Geum.ru

Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
, и специализированных природоохранных подразделений ГУВД по городу Москве (сотрудники экологической милиции). Исключением являются дела в отношении юридических лиц - государственных или муниципальных учреждений, их рассматривают мировые судьи.

--------------------------------

<209> См.: Постановление Правительства Москвы от 19 ноября 2002 г. N 939-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте природопользования и охраны окружающей среды города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 56.


Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об этих нарушениях. Исключением из этого правила является следующее правонарушение: ввоз на территорию города Москвы отходов, не являющихся вторичными материальными ресурсами. Так как указанное нарушение связано с перевозкой, то для того чтобы его выявить, необходимо останавливать и досматривать транспортные средства. Поэтому протоколы о таких нарушениях вправе составлять только инспекторы дорожно-патрульной службы ГИБДД ГУВД по городу Москве.

Следует обратить внимание на то, что размеры штрафов, предусмотренные Кодексом города Москвы об административных правонарушениях, превышают размеры штрафов, предусмотренные КоАП Российской Федерации за административные правонарушения в области обращения с отходами. В частности, максимальный штраф для юридических лиц за несоблюдение экологических требований при обращении с отходами по Кодексу РФ об административных правонарушениях составляет 100 тысяч рублей (статья 8.2), а по московскому КоАП - 300 тысяч рублей. Учитывая, что в столице ежегодно образуется более 19 млн. тонн отходов (большая часть которых подлежит захоронению на полигонах Московской области - "Саларьево", "Дмитровский", "Левобережный", "Мытищи", "Вишняково" и др.) <210> и связанные с этим необратимые процессы деградации окружающей среды, высокие размеры штрафов за правонарушения в данной области отношений являются вполне обоснованными. Однако, когда проект Закона "Об отходах производства и потребления в городе Москве" обсуждался в Московской городской Думе, среди депутатов были и противники таких высоких размеров штрафов. В части 3 статьи 3.5 КоАП РФ установлены максимальные размеры административных штрафов, налагаемых на граждан (2500 руб.), на должностных лиц (5000 руб.) и на юридических лиц (100000 рублей). При этом в определенных КоАП РФ случаях указанные размеры штрафов могут быть превышены - для должностных лиц до 20000 рублей, а для юридических лиц до 500000 рублей. Таким случаем является в том числе нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды. Проблема заключается в том, что одни депутаты Московской городской Думы считают, что понятие "законодательство РФ" включает в себя и федеральное законодательство, и законодательство субъектов РФ, а другие - только федеральное законодательство. Решение данного вопроса позволит выяснить, является ли законным превышение установленных Кодексом РФ об административных правонарушениях предельных размеров административных штрафов за нарушение экологического законодательства субъектов РФ.

--------------------------------

<210> Доклад о состоянии окружающей среды в Москве в 2003 году. Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы. М., 2004. С. 31.


3.2. Порядок привлечения к административной

ответственности за нарушения законодательства

в области обращения с отходами


Должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, согласно статье 28.3 КоАП РФ вправе составлять протоколы об административных правонарушениях по соответствующим делам. Однако по определенным в КоАП РФ правонарушениям протоколы могут составлять и другие должностные лица. Например, протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 КоАП РФ, может быть также составлен должностным лицом органов внутренних дел. В этом случае сотрудник милиции в течение суток с момента составления протокола должен направить его в уполномоченный орган для рассмотрения дела. На практике этот срок, установленный статьей 28.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, соблюдается редко.

Таким образом, в случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения государственный инспектор в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий, установленных статьей 28.3 КоАП РФ и законами соответствующего субъекта РФ, должен составить протокол об административном правонарушении <211>. Согласно статье 28.5 КоАП РФ протокол составляется немедленно после выявления правонарушения. Следовательно, протокол должен быть составлен на территории проверяемого инспектором объекта сразу после составления акта проверки соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В протоколе об административном правонарушении указываются:

--------------------------------

<211> См.: Приказ Ростехнадзора от 29 ноября 2004 г. N 278 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" // Российская газета. N 7. 2005.


- дата и место его составления;

- должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

- фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей (если имеются);

- место, время совершения и событие административного правонарушения;

- статья Кодекса РФ об административных правонарушениях или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение;

- объяснение физического лица или представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело (законным представителем является лицо, имеющее соответствующую доверенность);

- иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Протокол подписывается составившим его должностным лицом и физическим лицом (индивидуальным предпринимателем) или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. При составлении протокола всем участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности (предусмотренные главами 25 и 30 КоАП РФ), о чем также делается запись в протоколе. Лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом; их объяснения и замечания по содержанию протокола прилагаются к протоколу. Копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело (статья 28.2 КоАП РФ).

Если после выявления административного правонарушения в области охраны окружающей среды необходимо проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных затрат времени, проводится административное расследование. Следует отметить, что в соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" орган государственного контроля может обращаться в суд с требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Для проведения административного расследования инспектор выносит определение о возбуждении дела об административном правонарушении, в котором указываются:

- дата и место его составления;

- должность, фамилия и инициалы инспектора;

- повод для возбуждения дела (данные, указывающие на наличие события административного правонарушения);

- статья закона, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение.

При необходимости получения каких-либо сведений, имеющих значение для дела, инспектор вправе вынести определение об их истребовании. Определение направляется в соответствующую организацию, а его копия приобщается к материалам дела. Организация обязана направить необходимые сведения в трехдневный срок со дня получения определения (либо уведомить инспектора о невозможности их представления). Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц; в исключительных случаях по письменному ходатайству инспектора этот срок может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении производства по делу.

После составления протокола об административном правонарушении инспектор должен рассмотреть дело в 15-дневный срок. При необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, о чем инспектор выносит мотивированное определение. Согласно статье 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении должно рассматриваться с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. Если же к инспектору от участника производства поступило ходатайство об отложении дела, например в связи с его болезнью, командированием или другими уважительными обстоятельствами, инспектор вправе вынести определение об отложении рассмотрения дела до окончания таких обстоятельств.

Для получения доказательств по делу инспектор вправе направлять запросы в различные органы власти, например, в органы внутренних дел, а также поручать им совершение отдельных действий (установить лицо, подлежащее привлечению к административной ответственности, или доставить его для рассмотрения дела). Подобные поручения и запросы подлежат исполнению в пятидневный срок со дня получения (статья 26.9 КоАП РФ). Инспектор оценивает имеющиеся доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. По результатам рассмотрения дела инспектор выносит одно из следующих постановлений:

1 - о наложении административного штрафа;

2 - о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Если же выяснится, что рассмотрение данного дела не относится к компетенции государственного инспектора в области охраны окружающей среды, инспектор должен вынести определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности. Указанное определение инспектор в течение суток должен направить в соответствующий орган исполнительной власти или в суд, приложив все материалы дела (оставив у себя копии всех материалов дела об административном правонарушении).

1. В постановлении о наложении административного штрафа указываются:

а) должность, фамилия, имя и отчество инспектора;

б) дата и место рассмотрения дела;

в) сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело;

г) обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;

д) статья закона, предусматривающая административную ответственность за совершение правонарушения;

е) мотивированное решение по делу (в т.ч. размер штрафа);

ж) срок и порядок обжалования постановления (жалоба может быть подана вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела).

Постановление подписывается вынесшим его государственным инспектором в области охраны окружающей среды. Копия постановления вручается под расписку физическому лицу либо законному представителю юридического лица, в отношении которого оно вынесено, или высылается им в течение трех дней со дня вынесения постановления. Факт направления копии постановления фиксируется с помощью почтовых документов, приобщаемых к материалам дела.

Инспекторам следует учитывать положения статьи 4.5 КоАП РФ, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении по общему правилу должно быть вынесено до истечения двух месяцев со дня совершения правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды - до истечения одного года со дня нарушения. Однако одним из распространенных процессуальных нарушений, допускаемых государственными инспекторами, является не пропуск срока давности привлечения к административной ответственности, а составление протокола об административном правонарушении и постановления о наложении административного штрафа в один день. Кодекс РФ об административных правонарушениях прямо этого не запрещает, но в соответствии со статьей 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника и т.д. Вынесение постановления по делу в день составления протокола лишает возможности использовать указанные процессуальные права, и в случае обжалования такого постановления в суд оно, скорее всего, будет отменено. Исключение составляют случаи, когда к материалам дела приобщено заявление лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, или его представителя об отсутствии ходатайств, заявлений по делу и возражений против его рассмотрения в день составления протокола. Таким образом, несмотря на то, что инспектор должен рассматривать дело по месту его совершения (статья 29.5 КоАП РФ), он обязан предоставить лицу, в отношении которого ведется производство по делу, время для реализации своих прав.

Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока, установленного для его обжалования (через 10 суток со дня вручения или получения копии постановления), если оно не было обжаловано или опротестовано. Согласно статье 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. С учетом материального положения указанного лица уплата штрафа может быть рассрочена инспектором на срок до трех месяцев. При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей.

Согласно статье 3.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством. Следовательно, вместе с копией постановления о наложении административного штрафа инспектор вручает лицу, привлеченному к ответственности, реквизиты счета в банке для перечисления суммы штрафа.

Копию документа, свидетельствующего об уплате штрафа, лицо, привлеченное к административной ответственности, обязано направить инспектору. При отсутствии указанного документа по истечении 30 дней - срока, установленного для исполнения постановления о наложении административного штрафа, инспектор должен направить соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для принудительного взыскания суммы штрафа <212>. Кроме того, лицо, не уплатившее штраф в течение установленного срока, может быть привлечено к административной ответственности в виде штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо в виде административного ареста на срок до пятнадцати суток (часть 1 статьи 20.25 КоАП РФ). При этом инспектор должен учитывать, что дела о таких административных правонарушениях вправе рассматривать только судьи.

--------------------------------

<212> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.


К сожалению, на практике инспекторы не всегда контролируют исполнение вынесенных постановлений, в результате чего смысл проведенной ими работы теряется. Для достижения целей контроля в области охраны окружающей среды государственным органам, осуществляющим такой контроль, следует вести отчетность о проведенных мероприятиях, их результатах; о выданных инспекторам бланках распоряжений о проведении мероприятия по государственному экологическому контролю, постановлений о наложении административного штрафа и др.; о размерах наложенных и взысканных штрафов; о размерах причиненного окружающей среде вреда. После введения такой отчетности в Департаменте природопользования и охраны окружающей среды города Москвы результативность мероприятий по экологическому контролю повысилась. Так, за 2004 год инспекторами отдела по экологическому контролю за отходами было составлено 294 постановления о наложении административного штрафа, по 284 из которых взыскано штрафов на сумму 1 млн. 202 тыс. 200 рублей.

2. Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится государственным инспектором в случае:

- наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, перечисленных в статье 24.5 КоАП РФ (например, отсутствие события или состава административного правонарушения; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; отмена закона, установившего административную ответственность, и др.);

- объявления устного замечания (при малозначительности совершенного административного правонарушения);

- передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления (статья 29.9 КоАП РФ).

Учитывая изложенное, можно сказать, что государственный инспектор в области охраны окружающей среды должен быть специалистом не только в области экологического и административного, но и в области уголовного права. Это необходимо для отграничения административных правонарушений от экологических преступлений, что зачастую сделать очень непросто. В случае возникновения трудностей в разграничении уголовно наказуемого деяния и административного проступка особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав правонарушения, последствий противоправного деяния и размера причиненного вреда.

Например, если инспектор в ходе проведения проверки обнаружит, что организация при обращении с опасными отходами нарушает экологические требования, он должен установить наличие или отсутствие признаков, которые позволят квалифицировать данное деяние не как административное правонарушение (предусмотренное статьей 8.2 КоАП РФ), а как преступление (предусмотренное статьей 247 Уголовного кодекса РФ "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов"). В рассматриваемом случае признаками преступления будут являться особый предмет правонарушения (запрещенные виды опасных отходов, а также радиоактивные, бактериологические, химические вещества и отходы) и его последствия:

- создание правонарушением угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (часть 1 статьи 247 УК);

- загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовая гибель животных, а также совершение деяния в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации (часть 2 статьи 247 УК);

- смерть человека либо массовое заболевание людей, наступившие в результате деяния (часть 3 статьи 247 УК).

Закрепление законодателем угрозы причинения вреда человеку или окружающей среде, наличие которой необходимо доказать, делает статью 247 УК РФ чрезвычайно сложной для применения. Приведенные формулировки Уголовного кодекса требуют разъяснения. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" <213> сказано, что создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда. Существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью животных, птиц и растений, уничтожением рыбных запасов, экологической ценностью поврежденной территории, уровнем деградации земель и т.п. В необходимых случаях в целях правильного разрешения вопросов, требующих специальных познаний в области экологии, по делу должны быть проведены соответствующие экспертизы с привлечением специалистов: экологов, санитарных врачей, зоологов, ихтиологов, охотоведов, почвоведов, лесоводов и других. В сущности, Постановление Пленума Верховного Суда РФ также не содержит четких критериев, позволяющих сразу однозначно квалифицировать выявленное правонарушение как административный проступок либо как преступление.

--------------------------------

<213> Российская газета. N 223. 1998.


Подобная проблема может возникнуть и при выявлении загрязнения отходами лесов. Данное деяние образует состав административного проступка, предусмотренного статьей 8.31 КоАП РФ "Нарушение требований к охране лесов". Однако, если в результате деяния была уничтожена или повреждена лесная растительность, это нарушение следует квалифицировать по части 2 статьи 261 УК РФ "Уничтожение или повреждение лесов". Применение указанных статей сопряжено с необходимостью обращения к экологическому и лесному законодательству, регламентирующему правила охраны и использования лесов и правила обращения с отходами. Вообще бланкетность диспозиций существенно затрудняет применение правовых норм в области охраны окружающей среды. Дела данной категории достаточно сложны в расследовании, требуют специальных знаний, назначения дорогостоящих экспертиз <214>