Geum.ru

Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
, либо во взаимодействии с соответствующим муниципальным комитетом <26>.

--------------------------------

<25> См.: Постановление главы администрации города Ростов-на-Дону от 6 декабря 1995 г. N 1616 "О создании муниципального учреждения "Муниципальная инспекция г. Ростова-на-Дону" // Ростов официальный. 1996. N 1.

<26> Кичигин Н.В. Правовые проблемы формирования регионального и местного законодательства о муниципальном экологическом контроле // Экологическое право. 2004. N 1. С. 11.


В отдельных муниципальных образованиях установлен правовой статус должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный экологический контроль. Так, в городе Пущино Московской области действует Положение о муниципальном экологическом и земельном контроле <27>, в котором предусмотрен следующий перечень должностных лиц:

--------------------------------

<27> См.: решение Совета депутатов муниципального образования "Город Пущино" Московской области от 27 октября 2005 г. N 148/27 "Об утверждении Положения о муниципальном экологическом и земельном контроле на территории города Пущино" // Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".


а) глава города Пущино - главный муниципальный экологический и земельный инспектор г. Пущино;

б) заместитель главы администрации города Пущино - заместитель главного муниципального экологического и земельного инспектора г. Пущино;

в) должностные лица (специалисты) соответствующих структурных подразделений, осуществляющие муниципальный экологический и земельный контроль, - муниципальные экологические и земельные инспекторы г. Пущино.

По мнению автора, на законодательном уровне следует четко определить источники финансирования муниципального экологического контроля, его объекты, а также пределы и порядок проведения. Для повышения эффективности муниципального экологического контроля необходим комплекс нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом одним из условий эффективности действия этих актов является их согласованность между собой и с иными нормативными правовыми актами различного уровня.

Согласно статье 67 Федерального закона "Об охране окружающей среды" производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения установленных экологическим законодательством требований. Данный вид контроля ограничен рамками конкретного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителем отдельных служб (главным инженером, главным технологом и т.п.), либо специально организованными экологическими службами (отделами) на основании предоставленных им прав и обязанностей нормативным актом либо специальным приказом. Производственный экологический контроль включает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных объектов, проведения работ по рекультивации нарушенных земель, устранение иных негативных последствий производственной деятельности <28>.

--------------------------------

<28> Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. М., 2003. С. 258.


В настоящее время на многих крупных предприятиях существуют и успешно действуют отделы производственного экологического контроля. К сожалению, такая практика не получила пока широкого распространения на сельскохозяйственных предприятиях. Специалисты производственного экологического контроля необходимы на стройках, которые ведутся в условиях неустойчивой природной среды: на северных территориях, на побережьях рек, озер и морей, в некоторых горных районах - там, где неправильное обращение с природой способно привести к ее деградации и биологическому оскудению смежных территорий. Нужны они на стройках в городах и поселках, где любое экологическое нарушение особенно болезненно <29>.

--------------------------------

<29> Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей природной среды" / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1996. С. 231.


Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль (часть 2 статьи 67 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Важнейшим видом контроля в области охраны окружающей среды является государственный экологический контроль, который осуществляется государственными органами исполнительной власти. Его особенностью является то, что он осуществляется от имени государства, в рамках его экологической функции. Государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс выполнения экологических требований, так как осуществляющие его органы наделены правом применения мер принуждения (привлечение к административной ответственности, постановка вопроса о возмещении вреда окружающей среде и др.). Данные меры могут применяться только при наличии нарушений экологических норм и правил в случаях, предусмотренных законодательством.

В Федеральном законе "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. контролю в области обращения с отходами посвящена глава VI, в которой говорится лишь о государственном, производственном и общественном контроле. Муниципальный контроль в данном Законе не предусмотрен, так как он основан на положениях Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 года (как уже было сказано ранее, муниципальный экологический контроль получил законодательное закрепление в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 года). Так как контроль в области обращения с отходами является частью экологического контроля, следовательно, он также может быть муниципальным.

В статье 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" установлено, что порядок осуществления производственного контроля в данной сфере определяют юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, по согласованию с уполномоченными органами исполнительной власти. Организационной структурой, обеспечивающей проведение такого производственного контроля, является специализированное подразделение предприятия: отдел, бюро или должностные лица, определенные приказом руководителя предприятия. К осуществлению производственного контроля могут привлекаться сторонние организации, имеющие лицензию на проведение соответствующих работ.

К сфере производственного контроля в области обращения с отходами относятся:

- определение состава и класса опасности образующихся отходов, их регистрация в федеральном каталоге отходов;

- контроль за соблюдением нормативов воздействия на окружающую среду и выполнением условий разрешения на размещение отходов;

- обеспечение своевременной разработки (пересмотра) нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

- аналитический контроль за составом образующихся отходов;

- контроль за стабильностью и эффективностью работы природоохранного оборудования и сооружений;

- ведение отчетности;

- предоставление информации, предусмотренной внутрипроизводственной системой, и т.д. <30>.

--------------------------------

<30> Комментарий к Федеральному закону "Об отходах производства и потребления" / Под ред. А.С. Яковлева. М.-СПб., 1999. С. 77.


Об общественном контроле в области обращения с отходами в статье 27 вышеназванного Закона сказано лишь то, что он осуществляется гражданами или общественными объединениями в предусмотренном российским законодательством порядке. Следовательно, он осуществляется в соответствии с общими нормами, регулирующими общественный экологический контроль. Стоит отметить, что низкий уровень информированности общественности о проблемах, связанных с отходами, и степень ее влияния на принятие решений в этой области существенно снижает роль общественного контроля.

Поскольку государственный экологический контроль и государственный контроль в области обращения с отходами соотносятся друг с другом как общее с частным, то государственный контроль в области обращения с отходами должен основываться на тех же принципах, что и государственный экологический контроль, и иметь такие же формы.

В научной литературе приводятся различные классификации форм государственного контроля в области охраны окружающей среды. Так, например, В.Е. Лубовский предлагает такие формы контроля, как систематический, плановый и по поступившим сигналам <31>. Похожие формы контроля предусмотрены Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <32> - в нем говорится о плановых и внеплановых мероприятиях по контролю. Вторые в том числе могут проводиться и по поступившим сигналам, то есть в случаях обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанными с невыполнением ими обязательных требований.

--------------------------------

<31> Лубовский В.Е. Государственный контроль за использованием и охраной вод в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 12.

<32> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436.


Профессор Ю.Г. Жариков подразделяет формы государственного экологического контроля в зависимости от характера их последовательного, логического применения на три вида (стадии): а) информационно-правовые - при сборе материалов; б) принятие решений по результатам проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов <33>. С такой классификацией трудно согласиться, так как требования и решения контролирующего органа выполняют уже подконтрольные объекты либо иные органы.

--------------------------------

<33> См.: Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей природной среды" / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1996. С. 232.


А.К. Голиченков также выделяет три формы государственного экологического контроля: предупредительный, текущий и карательный. Карательный контроль выражается в применении мер административного принуждения. Две другие формы государственного экологического контроля различаются в зависимости от стадии контролируемой деятельности. Предупредительный контроль проводится на стадии планирования мероприятий по охране окружающей среды и использования природных ресурсов, при проектировании и строительстве промышленных и других предприятий и вводе их в эксплуатацию с целью предотвращения наступления вредных для окружающей среды последствий. Текущий контроль ведется на стадии эксплуатации объектов, в процессе извлечения и использования природных ресурсов. Его цель - выявить нарушения экологических правил эксплуатации предприятий, транспорта и других объектов, правил природопользования, определить источники вредных воздействий на окружающую среду <34>.

--------------------------------

<34> Голиченков А.К. Экологический контроль: Теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 42.


Наиболее распространенная в учебной литературе классификация форм государственного экологического контроля - по его субъекту <35>. По данному критерию выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль осуществляют органы общей компетенции (Правительство Российской Федерации, высшие органы исполнительной власти субъектов РФ), а специальный - органы, уполномоченные в области охраны окружающей среды (например, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования).

--------------------------------

<35> См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник. М., 1998. С. 452; Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. М., 2003. С. 258.


Помимо общего и специального можно выделить еще функциональный государственный экологический контроль. Его осуществляют должностные лица органов исполнительной власти, не являющихся специально уполномоченными в области охраны окружающей среды (например, сотрудники экологической милиции, которая является структурным подразделением органов внутренних дел, или природоохранной прокуратуры).

Важным также является вопрос о принципах государственного контроля в области охраны окружающей среды. Поскольку перечень таких принципов в законодательстве прямо не закреплен, их выводят на основе научного обобщения и анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность контролирующих органов. Взгляды ученых на определение принципов государственного контроля неоднозначны, причем нередко принципы называются признаками и наоборот. Так, В.Г. Бессарабов в систему принципов государственного контроля включает: законодательное определение статуса, полномочий и ответственности контрольных органов; независимость и скоординированность действий контрольных органов; регулярность проведения контроля и другие <36>. В.П. Беляев выделяет такие принципы контроля, как законность, независимость, гласность, объективность, неотвратимость ответственности, сбалансированность и системность <37>.

--------------------------------

<36> Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ. М., 2001. С. 74 - 75.

<37> Беляев В.П. Некоторые теоретические аспекты контроля как формы юридической деятельности // Право и государство: Теория и практика. 2005. N 12. С. 12.


К основным принципам государственного экологического контроля М.М. Бринчук относит следующие: законность, объективность, разделение хозяйственных и контрольных функций <38>. Принцип законности проявляется в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах их компетенции, определенной нормативными правовыми актами. Объективность основывается на полноте и достоверности данных о деятельности контролируемого объекта. Третий принцип из названных выше закреплен в статье 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в которой говорится, что запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Это означает, что один и тот же орган власти не должен заниматься вопросами использования природных ресурсов и осуществлением экологического контроля. В настоящее время данный принцип не реализован, так как в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ, регулирующего в том числе использование недр и водных объектов, находится Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, осуществляющая государственный экологический контроль за охраной и использованием этих компонентов природной среды.

--------------------------------

<38> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник. М., 1998. С. 452.


В.В. Петров называл такой принцип государственного экологического контроля, как "надведомственность контрольной деятельности". Это значит, что его указания, требования и предписания являются обязательными независимо от форм собственности и подчиненности хозяйствующего субъекта <39>. Другими словами, объект контроля должен подчиняться правомерным требованиям субъекта контроля. Властный характер контрольной деятельности позволил отдельным ученым даже говорить о наличии в обществе особой (четвертой) ветви власти - контрольной <40>.

--------------------------------

<39> Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995. С. 245.

<40> Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 10; Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000. С. 19; Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9; Струнков С.К. Процессуально-правовые средства: Проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 12.


Е.С. Михайлова выделяет и другие принципы государственного контроля в области охраны окружающей среды: принцип гласности, который может реализовываться через обсуждение результатов контроля в средствах массовой информации, на предприятиях и т.п.; принцип универсальности контроля, предполагающий охват всех сторон хозяйственной и иной деятельности человека, в ходе которой осуществляется негативное воздействие на окружающую среду; принцип систематичности, который выражается в регулярных, постоянно проводимых проверках, рассмотрении периодически представляемых отчетов о деятельности подконтрольных объектов. С последним принципом тесно связан принцип результативности, то есть своевременного выявления нарушений природоохранного законодательства и их устранения <41>.

--------------------------------

<41> Михайлова Е.С. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 16.


Осуществление государственного экологического контроля должно быть основано и на общих правовых принципах (законности, гласности, неотвратимости юридической ответственности за совершение правонарушения и других), и на отраслевых - основных принципах охраны окружающей среды, закрепленных в статье 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (ответственность органов власти за обеспечение благоприятной окружающей среды на соответствующих территориях, независимость экологического контроля, возмещение вреда окружающей среде). К сожалению, в самом Законе не содержится реальных механизмов полномасштабной реализации провозглашенных принципов, источников ее ресурсного обеспечения. Для практической реализации положений, закрепленных в Законе "Об охране окружающей среды", принимаются многочисленные подзаконные нормативные правовые акты.

Как уже говорилось ранее, государственный экологический контроль - это одно из основных направлений деятельности органов государственной власти наряду с такими, как государственный экологический мониторинг, государственная экологическая экспертиза, нормирование в области охраны окружающей среды, лицензирование и др. Однако и в научной литературе, и в законодательстве указанные самостоятельные функции государственного управления в области охраны окружающей среды часто смешиваются. Так, профессором Н.Н. Ведениным было дано следующее определение: "Экологический контроль - это особый вид деятельности государственных и общественных органов по наблюдению за состоянием окружающей природной среды, ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, проверке выполнения планов и мероприятий по охране, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению природы, соблюдению требований законодательства и нормативов качества окружающей природной среды" <42>. Таким образом, экологический мониторинг рассматривается в качестве составной части экологического контроля. Такой подход имел свое отражение в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды", в статье 68 которого говорилось, что система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственного, производственного и общественного контроля. Не все ученые разделяли данную позицию. В частности, М.М. Бринчук отмечает, что мониторинг - пассивная функция государственного управления, в рамках которой не реализуется государственное принуждение <43>.

--------------------------------

<42> Веденин Н.Н. Экологическое право. Учебник для студентов вузов. М., 2000. С. 106.

<43> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник. М., 1998. С. 450.


В статье 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" дано следующее понятие: "Экологический мониторинг - это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов". Государственный экологический мониторинг и контроль тесно связаны - они являются инструментами выявления нарушений природоохранных требований, установленных нормативными правовыми актами, однако их осуществляют разные субъекты. Орган исполнительной власти, осуществляющий в соответствии со своей компетенцией государственный экологический мониторинг (в настоящее время на федеральном уровне это Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды), только наблюдает за состоянием окружающей среды и его изменениями. Зафиксировав ухудшение состояния окружающей природной среды или ее отдельного компонента на определенной территории, указанный орган может представить эту информацию в орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль, который в случае установления нарушителя экологических норм и требований вправе применить к нему меры административного принуждения.

Кроме того, экологический мониторинг и экологический контроль регулируют различные правовые нормы, они выполняют разные задачи, а их процедуры имеют свою специфику. Следовательно, они являются самостоятельными и относительно независимыми функциями государственного управления. В действующем Законе "Об охране окружающей среды" экологический контроль и государственный экологический мониторинг рассматриваются в отдельных главах, что подтверждает самостоятельность данных правовых институтов.

Также следует обратить внимание на то, что в пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <44> содержится довольно необычное толкование государственного контроля - в нем "под функциями по контролю и надзору понимаются: