявляются многочисленные факты ненадлежащего контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов при использовании, транспортировке и утилизации отходов производства и потребления. Вопреки требованиям действующего законодательства в ряде случаев меры по предотвращению и устранению правонарушений в области охраны окружающей среды и их последствий должностными лицами органов государственного контроля не принимаются, виновные лица к ответственности не привлекаются, штрафные санкции принудительно не взыскиваются, вопросы о возмещении вреда в судебном порядке не ставятся. Кроме того, государственные инспекторы зачастую не контролируют выполнение выданных ими предписаний, несвоевременно обращают постановления о наложении штрафов к исполнению. Отсутствие согласованности действий, обмена информацией о выявляемых нарушениях законодательства в области обращения с отходами между органами власти, осуществляющими государственный экологический контроль, ведет к ослаблению контроля в этой сфере, способствует распространению правонарушений и ухудшению состояния окружающей природной среды.

--------------------------------

<187> Информационно-аналитические материалы Генеральной прокуратуры РФ к парламентским слушаниям на тему: "Состояние и перспективы развития нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами", проводившимся 4 декабря 2003 г.


Основными причинами вышеуказанных проблем являются, во-первых, недостаточность материально-технического и кадрового обеспечения органов государственного экологического контроля, а во-вторых, отсутствие надлежащего контроля за деятельностью этих органов.

Значимость указанных причин подтверждается результатами социологических исследований. Проведенные еще в 1980-х годах анкетирования показали, что специалисты в области охраны природы нуждаются в резком улучшении условий их деятельности. Опрошенные инспекторы называли следующие обстоятельства, мешающие их деятельности: отсутствие необходимой техники и транспортных средств; нездоровая атмосфера на участке (укрывательство нарушений, пренебрежительное отношение к делу охраны природы со стороны общественности и администраций предприятий); плохая организация природоохранительной работы в районе, городе (отсутствие координации, финансов, кадров и т.п. условий); недостатки в снабжении необходимой для работы информацией; недостаточно четкое определение прав и обязанностей; большой объем обслуживаемого участка и иные помехи и трудности <188>.

--------------------------------

<188> Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды / Под ред. О.С. Колбасова, Н.И. Краснова. М., 1985. С. 43.


М.М. Бринчук в 1990 году также писал о том, что эффективность природоохранительной деятельности зависит от оптимального материально-технического обеспечения (оплаты труда, оборудования, удобных помещений, транспортных средств и т.п.) и от наличия квалифицированных кадров <189>. В настоящее время эти вопросы также актуальны. Так, следствием невысоких зарплат является не только острый дефицит государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, но и взяточничество. При этом даже высоко ответственные с гражданской точки зрения работники, как правило, не имеют юридического образования. Данная проблема решается путем обучения инспекторов, однако это также требует финансовых затрат.

--------------------------------

<189> Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990. С. 197.


В статье 14 Лимской декларации руководящих принципов контроля <190> закреплено: "Максимум внимания следует уделять теоретической и практической профессиональной подготовке всех сотрудников контрольных органов, и такая подготовка кадров должна поощряться всеми возможными финансовыми и организационными средствами. Для того чтобы обеспечить подбор кадров высокой квалификации, уровень их зарплаты должен соответствовать тем специфическим требованиям, которые к ним предъявляются по роду их деятельности".

--------------------------------

<190> Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в г. Лиме в 1977 г. // Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Москвы. 12 марта 2007 г.: www.ksp.ru.


Повышенной социальной опасностью обладает бездеятельность органов контроля, так как при этом не принимаются должные меры ни по предупреждению нарушения правовых экологических требований, ни по пресечению нарушений. Закрепленные за соответствующими государственными органами природоохранительного контроля правомочия являются не только их правами. Одновременно на них лежит обязанность осуществить, реализовать эти права в полном объеме и на должном качественном уровне <191>. Бездействие инспектора является нарушением закона. Следовательно, в случае причинения вреда окружающей среде определенную ответственность должны нести не только природопользователи, но и государственные инспекторы, не выявившие вовремя нарушение природоохранного законодательства и не принявшие соответствующие меры.

--------------------------------

<191> Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990. С. 212.


Представляется, что контроль (надзор) за деятельностью органов, уполномоченных на осуществление государственного экологического контроля, должны осуществлять прокуратура, вышестоящие органы власти (в частности, Ростехнадзор подчиняется МПР РФ), а также граждане путем обжалования незаконных действий и решений инспекторов.

В соответствии с частью 3 статьи 66 Закона "Об охране окружающей среды" решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно статье 13 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе обжаловать не только решения, но и действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля в административном и (или) судебном порядке. Судебный порядок обжалования предусмотрен Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г.

Акты, принятые органами государственного контроля в нарушение законодательства РФ, признаются недействительными (полностью или частично). В случае признания должностного лица (инспектора) виновным в нарушении законодательства РФ при проведении государственного контроля инспектор несет ответственность, а органы государственного контроля обязаны в месячный срок сообщить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которого нарушены, о мерах, принятых в отношении данного инспектора. Кроме того, вред, причиненный вследствие неправомерных действий (бездействия) инспектора, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. При определении размера убытков учитываются в том числе расходы, относимые на финансовые результаты деятельности, а также затраты, которые юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, чьи права нарушены, произвели или должны будут произвести для получения юридической или иной профессиональной помощи (статьи 12, 14 и 15 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)").

В Москве в целях упорядочения контрольной деятельности были приняты следующие меры:

а) утвержден Типовой порядок хранения, учета и контроля за использованием бланков распоряжений на проведение проверки;

б) утверждено примерное соглашение о сотрудничестве в области координации контрольной деятельности между Правительством Москвы и территориальным подразделением федерального органа контроля (надзора), действующим на территории города Москвы;

в) разработана модель комплексной автоматизированной информационной системы, включающей в себя базу данных, содержащую информацию о количестве проведенных проверок и выявленных нарушениях;

г) организована постоянно действующая "горячая линия", позволяющая получать информацию о неправомерных действиях сотрудников контролирующих органов и принимать оперативные меры по их недопущению <192>.

--------------------------------

<192> См.: Постановление Правительства Москвы от 11 сентября 2001 г. N 829-ПП "О совершенствовании системы государственного контроля за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на территории Москвы" // Вестник Мэрии Москвы. 2001. N 35.


Указанные меры привели к уменьшению числа незаконных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Из вышесказанного следует, что для повышения эффективности экологического контроля необходимо не только нормативное, но и материально-техническое обеспечение деятельности государственных инспекторов.

Определив органы власти и лиц, осуществляющих государственный контроль в области обращения с отходами, изучив их полномочия и рассмотрев порядок проведения указанного вида экологического контроля, можно сделать следующие выводы.

Субъектами государственного экологического контроля являются федеральные и региональные органы исполнительной власти. Учитывая многолетний опыт стран Западной Европы, можно сказать, что российский законодатель принял правильное решение о возложении природоохранных полномочий (в том числе и осуществление экологического контроля) на уполномоченные органы как федерального, так и регионального уровня.

Государственный контроль в области обращения с отходами вправе осуществлять:

а) должностные лица Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) - федеральные государственные инспекторы в области охраны окружающей среды;

б) должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление экологического контроля, - государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.

Однако и на федеральном уровне, и во многих субъектах РФ перечни указанных должностных лиц вопреки действующему законодательству до сих пор не утверждены (либо устарели).

Кроме того, наименования должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, используемые в экологическом и в административном законодательстве, не совпадают, что является существенным дефектом с учетом положений КоАП РФ о полномочиях указанных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Во избежание путаницы с терминологией федеральному законодателю предлагается либо привести статью 23.29 КоАП РФ в соответствие с отраслевым законодательством, либо последовать примеру города Москвы и приравнять названия инспекторов, используемые в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".

Для эффективного осуществления контроля в области охраны окружающей среды органы, уполномоченные на его осуществление, должны:

а) исключить дублирование (для чего предлагается утвердить поименные перечни объектов федерального государственного экологического контроля, а также определить объекты муниципального экологического контроля);

б) взаимодействовать друг с другом (в том числе путем проведения совместных комплексных проверок), с иными органами власти, общественными объединениями, международными организациями и средствами массовой информации.

Обобщение практики прокурорского надзора свидетельствует о многочисленных фактах ненадлежащего контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов в области обращения с отходами производства и потребления, а также о низкой результативности инспекторских проверок, что способствует распространению правонарушений и ухудшению состояния окружающей природной среды. Сложившаяся ситуация обусловлена недостаточностью:

- нормативно-правовой базы (в первую очередь отсутствием документа, определяющего порядок осуществления государственного экологического контроля);

- надлежащего контроля за деятельностью самих контролеров;

- материально-технического и кадрового обеспечения органов государственного экологического контроля.