Geum.ru

Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

- от 30 декабря 2004 г. N 157 "Об утверждении статистического инструментария для организации Ростехнадзором статистического наблюдения за отходами производства и потребления" <143> и

--------------------------------

<143> Вопросы статистики. 2005. N 3.


- от 17 января 2005 г. N 1 "Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления".

В соответствии с указанными Постановлениями индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, должны заполнять форму статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) <144> и ежегодно представлять ее в территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (а материалы учета хранить в течение установленного срока). В свою очередь, Ростехнадзор осуществляет ежегодный сбор данных об отходах, их обработку и систематизацию по нескольким основным параметрам - по классам опасности для окружающей природной среды, по отраслям производства и региональным признакам. Например, в 2004 году образовалось: отходов первого класса опасности - 0,3 млн. тонн, второго класса - 1,6 млн. тонн, третьего класса - 7,8 млн. тонн, четвертого класса - 133,5 млн. тонн, пятого класса - 2491,7 млн. тонн (отчитались 26,5 тысяч предприятий). При этом было установлено, что 98% отходов имеют промышленное происхождение (из которых 1/2 объема отходов приходится на угольную отрасль), а 60% всех отходов образуется на территории Сибирского федерального округа <145>. На Ростехнадзор также возложена функция представления в установленном порядке данных федерального государственного статистического наблюдения заинтересованным органам власти и другим пользователям (потребителям) информации.

--------------------------------

<144> См.: Приложение.

<145> См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 году. МПР РФ. М., 2005. С. 214.


Таким образом, необходимой информацией для отнесения конкретного объекта размещения отходов к объектам федерального экологического контроля располагает Ростехнадзор, то есть именно тот орган, который осуществляет данный вид контроля в области охраны окружающей среды. Теоретически все хорошо, но на практике это не совсем так. По данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, "выводы, основанные на данных мониторинга загрязнения компонентов окружающей среды, полученных государственной наблюдательной сетью, не коррелируют с выводами на основе данных МПР России, Ростехнадзора и Росстата, полученных путем обобщения заполняемых хозяйствующими субъектами форм отчетности, а также на основе данных, полученных путем обобщения информационных отчетов региональных природоохранных органов" <146>. Сложившаяся ситуация связана с недостоверностью представляемых данных и отсутствием должного экологического контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. В связи с этим предлагается законодательно закрепить необходимость использования данных экологического мониторинга при проведении контроля в области охраны окружающей среды.

--------------------------------

<146> Информационно-аналитические материалы Росгидромета к парламентским слушаниям на тему: "О законодательном обеспечении экологического контроля в Российской Федерации", проводившимся 11 ноября 2004 г.


Вторая проблема заключается в том, что до сих пор недостаточно наработана практика сотрудничества между федеральными и региональными органами власти, осуществляющими государственный экологический контроль. Более того, между ними порой возникают дискуссии по причине отстаивания различных интересов, и соглашения о взаимодействии заключаются с трудом. На решение этой проблемы направлен Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <147>. Данным Указом установлено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти должны согласовать кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Одним из возможных выходов из существующей ситуации также могло бы стать определение уровня государственного экологического контроля на этапе планирования хозяйственной и иной деятельности (в рамках процедуры оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы) или на этапе функционирования соответствующего объекта (в рамках процедуры экологического аудита) <148>.

--------------------------------

<147> СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.

<148> Федеральный государственный экологический контроль. Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2005. С. 25 - 26.


Учитывая изложенное, можно сказать, что поименные перечни объектов федерального государственного экологического контроля существенно облегчат и упорядочат работу субъектов экологического контроля. На законодательном уровне порядок составления таких перечней не определен. Однако представляется целесообразным следующий порядок:

а) территориальные подразделения федеральных органов власти, осуществляющих государственный экологический контроль (Росприроднадзора и Ростехнадзора), составляют перечни конкретных объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю; при этом внесение каждого объекта в перечень должно быть обосновано (в том числе данными государственного учета) и подтверждено нормативными актами и необходимыми документами;

б) подготовленные перечни согласуются уполномоченными в области охраны окружающей среды органами государственной власти субъектов РФ, на территории которых расположены включенные в перечни объекты хозяйственной и иной деятельности (в случае разногласий по тому или иному объекту спор рассматривается в судебном порядке);

в) согласованные перечни утверждаются Правительством РФ.

По такому пути пошли многие субъекты Российской Федерации. Так, Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Оренбургской области был подготовлен реестр объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю на территории Оренбургской области. В реестре имеется более сотни организаций различных форм собственности и разных степеней экологической опасности, например, 32 предприятия, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, в том числе: с накопленными объемами отходов 1-го и 2-го класса опасности - 3, более 100 тысяч тонн - 8, с хвостохранилищами и шламохранилищами более 100 тысяч куб. м - 12, с установками по использованию и обезвреживанию отходов - 9. Свой перечень объектов подготовила также администрация Оренбургской области. В него вошли Оренбургское отделение Южно-Уральской железной дороги, ФГУП "Оренбургские авиалинии", Государственный заповедник "Оренбургский", ОАО "Оренбургэнерго" и другие объекты. Теперь происходит процедура тщательного рассмотрения, согласования и документального обоснования отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического контроля <149>.

--------------------------------

<149> Федеральный государственный экологический контроль. Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2005. С. 14.


С вопросом разграничения объектов федерального и регионального экологического контроля тесно связана еще одна проблема. В результате внесения изменений в Закон "Об охране окружающей среды" (предусмотренных Федеральным законом от 31 января 2005 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий") из отраслевого Закона были исключены все нормы о муниципальном экологическом контроле. Однако в статье 64 Закона "Об охране окружающей среды" среди видов контроля в области охраны окружающей среды муниципальный контроль остался. Таким образом, происходит совмещение объектов регионального и муниципального экологического контроля. Данный вопрос следует решать путем определения на законодательном уровне объектов муниципального экологического контроля.

Признанный российским законодателем принцип разграничения объектов экологического контроля по уровням власти частично заимствует зарубежный опыт, где в федеративных государствах (США, Германия, Канада и др.) управление публичной собственностью и контроль за ее использованием осуществляются на нескольких уровнях власти в течение столетий. В качестве примера рассмотрим, как разделены функции по осуществлению экологического контроля в Германии и Франции. Несмотря на то, что Германия является федеративным государством, а Франция унитарным, можно сравнить, как разграничены функции между федеральными органами и органами субъектов Федерации в Германии и между государственными и местными органами управления во Франции.

В Германии основным комплексным нормативным актом, регулирующим государственное экологическое управление и экологический контроль как часть управления, является Федеральный закон от 15 марта 1974 года "О защите окружающей среды от вредного воздействия вследствие загрязнения воздуха, дыма, сотрясений и иных аналогичных процессов". Он подробно регулирует вопросы охраны окружающей среды от различных вредных воздействий при строительстве и эксплуатации разного рода производственных объектов. В соответствии с Основным Законом ФРГ осуществление государственных полномочий и решение государственных задач относятся к ведению земель, если законом не установлено иное (статья 20). Данное положение дополняется статьей 83 Основного Закона, согласно которой исполнение федерального законодательства является собственным делом земель. Исходя из этого, можно сделать вывод, что контроль за исполнением требований законодательства (федерального и регионального), в том числе и экологического, является функцией германских земель - субъектов Федерации. Как правило, органы управления земель осуществляют экологический контроль в связке с другими смежными проблемами, имеющими общественное значение (например, в Баварии действует Министерство окружающей среды, защиты потребителей и здравоохранения, в Гамбурге - Управление по окружающей среде и здравоохранению, в Бранденбурге - Министерство сельского хозяйства, окружающей среды и землеустройства и т.д.) <150>. При этом контрольные полномочия органов управления земель могут быть ограничены, если исполнение экологических обязательств предприятия подтверждено экспертными организациями, проводящими проверку согласно Постановлению Совета Европейского союза N 1836/93 от 29 июня 1993 г. <151> о добровольном участии предприятий в системе экологического контроля (аудита) Евросоюза. Кроме того, органы исполнительной власти земель подчиняются указаниям высших компетентных органов Федерации. Надзор Федерации распространяется на законность и целесообразность исполнения этих указаний. Федеральное правительство может с этой целью требовать отчета и представления документов, а также направлять уполномоченных во все органы государственной власти.

--------------------------------

<150> Федеральный государственный экологический контроль. Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2005. С. 80 - 82.

<151> AB1. EG Nr. L 168. S. 1.


Во Франции основным нормативным актом, регулирующим отношения в сфере управления экологической системой и осуществление экологического контроля, является Кодекс охраны окружающей среды 2003 года, в котором инкорпорировано экологическое законодательство, действовавшее ранее. Во Франции все министерства уполномочены в пределах своей компетенции осуществлять меры по охране природы и окружающей среды. Созданное в 1971 году Министерство охраны природы и окружающей среды координирует их деятельность в этой области, а также готовит проекты природоохранных нормативных актов и участвует в международном сотрудничестве по экологическим вопросам. Названное Министерство имеет на местах уполномоченных, на которых возложены функции по осуществлению общего контроля в пределах данной территории. Кроме того, полномочиями по осуществлению экологического контроля в определенной административно-территориальной единице наделены местные органы государственного управления. Основной единицей политико-административного деления Франции является департамент, в состав которого входят городские и сельские коммуны. В состав региона (области) входят несколько департаментов. В соответствии со статьями L. 131-1 и L. 131-2 Кодекса охраны окружающей среды <152> в каждом департаменте существует совет департамента по охране окружающей среды, а в каждом регионе - региональный комитет охраны окружающей среды, одной их функций которых является осуществление экологического контроля. Таким образом, экологический контроль во Франции осуществляется на государственном уровне, на уровне департамента и региона и на муниципальном уровне (префекты, мэры городов). По французскому праву функция контроля является базовой для всех функций управления в области охраны окружающей среды, так как без контроля за исполнением принятых управленческих решений и принятия мер по выявленным нарушениям все остальные функции не достигнут цели <153>.

--------------------------------

<152> Journal Officiel. 2003. 31 juillet.

<153> Федеральный государственный экологический контроль. Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2005. С. 90.


Обобщая вышесказанное, можно отметить, что в двух ведущих государствах Европейского союза - Германии и Франции - основным субъектом экологического контроля являются региональные и местные органы власти, а высшие органы управления этих государств осуществляют только общий контроль и надзор за исполнением экологического законодательства. Учитывая многолетний опыт этих стран, можно сделать вывод, что российский законодатель принял правильное решение, не передав все природоохранные полномочия на федеральный уровень.

Следует отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 78 Конституции России федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Согласно статье 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <154> федеральные органы исполнительной власти, заключившие такие соглашения, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий. В подобных соглашениях должны быть определены условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашений, ответственность сторон, основания и порядок досрочного расторжения соглашений и иные вопросы. Соглашения подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. При этом они считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

--------------------------------

<154> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.


Указанные нормы реализуются на практике - уже заключены соглашения между Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Московской области <155>, Правительством Республики Татарстан <156>, администрацией Псковской области <157> и другими субъектами РФ о передаче друг другу осуществления части полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий. О возможности заключения таких соглашений в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, говорится также в статье 9 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Так, в целях повышения эффективности управления в области охраны окружающей среды в Москве подготовлен проект соглашения между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Правительством Москвы о передаче осуществления части федеральных полномочий столице, в том числе полномочий по:

--------------------------------

<155> Постановление Правительства РФ от 11 января 2005 г. N 9 "Об утверждении соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Московской области о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий" // СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 199.

<156> Постановление Правительства РФ от 11 января 2005 г. N 8 "Об утверждении соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Кабинетом министров Республики Татарстан - Правительством Республики Татарстан о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий" // СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 198.

<157> Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 859 "Об утверждении соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Администрацией Псковской области о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5523.


- установлению лимитов на размещение отходов на объектах, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- контролю за правильностью и полнотой исчисления, а также за своевременностью внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду;

- организации и проведению государственной экологической экспертизы документации, касающейся деятельности, которая способна оказывать негативное воздействие на окружающую среду в пределах города Москвы, и других полномочий.

В настоящее время идет процесс согласования отдельных положений и подписания данного соглашения.

Определив органы государственной власти, осуществляющие государственный экологический контроль на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, следует выяснить, какие работники данных органов вправе проводить конкретные мероприятия по контролю. Согласно статье 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды), определяется Правительством Российской Федерации. Однако Приказ МПР РФ от 4 апреля 2001 г. N 283 "О должностных лицах МПР России и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль" устарел, а новый (соответствующий современной структуре федеральных органов исполнительной власти) до сих пор не принят.

Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов РФ. Так, Постановлением главы администрации Новосибирской области от 7 марта 2003 г. N 117 <158> был утвержден следующий Перечень должностных лиц Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области, осуществляющих государственный экологический контроль.

--------------------------------

<158> Советская Сибирь. 2003. N 53.


1. Руководитель Департамента (главный государственный инспектор в области охраны окружающей среды Новосибирской области).

2. Заместитель руководителя Департамента - начальник управления природопользования и экологической безопасности (заместитель главного государственного инспектора в области охраны окружающей среды Новосибирской области).

3. Начальник отдела охраны окружающей среды, начальник отдела недр и лесных ресурсов, заместитель начальника отдела охраны окружающей среды (старшие государственные инспекторы в области охраны окружающей среды Новосибирской области).

4. Главные, ведущие специалисты отдела охраны окружающей среды, отдела недр и лесных ресурсов (государственные инспекторы в области охраны окружающей среды Новосибирской области).

Следует отметить, что в Кодексе РФ об административных правонарушениях <159> эти должностные лица называются несколько иначе. В соответствии со статьей 23.29 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, осуществляющих государственный экологический контроль, вправе:

--------------------------------

<159> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.


- главные государственные инспекторы по охране природы, их заместители;

- старшие государственные инспекторы по охране природы;

- государственные инспекторы по охране природы.

Во многих субъектах РФ должностные лица региональных органов исполнительной власти, осуществляющие государственный экологический контроль, называются по аналогии с Кодексом РФ об административных правонарушениях государственными инспекторами по охране природы (в Алтайском крае <160>