Geum.ru

Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.

Вид материалаМонография
Обращения с отходами
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ОБЛАСТИ

ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ


2.1. Органы, осуществляющие государственный контроль за

деятельностью в области обращения с отходами, их полномочия


Вопрос о субъектах государственного контроля в области охраны окружающей среды является очень актуальным и активно решается законодателем в течение последних пяти лет. Это подтверждают следующие три Федеральные законы:

1) от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <130> (далее - Закон N 122-ФЗ);

--------------------------------

<130> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.


2) от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" <131> (далее - Закон N 199-ФЗ);

--------------------------------

<131> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 25.


3) от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <132> (далее - Закон N 199-ФЗ 2005 года).

--------------------------------

<132> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.


Первые два Закона вступили в силу одновременно - 1 января 2005 года, а третий Закон вступил в силу через год - 1 января 2006 года. Следует немного рассказать об истории принятия этих Законов.

В статье 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. говорится, что государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, субъектами государственного экологического контроля являются государственные органы исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. На практике данная норма была реализована следующим образом: в каждом субъекте Российской Федерации государственный экологический контроль осуществляли два органа, уполномоченные в области охраны окружающей среды, - территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти (Министерства природных ресурсов РФ) и орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Например, в Москве это были Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по г. Москве (ГУПР) и Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы <133>; в Санкт-Петербурге - Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербурга <134>; в Курской области - Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Курской области и Департамент экологической безопасности и природопользования Курской области <135>. В связи с тем, что полномочия между федеральными и региональными органами власти не были четко разграничены, эти органы в значительной мере дублировали деятельность друг друга. Главы отдельных субъектов Российской Федерации стали обращаться к Президенту РФ с просьбой решить вопрос об устранении параллелизма в управлении охраной окружающей среды. В результате в августе 2004 г. был принят Закон N 122-ФЗ.

--------------------------------

<133> Постановление Правительства Москвы от 19 ноября 2002 г. N 939-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте природопользования и охраны окружающей среды города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 56.

<134> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 6 апреля 2004 г. N 530 "О Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности" // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2004. N 5.

<135> Постановление Губернатора Курской области от 4 сентября 2002 г. N 529 "Об утверждении Положения о Департаменте экологической безопасности и природопользования Курской области" // Курская правда. 2002. N 18.


Названный Закон предусматривал внесение изменений в огромное количество законодательных актов Российской Федерации, в том числе и в природоохранные - Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон РФ "О недрах", Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления", "Об экологической экспертизе", "Об охране атмосферного воздуха" и другие. Все изменения в основном были направлены на лишение полномочий субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с изменениями, внесенными этим Законом в статью 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", к полномочиям субъектов РФ стали относиться только:

- проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

- разработка и реализация региональных программ, а также участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами.

Суть изменений, вносимых в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", сводилась к следующему:

а) исключение практически всех полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды (кроме осуществления межмуниципальных программ, обеспечения населения достоверной информацией и создания государственных природных заказников и памятников природы регионального значения);

б) осуществление государственного экологического контроля относится к исключительным полномочиям федеральных органов исполнительной власти;

в) определение полномочий органов местного самоуправления (в том числе полномочия по организации и осуществлению экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального образования, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти).

Таким образом, Закон N 122-ФЗ решил проблему дублирования полномочий во всех сферах государственного управления в пользу федеральных органов исполнительной власти.

В декабре 2004 г. был принят Федеральный закон N 199-ФЗ. Несмотря на свое название - "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ...", данный Закон сократил некоторые полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды (например, в области охраны и использования лесов и объектов животного мира). Кроме того, статья 12 Закона N 199-ФЗ также содержала изменения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" - предполагалось дополнить его статьей 68.1 "Права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды". При этом в Законе N 199-ФЗ 2004 года было закреплено, что все вышеуказанные изменения, вносимые в Закон "Об охране окружающей среды" (в том числе и Законом N 122-ФЗ), должны вступить в силу с 1 января 2006 года.

Таким образом, Закон N 199-ФЗ отложил внесение изменений в Закон "Об охране окружающей среды" на один год. Однако изменения в другие законодательные акты вступили в силу, и с 2005 года субъекты РФ утратили большинство своих полномочий (в том числе в области обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха, охраны и использования лесов и водных объектов, организации и проведения государственной экологической экспертизы и др.). Уже по прошествии первого полугодия 2005 года проявились отрицательные стороны такой реформы - выяснилось, что федеральные органы власти не справляются со всеми взятыми на себя полномочиями из-за нехватки специалистов и средств федерального бюджета. Кроме того, стало ясно, что отсутствие у субъектов РФ полномочия по осуществлению государственного экологического контроля не позволит региональным органам государственной власти оперативно реагировать на нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

2 июля 2005 года состоялось заседание Государственного совета Российской Федерации, по итогам которого Президент РФ поручил Правительству РФ подготовить проекты нормативных правовых актов, закрепляющих передачу органам исполнительной власти субъектов РФ дополнительных полномочий, а также определить порядок обеспечения соответствующих органов финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления ими этих полномочий. Результатом работы специально созданной правительственной комиссии стал новый Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ. Этот Закон вернул многие полномочия субъектам РФ, в том числе в области обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха, охраны и использования водных объектов, объектов животного мира и др. Помимо этого, он внес изменения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" - вернул полномочия органам государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе полномочие по осуществлению государственного экологического контроля. Как уже было сказано, Закон N 199-ФЗ 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" вступил в силу с 1 января 2006 года, следовательно, с этого момента Закон "Об охране окружающей среды" стал действовать в его редакции, а изменения, предусмотренные для Закона "Об охране окружающей среды" Законами N 122-ФЗ и N 199-ФЗ 2004 года, в силу так и не вступили. Таким образом, субъекты Российской Федерации не утратили свое полномочие по осуществлению государственного экологического контроля, и в настоящее время его продолжают осуществлять органы двух уровней государственной власти - федерального и регионального.

В ходе административной реформы не только перераспределялись властные полномочия, но и была преобразована вся структура федеральных органов исполнительной власти. Весной 2004 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным был издан Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314. В данном Указе закреплено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят:

1) федеральные министерства (осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности);

2) федеральные службы (осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности);

3) федеральные агентства (осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции).

В соответствии с вышеназванным Указом Президента РФ функции по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования, которые ранее осуществляло Министерство природных ресурсов Российской Федерации, были переданы вновь созданным федеральным службам: Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору) и Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзору <136>). При этом руководство Ростехнадзором осуществляло Правительство Российской Федерации, а Росприроднадзор находился в ведении Министерства природных ресурсов РФ. Поэтому, как уже говорилось ранее, важный принцип государственного экологического управления - разделение хозяйственной и контрольной функций - был реализован лишь частично.

--------------------------------

<136> См.: Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти // Приложение к распоряжению Администрации Президента РФ N 1576 и Аппарата Правительства РФ N 954 от 21 декабря 2007 г. // Российская газета. N 294. 2007.


12 мая 2008 года новый Президент РФ Д.А. Медведев издал Указ N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <137>, в соответствии с которым Ростехнадзор также перешел в ведение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

--------------------------------

<137> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.


В связи с тем, что в субъектах РФ должны находиться территориальные подразделения всех федеральных органов исполнительной власти, государственный экологический контроль в регионах теперь осуществляют не два, а три органа - подразделение Росприроднадзора, подразделение Ростехнадзора и уполномоченный орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Во избежание дублирования функции и полномочия указанных органов власти должны быть четко разграничены.

Согласно пункту 5.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 <138>, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

--------------------------------

<138> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.


- в области охраны и использования водных объектов, недр, объектов животного мира (кроме объектов охоты и рыболовства);

- в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- в отношении земель водного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий (государственный земельный контроль);

- за безопасностью гидротехнических сооружений (кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений).

В соответствии с пунктом 5.3.1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 <139>, Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор в том числе за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха и в области обращения с отходами. В структуре центрального аппарата Ростехнадзора существует Управление контроля и надзора в области охраны окружающей среды <140>. Так как сферой деятельности данного Управления является охрана окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, помимо контроля оно осуществляет также и другие функции в области обращения с отходами (кроме радиоактивных отходов), например:

--------------------------------

<139> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.

<140> Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 11 октября 2004 г. N 128б "Об утверждении и введении в действие Положения об Управлении контроля и надзора в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" // Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".


а) принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов, правила инвентаризации объектов размещения отходов, правила учета в области обращения с отходами и другие);

б) осуществляет лицензирование деятельности <141> (по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов и др.);

--------------------------------

<141> См.: Приказ Ростехнадзора от 26 августа 2004 г. N 13 "О лицензировании Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору видов деятельности в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Энергонадзор и энергоэффективность. 2004. N 3.


в) выдает разрешения (на трансграничное перемещение отходов и др.);

г) устанавливает лимиты на размещение отходов;

д) ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами;

е) проводит работу по паспортизации опасных отходов;

ж) ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Учитывая изложенное, полномочия Ростехнадзора и Росприроднадзора по осуществлению государственного экологического контроля разделены в зависимости от объекта контроля. Таким образом, государственный контроль в области обращения с отходами на территории конкретного субъекта РФ вправе осуществлять должностные лица территориального подразделения Ростехнадзора и соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ, которые должны взаимодействовать, но не дублировать друг друга.

В статье 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закреплены два критерия отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического контроля:

1 - объект хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности находится в ведении Российской Федерации;

2 - объект хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности способствует трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывает негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно статье 65 названного Закона перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определяется Правительством Российской Федерации. 29 октября 2002 г. Правительство РФ приняло Постановление N 777 "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" <142>. В пункте 1 данного Постановления перечислены объекты, соответствующие первому из вышеуказанных критериев (объект находится в ведении Российской Федерации), в частности это:

--------------------------------

<142> СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4390.


- объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и наркотических средств;

- объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации,

- и другие.

Пункт 2 Постановления перечисляет объекты, соответствующие второму критерию (объект способствует трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывает негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух или более субъектов РФ), в частности это:

- объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности;

- объекты, отнесенные законодательством РФ к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды,

- и другие.

Учитывая то, что фраза "способствует трансграничному загрязнению" является юридически сложно определимой, а негативное воздействие на окружающую среду оказывают не только те объекты, которые указаны в Постановлении, можно сказать, что критерии - "объект находится в ведении РФ" и "объект способствует трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывает негативное воздействие на окружающую среду" - реализуются только через соответствующие подпункты Постановления N 777 и не имеют самостоятельного значения для определения уровня объектов государственного экологического контроля. Таким образом, в отношении остальных объектов, не указанных в подпунктах Постановления, государственный экологический контроль осуществляют органы исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. Следует отметить, что под объектами экологического контроля в смысле Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства РФ "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" понимаются исключительно объекты хозяйственной и иной деятельности. При этом различные виды деятельности этих объектов и компоненты природной среды выступают только как критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального либо регионального государственного экологического контроля.

Рассмотренное Постановление Правительства РФ не содержит (и не может содержать) поименного перечня объектов федерального экологического контроля, и из его содержания прямо не вытекает обязанность федеральных либо иных органов власти утвердить такой перечень. Следовательно, отсутствие поименных перечней объектов, относящихся к объектам федерального экологического контроля, не является преградой для осуществления контроля в области охраны окружающей среды. Тем не менее на практике при реализации Постановления "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" часто возникают проблемы.

Во-первых, не все критерии, используемые в Постановлении, позволяют сразу однозначно идентифицировать объект как подлежащий федеральному экологическому контролю. В этом случае, чтобы выяснить уровень государственного контроля, требуются специальные процедуры или исследования - сбор сведений из органов государственного учета (данных кадастров, реестров, регистров и т.п.), направление запросов в органы управления объекта хозяйственной и иной деятельности и другие.

Рассмотрим конкретный пример. Как уже было сказано, федеральному государственному экологическому контролю подлежат объекты для размещения более 10 000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности. Следовательно, чтобы отнести конкретный объект для размещения отходов к объектам федерального экологического контроля, необходимо иметь сведения о количестве и составе ежегодно размещаемых на нем отходов. Выясним, кто располагает такой информацией. В соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Федеральной службой государственной статистики было издано два Постановления по статистической отчетности в области обращения с отходами: