Geum.ru

Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

--------------------------------

<44> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.


- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов".

Таким образом, согласно названному Указу и лицензирование, и регистрация документов, и подзаконное нормотворчество являются частью государственного контроля. По мнению автора, данная позиция является спорной, так как указанные направления деятельности государственных органов преследуют различные цели и имеют различное содержание. При этом нормотворчество в области природопользования осуществляет в основном Министерство природных ресурсов и экологии РФ, лицензирование - федеральные агентства, а контроль - федеральные службы.

Наряду с термином "контроль" в законодательстве употребляется термин "надзор". Например, в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" данные слова используются как равнозначные. Однако в теории административного права надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается <45>. Функции контроля могут выполнять общественные организации, производственные предприятия, граждане, в то время как надзор - сугубо государственная функция. Классическим видом надзора является прокурорский надзор, сущность которого состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений закона.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Административное право" (под ред. Л.Л. Попова) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (издание второе, переработанное и дополненное).


<45> Административное право. Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 436.


В нынешней Структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <46>, немало органов, имеющих в названии слово "надзор", например, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и другие. При этом государственный экологический контроль в установленных сферах деятельности осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования <47> и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору <48>, которая осуществляет в том числе и государственный контроль в области обращения с отходами. Учитывая, что в Законе "Об охране окружающей среды" говорится только о контроле, было бы правильным использовать в названиях органов государственной власти, осуществляющих экологический контроль, слово "контроль", а не "надзор".

--------------------------------

<46> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

<47> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

<48> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.


Содержание государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами раскрыто в статье 25 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", согласно которой он включает в себя:

1) контроль за выполнением экологических требований в области обращения с отходами (общие требования к обращению с отходами закреплены в главе 3 указанного Закона, в том числе: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов; разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение при эксплуатации объектов, связанной с обращением с отходами; наличие разрешения, выданного федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами, и положительного заключения государственной экологической экспертизы для создания объектов размещения отходов <49>, и другие);

--------------------------------

<49> Размещение отходов - хранение и захоронение отходов: ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.


2) контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических и иных требований в области обращения с отходами (например, Гигиенических требований к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления <50> или к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов <51>);

--------------------------------

<50> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 80 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. СанПиН 2.1.7.1322-03" // Российская газета. N 100. 2003.

<51> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2001 г. N 16 "О введении в действие санитарных правил. СанПиН 2.1.7.1038-1" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 33.


3) контроль за соблюдением требований к трансграничному перемещению отходов <52> (согласно статье 17 Закона "Об отходах производства и потребления" ввоз отходов на территорию Российской Федерации допускается лишь в целях их использования и осуществляется на основании разрешения, выданного в установленном порядке; в Постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июля 2003 г. "О трансграничном перемещении отходов" <53> установлен порядок такого перемещения);

--------------------------------

<52> Трансграничное перемещение отходов - перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств: ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.

<53> СЗ РФ. 2003. N 29. Ст. 3012.


4) контроль за соблюдением требований пожарной безопасности в области обращения с отходами (например, в пункте 159 Приказа Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18 июня 2003 г. N 313 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)" <54> закреплены следующие требования для объектов торговли: временное хранение отходов, упаковок, контейнеров и горючих материалов в торговых залах и на путях эвакуации не допускается; они должны удаляться ежедневно по мере их накопления и храниться только в специально отведенных для этого местах);

--------------------------------

<54> Российская газета. N 129. 2003.


5) контроль за соблюдением требований предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с отходами (согласно статье 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации);

6) контроль за соблюдением требований и правил транспортирования опасных отходов (общие требования к транспортированию опасных отходов определены статьей 16 названного Закона - оно должно осуществляться при следующих условиях:

- наличие паспорта опасных отходов <55>;

--------------------------------

<55> Паспорт опасных отходов - документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе: ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.


- наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств;

- соблюдение требований безопасности к транспортированию опасных отходов на транспортных средствах;

- наличие документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортирования);

7) контроль за выполнением мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (это могут быть такие мероприятия, как внедрение новейших малоотходных и безотходных технологий и оборудования; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов; использование отходов горнодобывающих и иных производств в качестве альтернативных источников сырья для производства строительных материалов и другие);

8) контроль за достоверностью представляемой информации в области обращения с отходами и отчетности об отходах (в соответствии со статьей 19 Закона "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны:

- вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов;

- представлять отчетность в порядке и в сроки, которые определены федеральным органом исполнительной власти в области статистического учета по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией);

9) выявление нарушений законодательства в области обращения с отходами и контроль за принятием мер по устранению таких нарушений (основным способом выявления нарушений является проведение мероприятий по контролю; при этом должностные лица органов государственного контроля вправе предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении выявленных нарушений);

10) привлечение в установленном порядке индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами, применение штрафных санкций, предъявление исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства в области обращения с отходами.

Исследование содержания государственного контроля в области обращения с отходами позволяет сформулировать его определение: государственный контроль в области обращения с отходами - это деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти по проверке соблюдения органами власти, юридическими и физическими лицами требований, установленных нормативными правовыми актами в области обращения с отходами, по предотвращению, выявлению, пресечению нарушений этих требований и по принятию мер реагирования на выявленные нарушения с целью минимизации негативного воздействия отходов на окружающую среду.


1.2. Правовое регулирование деятельности в области

обращения с отходами и государственного контроля

за этой деятельностью


На современном этапе общественного развития, развития экологического законодательства в правовой системе Российской Федерации имеется немало актов, регулирующих отношения в области обращения с отходами производства и потребления. Статья 72 Конституции РФ относит законодательство об охране окружающей среды к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в области обращения с отходами, являются частью законодательства об охране окружающей среды. Согласно статье 2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. Таким образом, обращение с отходами регулируется федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами.

Кроме того, будучи субъектом международных правоотношений, Россия активно участвует в международном сотрудничестве в области охраны окружающей среды. С одной стороны, Российская Федерация выступила правопреемницей по международным договорам, конвенциям и протоколам, заключенным бывшим СССР, с другой - стремительно налаживает собственные контакты с зарубежными государствами и заключает новые договоры. При этом важно подчеркнуть, что в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Обращению с отходами мировое сообщество уделяет большое внимание. В настоящее время действует ряд международных соглашений, направленных на решение серьезных проблем, возникающих в этой сфере. Рассмотрим основные из них.

Отходами производства и потребления засоряются не только значительные территории земной поверхности, но и моря и океаны. 29 декабря 1972 г. в Лондоне была заключена Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов <56> (London Convention). В 1975 году данную Конвенцию ратифицировал СССР <57>. В список участников Конвенции входят уже 78 государств. Согласно положениям Конвенции:

--------------------------------

<56> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII. М., 1978. С. 540 - 549.

<57> См.: Указ Президиума ВС СССР от 15 декабря 1975 г. N 2659-IX "О ратификации Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов" // Ведомости ВС СССР. 1975. N 52. Ст. 823.


а) запрещается сброс в море отходов или других материалов, перечисленных в приложении I к Конвенции (устойчивые пластмассы и другие устойчивые синтетические материалы; сырая и топливная нефть; материалы в какой бы то ни было форме, изготовленные для ведения биологической и химической войны, и другие);

б) для сброса в море всех других отходов или материалов требуется предварительное разрешение (общее или специальное).

Одним из важнейших международных документов в области обращения с отходами является Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением <58>, которая была заключена в городе Базеле 22 марта 1989 года (Базельская конвенция). Для России названная Конвенция вступила в силу 1 мая 1995 г. <59> Стороны Базельской конвенции преследуют следующие цели: усиление контроля за трансграничной перевозкой опасных и других отходов, сокращение по возможности подобной перевозки до минимума, а также защита здоровья человека и окружающей среды от пагубного воздействия отходов. Для реализации указанных целей стороны Конвенции приняли на себя определенные обязательства, в том числе предоставлять заинтересованным государствам информацию относительно трансграничных перевозок опасных отходов, запрещать транспортировку и удаление отходов лицам, не получившим разрешение на проведение таких операций, и другие. При этом в каждом государстве, являющемся стороной Конвенции, должен быть назначен компетентный орган, отвечающий за соблюдение норм Базельской конвенции. В Российской Федерации этим органом является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору <60>.

--------------------------------

<58> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2066.

<59> См.: Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. N 49-ФЗ "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" // СЗ РФ. 1994. N 31. Ст. 3200.

<60> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.


Для реализации положений Базельской конвенции 12 апреля 1996 г. в городе Москва было заключено Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов <61>. Участниками данного Соглашения являются Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан (участники Содружества Независимых Государств). Россия утвердила Соглашение в 2002 году <62>. В соответствии со статьей 3 названного Соглашения его стороны принимают согласованные меры по:

--------------------------------

<61> Бюллетень международных договоров. 2002. N 11. С. 8 - 11.

<62> См.: Постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 318 "Об утверждении Соглашения о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов и Соглашения об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов" // СЗ РФ. 2002. N 20. Ст. 1871.


- регулированию и контролю ввоза (вывоза) и транзита через их территории опасных и других отходов;

- проведению экологической экспертизы проектов соглашений и контрактов о перевозках опасных и других отходов;

- осуществлению государственного контроля за соблюдением норм и правил трансграничных перевозок опасных и других отходов и их удалением;

- созданию в необходимых случаях контрольных пунктов, оснащенных соответствующими техническими средствами;

- ведению учета перевозимых через государственные границы участников СНГ опасных и других отходов, осуществлению обмена информацией об этих перевозках, оперативному сообщению о фактах незаконного оборота отходов и принятию мер по его пресечению

- и другие меры.

1 декабря 1959 г. в городе Вашингтон был подписан Договор об Антарктике <63>. В 1961 году названный Договор вступил в силу для СССР. Через тридцать лет - 4 октября 1991 г. в городе Мадрид был подписан Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике <64>. Россия ратифицировала указанный Протокол в 1997 году <65>. Особый интерес представляет приложение III к Протоколу "Удаление и управление ликвидацией отходов", в котором говорится об удалении отходов на суше и в море, сжигании отходов и вывозе их из района действия Договора об Антарктике, о хранении отходов, о планировании и практике управления ликвидацией отходов и т.д.

--------------------------------

<63> Ведомости ВС СССР. 1961. N 31. Ст. 329.

<64> СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 3956.

<65> См.: Федеральный закон от 24 мая 1997 г. N 79-ФЗ "О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике" // СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2384.


9 апреля 1992 г. в городе Хельсинки была заключена Конвенция по защите природной морской среды района Балтийского моря <66> (с этого момента прекратила свое действие Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 года). Договаривающимися сторонами Хельсинской конвенции являются: Германия, Дания, Европейское сообщество, Латвия, Литва, Польша, Россия, Финляндия, Швеция и Эстония. Для России эта Конвенция вступила в силу 17 января 2000 г. <67>. В соответствии со статьей 11 Конвенции ее стороны запрещают захоронение (любое преднамеренное удаление в море или на морское дно отходов или других материалов с судов, прочих искусственных сооружений в море или самолетов) в районе Балтийского моря.

--------------------------------

<66> Сборник рекомендаций Хельсинской комиссии. Справочно-методическое пособие // СПб., 2001. С. 19 - 66.

<67> См.: Постановление Правительства РФ от 15 октября 1998 г. N 1202 "Об одобрении Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 года" // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5164.


В 1993 году Россия также ратифицировала Конвенцию о защите Черного моря от загрязнения, заключенную в городе Бухарест 21 апреля 1992 г. <68> (вместе с Протоколом о защите морской среды Черного моря от загрязнения, вызываемого захоронением, и Протоколом о сотрудничестве в борьбе с загрязнением морской среды Черного моря нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях). Договаривающимися сторонами данной Конвенции являются Болгария, Грузия, Россия, Румыния, Турция и Украина. Согласно положениям Конвенции договаривающиеся стороны сотрудничают в предотвращении загрязнения морской среды Черного моря, вызываемого опасными отходами при их трансграничном перемещении и захоронении.

--------------------------------

<68> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 12 августа 1993 г. N 5614-1 "О ратификации Конвенции о защите Черного моря от загрязнения" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 35. Ст. 1417.


Отдельно следует сказать о Модельном законе об отходах производства и потребления, принятом 15 июня 1998 г. в городе Санкт-Петербург на 11-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств <69>. Этот Модельный (типовой) закон носит рекомендательный характер, он принят с целью сближения национального законодательства государств - участников СНГ. Модельный закон об отходах состоит из 7 глав: "Общие положения"; "Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обращения с отходами"; "Требования при обращении с отходами"; "Контроль за обращением с отходами"; "Нормирование и государственный учет при обращении с отходами"; "Экономическое регулирование в области обращения с отходами"; "Ответственность за нарушение требований законодательства об отходах". Принятый 24 июня 1998 г. в Российской Федерации Закон "Об отходах производства и потребления" повторяет структуру и большинство положений названного Модельного закона. Однако следует отметить, что в Модельном законе об отходах производства и потребления отдельная статья посвящена контролю органов местного самоуправления за обращением с отходами, в то время как в российском Законе такая статья отсутствует.

--------------------------------

<69> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. N 18. С. 170 - 184.


Среди двусторонних соглашений можно выделить Соглашение о сотрудничестве в области переработки ртутьсодержащих отходов <70>, заключенное 28 мая 1997 г. в городе Киев между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины. Кроме того, российским Правительством заключены Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды с правительствами следующих 14-ти государств: Федеративной Республики Германии <71> (заключено в Москве 25 октября 1988 г.), Социалистической Федеративной Республики Югославии (заключено в Белграде 9 апреля 1991 г.), Японии <72> (заключено в Токио 18 апреля 1991 г.), Канады <73> (заключено в Москве 8 мая 1993 г.), Королевства Испания <74> (заключено в Мадриде 11 апреля 1994 г.), Китайской Народной Республики <75> (заключено в Пекине 27 мая 1994 г.), Республики Беларусь <76> (заключено в Москве 5 июля 1994 г.), Украины <77> (заключено в Москве 26 июля 1995 г.), Эстонской Республики <78> (заключено в Пскове 11 января 1996 г.), Французской Республики <79> (заключено в Москве 15 февраля 1996 г.), Республики Болгарии <80> (заключено в Москве 28 августа 1998 г.), Литовской Республики <81> (заключено в Москве 29 июня 1999 г.), Венгерской Республики (заключено в Москве 20 декабря 2002 г.), Республики Казахстан <82> (заключено 22 декабря 2004 г.). В названных Соглашениях закреплены основные направления сотрудничества сторон в области охраны окружающей среды, в том числе по удалению, обезвреживанию, переработке и использованию промышленных, сельскохозяйственных и бытовых отходов, а также по контролю за транспортным перемещением токсичных отходов.

--------------------------------

<70> Российская газета (Экономический союз). 7 июня 1997 г.

<71> Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIV. М., 1990. С. 247 - 251.

<72> Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII. М., 1994. С. 183 - 184.

<73> Бюллетень международных договоров. 1993. N 7. С. 66 - 69.

<74> Бюллетень международных договоров. 2004. N 10. С. 36 - 38.

<75> Бюллетень международных договоров. 1996. N 4. С. 19 - 22.

<76> Бюллетень международных договоров. 1995. N 5. С. 15 - 18.

<77> Россия - Украина. 1990 - 2000. Документы и материалы. Кн. 1. 1990 - 1995. М., 2001. С. 443 - 448.

<78> Бюллетень международных договоров. 1996. N 8. С. 56 - 58.

<79> Бюллетень международных договоров. 1996. N 7. С. 55 - 57.

<80> Бюллетень международных договоров. 1999. N 7. С. 46 - 49.

<81> Бюллетень международных договоров. 2003. N 8. С. 16 - 20.

<82> Бюллетень международных договоров. 2006. N 3. С. 58 - 61.


В шестой Программе действий Европейского сообщества в области охраны окружающей среды, принятой 22 июля 2002 г. решением Европейского Парламента и Совета N 1600/2002/EC <83>, говорится, что "законодательство остается центральным звеном при решении экологических проблем". Согласно данной Программе, принятой на 10 лет, обращение с отходами является одной из приоритетных сфер действия Сообщества. Программа специально подчеркивает необходимость пересмотра законодательств об отходах, которое давно нуждается в кодификации, включая законодательство о транспортировании отходов, об упаковке, батарейках и других видах отходов.

--------------------------------

<83> OJ L 242, 10/9/2002. P. 1.


Таким образом, одной из целей международного сотрудничества является повышение эффективности правового регулирования обращения с отходами. В статье 15 Конституции Российской Федерации закреплен приоритет международных норм перед национальными, следовательно, российское законодательство, в том числе и законодательство в области обращения с отходами, должно основываться на нормах международного права.

В России законодательным актом, устанавливающим правовые основы общественных отношений в области охраны окружающей среды, и в том числе при обращении с отходами, является Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. В частности, в нем закреплены:

- полномочия органов государственной власти Российской Федерации по установлению порядка обращения с радиоактивными и опасными отходами и порядка определения размера платы за размещение отходов (ст. 5);

- полномочия органов местного самоуправления по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (ст. 7);

- необходимость установления нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение (ст. 24);

- требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (ст. 51).

Очевидно, что в основополагающем отраслевом законе нельзя урегулировать все вопросы, касающиеся охраны окружающей среды. Специальные нормы, регулирующие отношения в области обращения с отходами, содержит Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. Данный Закон устанавливает: полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области обращения с отходами производства и потребления; общие требования к обращению с отходами; основы нормирования, государственного учета и отчетности, экономического регулирования и контроля в области обращения с отходами. К недостаткам Закона "Об отходах производства и потребления" можно отнести, в частности, то, что в нем не конкретизированы основания и порядок возникновения, изменения и прекращения отношений в области обращения с отходами.

В указанном Законе рассматривается и вопрос собственности на отходы. В соответствии со статьей 4 право собственности на них принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов. Существенным недостатком Закона является также то, что в данной статье не прописаны обязанности собственника отходов по отношению к ним. Кроме того, в нормах рассматриваемой статьи прослеживается отношение к отходам как к материальной ценности. Однако на практике не все относятся к отходам таким образом. Зачастую имеет место ситуация, когда собственник отходов не известен. В таком случае возникает вопрос: кто должен обеспечить их обезвреживание, захоронение или использование?

В части 4 статьи 4 Закона об отходах раскрываются положения статьи 226 Гражданского кодекса РФ <84> - в ней установлено, что лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок (водоем или иной объект), где находятся брошенные отходы, имеет право обратить их в собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность. Исходя из этого, можно сделать вывод, что обязанность по ликвидации брошенных собственником отходов возлагается на того, на чьей территории они находятся. При этом следует учитывать, что согласно статье 7 Закона "Об охране окружающей среды" и статье 8 Закона "Об отходах производства и потребления" организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений.

--------------------------------

<84> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.


Несовершенство законодательства в области обращения с отходами было отмечено участниками парламентских слушаний на тему: "Состояние и перспективы развития нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами", проводившихся Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 4 декабря 2003 г. По результатам слушаний Правительству РФ было рекомендовано рассмотреть вопрос о подготовке изменений и дополнений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" в части введения расширенной ответственности производителя товаров, финансирования ведения государственного кадастра отходов, определения механизмов экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами, обращения упаковки и упаковочных отходов, обращения с медицинскими отходами, использования отходов в цементной промышленности, совершенствования понятийного аппарата, а также введения обязательной сортировки и дальнейшей переработки отходов. До настоящего времени таких изменений в указанный Закон внесено не было. Однако следует отметить, что Комитетом Государственной Думы по экологии уже подготовлен проект Федерального закона "Об упаковке и упаковочных отходах".

Отношения, возникающие при обращении с отходами, регулируются и другими федеральными законами. Так, в статье 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. <85> говорится о том, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативами правовыми актами Российской Федерации. Отношения при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств регулируются Законом Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. <86>. Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления осуществляется на основании статьи 18 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г. <87>.

--------------------------------

<85> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

<86> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

<87> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.


Новым Водным кодексом Российской Федерации <88>, который вступил в силу с 1 января 2007 года, запрещены сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления (статья 56), загрязнение и засорение болот, ледников и снежников отходами и другими вредными веществами (статьи 57, 58), а также размещение мест захоронения отходов на водосборных площадях подземных водных объектов и в границах водоохранных зон (статьи 59 и 65).

--------------------------------

<88> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.


Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. <89> установлено, что захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе допускается только на основании разрешения, выдаче которого должна предшествовать государственная экологическая экспертиза, и при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов. Разрешение на захоронение выдается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обороны, федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, федеральным органом управления государственным фондом недр, федеральными органами исполнительной власти в области технологического надзора с уведомлением федерального органа исполнительной власти в области безопасности, федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых примыкают к участку континентального шельфа, где предполагается произвести захоронение (ст. 34).

--------------------------------

<89> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.


Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" можно отнести к рамочным законам, использование которых невозможно без применения соответствующих подзаконных актов. На сегодняшний день в Российской Федерации действует большое количество подзаконных нормативных правовых актов в области обращения с отходами, основными из которых, наряду с указами Президента РФ (например, Указ Президента Российской Федерации N 179 "О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена" от 22 февраля 1992 г. <90>), являются следующие Постановления Правительства РФ:

--------------------------------

<90> Российская газета. N 61. 1992.


- "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов" от 3 августа 1992 г. N 545 <91>;

--------------------------------

<91> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 6. Ст. 330.


- "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" от 28 августа 1992 г. N 632 <92>;

--------------------------------

<92> Российская газета. N 205. 1992.


- "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" от 16 июня 2000 г. N 461 <93>;

--------------------------------

<93> СЗ РФ. 2000. N 26. Ст. 2772.


- "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" от 26 октября 2000 г. N 818 <94>;

--------------------------------

<94> СЗ РФ. 2000. N 45. Ст. 4476.


- "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" от 12 июня 2003 г. N 344 <95>;

--------------------------------

<95> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.


- "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов" от 26 августа 2006 г. N 524 <96> и другие.

--------------------------------

<96> СЗ РФ. 2006. N 36. Ст. 3832.


В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 <97>, данный орган принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности. В частности, Министерством природных ресурсов РФ были изданы Приказы:

--------------------------------

<97> СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.


- "Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов" от 2 декабря 2002 г. <98>;

--------------------------------

<98> Российская газета. N 12. 2003.


- "Об утверждении паспорта опасного отхода" от 2 декабря 2002 г. <99>;

--------------------------------

<99> Российская газета. N 15. 2003.


- "Об утверждении форм уведомления о трансграничном перемещении отходов и документа о перевозке отходов" от 24 декабря 2003 г. <100> и другие.

--------------------------------

<100> Российская газета. N 25. 2004.


Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утвержденные Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 15 июля 1994 года, достаточно устарели и применяются в части, не противоречащей действующему экологическому законодательству.

Деятельность по обращению с отходами регулируется также различными нормативами, правилами, экологическими и санитарными стандартами и техническими регламентами. Например, с 1 июля 2002 года Постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 28 декабря 2001 г. N 607-ст "О введении в действие межгосударственных стандартов" введены в действие принятые Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации следующие государственные стандарты Российской Федерации:

- ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения";

- ГОСТ 30773-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла. Основные положения";

- ГОСТ 30774-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Паспорт опасности отходов. Основные требования";

- ГОСТ 30775-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация, идентификация и кодирование отходов. Основные положения".

Еще в 1992 году профессор О.С. Колбасов писал, что "при оценке эффективности правового регулирования обращения с отходами следует отметить многочисленность нормативных актов, их противоречивость и отсутствие полноты правовых требований к видам отходов, к объектам их размещения и к этапам обращения с ними" <101>. Прошло пятнадцать лет, но можно сказать, что российские источники правового регулирования данной области отношений и сейчас не содержат комплексного подхода к охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов при обращении с отходами производства и потребления.

--------------------------------

<101> См.: Колбасов О.С. Стандартизация в охране окружающей среды // Окружающая среда под охраной закона. М., 1992. С. 27.


По другому пути правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды от негативного воздействия отходов идут за рубежом. Деятельность по обращению с отходами там регулируется специальными законами с высокой степенью детализации правовых норм и требований. Приведем некоторые эффективно действующие специальные законы других стран: Закон Японии 1971 года "Об удалении отходов", Закон Великобритании 1972 года "О хранении ядовитых отходов", Закон ФРГ 1972 года "Об уничтожении отходов", Закон Австрии 1990 года "Об экономическом регулировании обращения с отходами", Законы Швеции "О контроле за химическими веществами" и "Об уборке городского мусора", Законы США "О сбросах в океан", "О переработке и сохранении сырьевых ресурсов", "Об удалении твердых отходов" и "О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности" (так называемый Закон о суперфонде 1980 года) <102>.

--------------------------------

<102> Львович С.В. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 10.


Анализ законодательства отдельных государств позволяет выделить ряд общих требований: не производить определенные виды отходов; получать разрешение на удаление отходов; повторно использовать определенные виды отходов; представлять соответствующую информацию уполномоченным государственным органам; вести журнал учета отходов; перевозить отходы в специально отведенные места; производителям отходов осуществлять надзор за транспортировкой и удалением отходов и другие <103>. Положительный зарубежный опыт правового регулирования целесообразно использовать в практике российского законотворчества.

--------------------------------

<103> Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1991. С. 18.


Согласно статье 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды состоит не только из федеральных нормативных правовых актов, но и из нормативных правовых актов субъектов РФ. В целях регулирования в регионах деятельности по обращению с отходами в отдельных субъектах Российской Федерации были приняты Законы об отходах производства и потребления, в том числе в Республике Татарстан <104>, в Свердловской области <105>, в Республике Башкортостан <106>, в Республике Северная Осетия <107>, в Республике Адыгея <108>, в Краснодарском крае <109>, в Московской области <110>, в Нижегородской области <111>, в Амурской области <112>, в Республике Тыва <113>, в городе федерального значения Москве <114>, в Брянской области <115> и в других.

--------------------------------

<104> Закон Республики Татарстан от 2 июля 1997 г. "Об отходах производства и потребления" // Республика Татарстан. 1997. N 153 - 154.

<105> Закон Свердловской области от 19 декабря 1997 г. "Об отходах производства и потребления" // Областная газета. 1997. 23 дек.

<106> Закон Республики Башкортостан от 30 ноября 1998 г. "Об отходах производства и потребления" // Известия Башкортостана. 1998. N 252(1876).

<107> Закон Республики Северная Осетия - Алания от 6 апреля 1999 г. "Об отходах производства и потребления" // Северная Осетия. 1999.

<108> Закон Республики Адыгея от 19 июля 1999 г. "Об отходах производства и потребления в Республике Адыгея" // СЗ Республики Адыгея. 1999. N 7.

<109> Закон Краснодарского края от 13 марта 2000 г. "Об отходах производства и потребления" // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2000. N 13.

<110> Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. "Об отходах производства и потребления в Московской области" // Вестник Московской областной Думы. 2001. N 11.

<111> Закон Нижегородской области от 23 ноября 2001 г. "Об отходах производства и потребления" // Нижегородские новости. 2001. N 236(2452).

<112> Закон Амурской области от 8 декабря 2003 г. "Об отходах производства и потребления в Амурской области" // Амурская правда. 2003. N 357 - 358.

<113> Закон Республики Тыва от 29 декабря 2004 г. "Об отходах производства и потребления в Республике Тыва" // Тувинская правда. 2004.

<114> Закон города Москвы от 30 ноября 2005 г. "Об отходах производства и потребления в городе Москве" // Вестник Мэрии и Правительства Москвы. 2005. N 1.

<115> Закон Брянской области от 11 мая 2006 г. "Об отходах производства и потребления" // Брянский рабочий. 2006. N 73.


Научная позиция по вопросу о развитии регионального законодательства заключается в том, что оно должно конкретизировать нормы федеральных законов с учетом экологических, экономических, социальных и иных особенностей конкретной территории, а также восполнять пробелы федерального законодательства. Однако многие из вышеперечисленных Законов субъектов РФ практически дублируют Федеральный закон 1998 года "Об отходах производства и потребления".

В этом плане выгодно отличается московский Закон от 30 ноября 2005 г. "Об отходах производства и потребления в городе Москве", содержащий новые правовые нормы. Так, в статье 1 Закона города Москвы дано несколько новых определений, например: "Раздельный сбор отходов - деятельность по сбору, временному хранению отходов (вторичных материальных ресурсов) в соответствии с установленными классами опасности, физическими свойствами и агрегатным состоянием отходов, содержанием в их составе летучих компонентов, особенностями последующего жизненного цикла и существующими технологиями по их переработке, обезвреживанию и уничтожению".

Новацией является также то, что московский Закон содержит требования к обращению с отходами лечебно-профилактических учреждений (например, закреплено, что опасные отходы лечебно-профилактических учреждений должны подвергаться обязательной дезинфекции перед их хранением и последующей транспортировкой для термического уничтожения), с биологическими отходами (например, запрещается их сброс в бытовые мусорные контейнеры и вывоз на свалки для захоронения), а также с отходами строительства и сноса (например, запрещается захоронение и использование таких отходов на территории строительной площадки). Следует обратить внимание и на требования к транспортированию отходов. Согласно Закону транспортирование должно производиться на предназначенных для этих целей и специально оборудованных транспортных средствах. Владелец такого транспортного средства обязан оснастить его устройством, позволяющим осуществлять оперативный контроль за его перемещением. Предполагается, что оперативный контроль за перемещением транспортных средств по утвержденным маршрутам с применением радиотехнических средств слежения будет осуществлять уполномоченный орган (таким органом является Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы <116>).

--------------------------------

<116> См.: Постановление Правительства Москвы от 28 августа 2007 г. N 739-ПП "О Департаменте жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 50.


В субъектах Российской Федерации действуют и другие законы и подзаконные акты в области обращения с отходами, которые в соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции РФ не должны противоречить федеральным законам. В частности, особое внимание в регионах уделяется деятельности по обращению с отходами цветных и черных металлов (Законы Красноярского края "Об утверждении Перечня разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов" <117> от 8 февраля 2001 г., Волгоградской области "О порядке приема и утилизации лома и отходов черных и цветных металлов" <118> от 17 июня 1997 г. и другие).

--------------------------------

<117> Красноярский рабочий. 2001. N 38.

<118> Волгоградская правда. 1997. N 116.


В целях создания нормативной и технологической базы для реализации государственной политики в области обращения с отходами субъекты Российской Федерации принимают свои целевые программы (например, Законы Оренбургской области "Об областной программе "Отходы" (I этап)" <119> от 12 марта 2003 г., Томской области "Об утверждении областной целевой программы "Обеспечение экологической безопасности окружающей среды и населения при обращении с отходами производства и потребления" <120> от 7 мая 2001 г., Ивановской области "Об областной целевой программе "Отходы" на 2004 - 2007 годы" <121> от 8 января 2004 г.). Региональные программы должны учитывать все виды отходов, которые оказывают влияние на окружающую среду той или иной территории, особенности размещения отходов производства и потребления, а также возможность их вторичного использования. Органы местного самоуправления, в свою очередь, разрабатывают планы мероприятий по исполнению региональных целевых программ, а также принимают муниципальные нормативные правовые акты в области обращения с отходами производства и потребления <122>.

--------------------------------

<119> Южный Урал. 2003. N 50.

<120> Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2001. N 33.

<121> СЗ Ивановской области. 2004. N 2(236).

<122> См.: распоряжение главы администрации муниципального образования "Город Сыктывкар" N 93-р от 22 апреля 2002 г. "О сборе, учете и контроле за сбором и удалением твердых бытовых и промышленных отходов" // Панорама столицы. 2002. N 17.


Сделав обзор российского законодательства в области обращения с отходами, следует рассмотреть нормативные правовые акты, устанавливающие основы государственного экологического контроля. Главным условием эффективности проводимого экологического контроля является наличие нормативно-правовой базы и в первую очередь законов. В Государственной Думе 11 ноября 2004 года по инициативе Комитета по экологии состоялись парламентские слушания на тему: "О законодательном обеспечении экологического контроля в Российской Федерации". Заслушав выступления и отметив безусловную значимость внедрения экологического контроля в практику природоохранной деятельности в России, участники слушаний рекомендовали Федеральному Собранию РФ разработать совместно с Правительством РФ проект Федерального закона "Об экологическом контроле" и обеспечить его принятие. Правительству РФ было рекомендовано принять постановления о порядке проведения государственного, муниципального и общественного экологического контроля. Пока эти документы не приняты.

Таким образом, в настоящее время специального федерального закона, посвященного экологическому контролю, в России нет. Основы такого контроля установлены в отраслевом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" - в нем закреплены:

- полномочия органов государственной власти Российской Федерации по установлению порядка осуществления государственного экологического контроля (статья 5);

- полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, находящихся на территории субъекта РФ, за исключением объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю (статья 6);

- задачи экологического контроля (статья 64);

- основы государственного, производственного и общественного экологического контроля (статьи 65, 67, 68);

- права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды (статья 66).

Что касается государственного контроля, то общие требования к его проведению содержит Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Учитывая специфику экологического контроля, Правительством РФ были приняты Постановления "Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора" от 22 июня 2007 г. N 394 <123>, "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" от 25 декабря 2006 г. N 801 <124>, "О государственном земельном контроле" от 15 ноября 2006 г. N 689 <125>, "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" от 15 января 2001 г. N 31 <126> и другие. Отдельного постановления Правительства РФ, посвященного контролю в области обращения с отходами, принято не было. Вероятно, в этом нет необходимости - целесообразнее принять единый документ, регулирующий проведение государственного контроля в области охраны окружающей среды.

--------------------------------

<123> СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3282.

<124> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 259.

<125> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

<126> СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 293.


В соответствии со статьей 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится в том числе принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе принимать свои правовые акты, регулирующие проведение экологического контроля в регионах. Так, 12 мая 2004 года в Москве был принят Закон N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве" <127>, который определил организационные основы осуществления государственного экологического контроля на территории столицы. В частности, Закон установил:

--------------------------------

<127> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 35.


- документы, которые составляются при осуществлении мероприятий по государственному экологическому контролю;

- содержание распоряжения о проведении мероприятия по государственному экологическому контролю;

- сущность комплексных, целевых и совместных проверок;

- ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды (например, за внесение недостоверных данных в Сводный кадастр отходов производства и потребления города Москвы) <128>.

--------------------------------

<128> Глава об ответственности исключена с 1 января 2008 г. в связи со вступлением в силу Закона города Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".


В других субъектах РФ подобного специального закона, посвященного государственному экологическому контролю, пока нет. Таким образом, в настоящее время нормативное обеспечение этого вопроса и на федеральном, и на региональном уровнях довольно слабое.

На основании проведенного исследования содержания государственного экологического контроля и источников правового регулирования деятельности в области обращения с отходами можно сделать следующие выводы.

Экологический мониторинг, лицензирование в области охраны окружающей среды и экологический контроль являются самостоятельными и относительно независимыми функциями государственного управления. Следует также разделять понятия "контроль" и "надзор", несмотря на то, что в законодательстве они зачастую употребляются как синонимы.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды является наиболее эффективным видом экологического контроля, так как осуществляющие его органы наделены правом применения мер принуждения. Важным объектом государственного экологического контроля является соблюдение требований законодательства в области обращения с отходами. При этом обращение с отходами регулируется международными, федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами.

Несовершенство российских законов, наличие в них пробелов и отсылочных норм привело к принятию многочисленных подзаконных актов. Конкретные и достаточно полные правила по обращению с отходами производства и потребления содержатся только в нормативных актах специально уполномоченных государственных органов управления, однако их несистематизированность, противоречивость и недоступность для большинства природопользователей создает угрозу их невыполнения. Кроме того, многие действующие нормативные акты министерств и ведомств в области обращения с отходами разработаны достаточно давно и не учитывают сегодняшнее состояние окружающей среды и накопившиеся в стране объемы опасных отходов (в 2002 году образовалось 2034,9 млн. тонн отходов, в 2003 году - 2613,5 млн. тонн, в 2004 году - 2634,9 млн. тонн) <129>.

--------------------------------

<129> См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 году. МПР РФ. М., 2005.


Названные недостатки следует устранять начиная с создания оптимального федерального законодательства с учетом норм международного права. Принимаемые федеральные законы должны содержать эффективные правовые механизмы всестороннего регулирования отношений в области обращения с отходами. В них должно быть минимальное количество отсылочных норм. Только в этом случае специально уполномоченные органы исполнительной власти будут тратить свои силы и время на проведение мероприятий по осуществлению государственного экологического контроля, а не на формирование правовых основ своей деятельности. Другими словами, правовые нормы должна создавать законодательная власть, а исполнительная - обеспечивать их выполнение.

На федеральном уровне следует принять Закон "Об экологическом контроле", предусматривающий:

- основы проведения государственного, муниципального, общественного и производственного контроля в области охраны окружающей среды;

- независимость органов экологического контроля, их должностных лиц при реализации полномочий в пределах своей компетенции;

- приоритетность мер предупреждения нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

- взаимодействие органов экологического контроля с правоохранительными органами, с иными органами власти, общественными объединениями и средствами массовой информации;

- обеспечение гласности в борьбе с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды (если это не нарушает охраняемую законом тайну), прозрачности принятых мер по их устранению;

- четкую регламентацию планирования, проведения различных видов проверок (плановых, внеплановых, комплексных, совместных с иными контролирующими и надзорными органами) и оформления их результатов;

- неотвратимость наказания за нарушения требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Кроме того, необходимо выработать единую государственную концепцию охраны окружающей среды от вредного воздействия отходов и на ее основе провести совершенствование деятельности по осуществлению государственного контроля за исполнением экологического законодательства Российской Федерации.