Geum.ru

Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
. В результате удельный вес экологических преступлений в общем количестве зарегистрированных преступлений составляет около 0,41%, среди которых преступления, связанные с нарушениями в области обращения с опасными отходами, составляют около 3% <215>.

--------------------------------

<214> Сухарев А.Я. Экологическая преступность: ее социальные корни и общественная опасность // Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов. М., 1996. С. 6.

<215> Кузнецова О.Н., Радчик О.Л. Загрязнение окружающей среды отходами и опасными веществами. М., 2001. С. 53.


Итак, если при рассмотрении обстоятельств дела будет установлено, что действие (бездействие) содержит признаки преступления, государственный инспектор в области охраны окружающей среды должен вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении и передать копии всех имеющихся материалов дела в соответствующее районное отделение внутренних дел по месту совершения правонарушения или в прокуратуру для возбуждения уголовного дела и проведения предварительного расследования. Подследственность определена статьей 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ <216>. В частности, по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьей 247 УК РФ, предварительное следствие проводится следователями прокуратуры (в т.ч. природоохранной), а предусмотренных частью 2 статьи 261 УК РФ - следователями органов внутренних дел Российской Федерации. По результатам предварительного расследования уголовное дело направляется в суд или выносится постановление о приостановлении следствия либо о прекращении дела (в соответствии со статьями 208 и 212 УПК РФ). Подсудность уголовных дел определена статьей 31 УПК РФ: дела о преступлениях, предусмотренных частью 1 статьи 247 УК РФ, подсудны мировому судье, а предусмотренных частями 2, 3 статьи 247 и статьей 261 УК РФ - районному суду.

--------------------------------

<216> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921.


Здесь необходимо обратить внимание на часть 3 статьи 2.1 КоАП РФ, согласно которой привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. В теории российского права и в законодательстве говорится о том, что ответственность не может наступить дважды за одно и то же правонарушение. Однако это касается случаев, когда имеется один нарушитель. В приведенной выше норме КоАП РФ говорится о двух нарушителях, следовательно, правовые принципы она не нарушает. Таким образом, если государственный инспектор в области охраны окружающей среды при проведении мероприятия по контролю обнаружит нарушение экологического законодательства, он вправе привлечь к административной ответственности не только работника организации, виновного в нарушении, но и проверяемое юридическое лицо, и наоборот.

Следует отметить, что постановления о наложении административных штрафов, вынесенные государственными инспекторами за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, довольно часто обжалуются.

В Федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления" и других природоохранных законах говорится о возможности ограничения, приостановления или прекращения деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Ранее приостанавливать такую деятельность могли государственные инспекторы в области охраны окружающей среды - это полномочие было закреплено в статье 66 Закона "Об охране окружающей среды". По данному вопросу среди юристов-экологов возникали споры: одни считали, что приостановление и прекращение экологически вредной деятельности - это проявления природоохранительной (или эколого-правовой) ответственности <217>, целями которой являются пресечение экологических правонарушений и недопущение дальнейшего ухудшения качества окружающей среды; другие ученые считали это разновидностью административной ответственности <218>. Обоснованность второй позиции подтвердил принятый 9 мая 2005 года Федеральный закон N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" <219>, который вступил в силу в августе 2005 г.

--------------------------------

<217> Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, 1978. С. 30 - 31.

<218> Симухин В.Д. Административная ответственность в области охраны природы. Саратов, 1988. С. 15; Окорокова Л.Я. Административная ответственность за нарушение правовых требований об охране природы. Воронеж, 1975. С. 2; Калашников С.В. Правовая ответственность в охране окружающей среды. Ашхабад, 1988. С. 21.

<219> СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752.


Названный Закон ввел в КоАП РФ новый вид административного наказания - административное приостановление деятельности (ст. 3.12), назначать которое вправе только суд в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Административное приостановление деятельности может устанавливаться на срок до девяноста суток и заключается во временном прекращении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данный вид наказания применяется при наличии угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и т.п. и только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. Соответственно, рассматриваемый Закон дополнил санкции некоторых статей КоАП РФ новым видом административного наказания, в том числе статьи 8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами", 8.6 "Порча земель", 8.31 "Нарушение требований к охране лесов" и другие.

Федеральный закон 2005 года N 45-ФЗ лишил государственных инспекторов полномочий по приостановлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение ими требований экологического законодательства путем внесения соответствующих изменений в природоохранные законы, однако он дополнил КоАП РФ статьей 27.16 "Временный запрет деятельности". Временный запрет деятельности вправе осуществлять должностные лица, уполномоченные составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, в том числе и государственные инспекторы в области охраны окружающей среды. Временный запрет деятельности заключается в кратковременном (до рассмотрения дела судом) прекращении деятельности структурных подразделений юридического лица, а также эксплуатации агрегатов, зданий, осуществления отдельных видов деятельности и т.п. и может применяться только в исключительных случаях. Срок временного запрета деятельности не может превышать пять суток с момента фактического прекращения деятельности. Таким образом, временный запрет деятельности представляет собой не вид наказания, а меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 25 Закона "Об отходах производства и потребления" инспектор при выявлении нарушений законодательства в области обращения с отходами не только привлекает виновных лиц к ответственности, но и предъявляет иски о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью человека в результате таких нарушений. Порядок определения и возмещения экологического вреда следует рассмотреть отдельно.


3.3. Предъявление исков о возмещении вреда окружающей

среде, причиненного нарушением законодательства

в области обращения с отходами


Понятие экологического вреда содержится в статье 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды": вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. В соответствии с частью 1 статьи 77 названного Закона юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Следовательно, если государственный инспектор при проведении мероприятия по экологическому контролю выявит нарушение требований законодательства в области обращения с отходами, в результате которого был причинен вред окружающей среде, он обязан принять определенные меры для обеспечения возмещения такого вреда.

В части 3 статьи 77 указанного Закона говорится, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды 6 сентября 1999 г. были утверждены Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений <220>. Подход к исчислению размера вреда в данном документе основан на положениях статьи 15 Гражданского кодекса РФ, согласно которой "под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)". Исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований (почвенных, агрохимических и других) и аналитических расчетов на основании действующих нормативных актов, кадастровой оценки природных ресурсов, такс и методической документации. При этом должны учитываться продолжительность негативного воздействия на окружающую среду, соответствующие коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости, а также изменение уровня цен. Кроме того, при определении общей суммы убытков учитываются:

--------------------------------

<220> Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".


- затраты на проведение работ по оценке вредного воздействия на окружающую природную среду, исчислению убытков и оформлению соответствующих документов;

- убытки потерпевшей стороны, связанные с ликвидацией последствий экологического правонарушения, которые рассчитываются по документам, представленным потерпевшей стороной (убытки, понесенные лицом, совершившим правонарушение, не учитываются).

В названых Методических указаниях размер взыскания, причиненный загрязнением земель, рекомендуется определять в соответствии с Порядком определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденным Роскомземом и Минприроды России в 1993 году <221>. Данный Порядок устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель: а) выбросами и сбросами загрязняющих веществ; б) при нарушении технологий и регламентов применения пестицидов и других агрохимикатов; в) при захламлении земель несанкционированными свалками отходов. Так, размеры ущерба от загрязнения земель несанкционированными свалками отходов определяются по формуле:

--------------------------------

<221> См.: письмо Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ N 04-25 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству N 61-5678 от 27 декабря 1993 г. // Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".


n

П = SUM (Нп(i) х М(i) x Кз(i) x 25 x Кв),

i-1


где: П - размер ущерба;

Нп(i) - норматив платы за захламление земель 1 тонной (куб. м) отходов i-го вида (руб.);

М(i) - масса (объем) отхода i-го вида (т, куб. м);

Кз(i) - коэффициент экологической ситуации и экологической значимости территории i-го экономического района;

25 - повышающий коэффициент за загрязнение земель отходами несанкционированных свалок;

Кв - коэффициент пересчета в зависимости от периода времени по восстановлению загрязненных земель.

Кроме указанного Порядка на федеральном уровне также действуют Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденные Роскомземом, Минприроды России и Минсельхозпродом России в 1995 году <222>. При разработке данных Рекомендаций учитывалось их использование для получения объективной информации о состоянии земельных ресурсов с целью:

--------------------------------

<222> См.: письмо Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 27 марта 1995 г. N 3-15/582 // Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".


- осуществления государственного экологического (в том числе земельного) контроля и ведения кадастра объектов недвижимости;

- установления причин, вызвавших нарушения, деградацию или загрязнение земельных угодий, и разработки мероприятий по их устранению;

- определения ущерба от деградации и загрязнения земель;

- предъявления исков в суд и арбитражный суд о возмещении такого ущерба;

- организации работ по консервации, восстановлению и реабилитации деградированных и загрязненных земель.

В соответствии со статьей 78 Закона "Об охране окружающей среды" методики исчисления размера вреда окружающей среде утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, следовательно, они могут быть как федеральными, так и региональными.

Так, в столице действует Методика исчисления размера ущерба, вызываемого захламлением, загрязнением и деградацией земель на территории Москвы, утвержденная распоряжением Мэра Москвы от 27 июля 1999 г. N 801-РМ <223>. Согласно данной Методике общий размер ущерба от захламления, загрязнения и деградации земель исчисляется затратами на приведение земельного участка в состояние, отвечающее нормативным требованиям (затраты на восстановление), стоимостью поврежденного имущества (земельного участка), а также затратами на проведение обследования и аналитических работ. Результаты исчисления размера ущерба, вызываемого захламлением земель, оформляются в виде отчета, к которому прилагается лист с вычислениями.

--------------------------------

<223> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 1999. N 19.


Кроме вышерассмотренной, в Москве также действует Методика оценки вреда, причиненного окружающей среде загрязнением, засорением (включая затоплением судов) поверхностных водных объектов, расположенных на территории города Москвы, утвержденная Постановлением Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. N 564-ПП <224>. Пункт 8 указанной Методики содержит порядок определения вреда при засорении водных объектов мусором в результате захоронения в них производственных и бытовых отходов, сброса мусора со стационарных источников загрязнения и с судов.

--------------------------------

<224> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 45.


Методики определения вреда окружающей среде существуют и в других субъектах Российской Федерации. Например, распоряжением Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству и Государственной административно-технической инспекции города Санкт-Петербурга от 10 декабря 2001 г. была утверждена Методика исчисления размера ущерба, вызванного несанкционированным размещением отходов на территории Санкт-Петербурга <225>. Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа от 17 июля 2003 г. N 288-п была утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде нарушением законодательства в области охраны окружающей среды <226>, предусматривающая в том числе порядок расчета размера вреда от захламления лесов коммунально-бытовыми, промышленными и строительными отходами, а также от загрязнения водных объектов отходами и мусором с судов и береговых объектов.

--------------------------------

<225> Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2002. N 1.

<226> Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. N 7. Ст. 1086.


В настоящее время в Российской Федерации также действуют методики, утвержденные местными органами власти. В частности, в 2004 году администрацией города Воронежа была утверждена Методика исчисления размеров ущерба, вызываемого захламлением муниципальных земель на территории г. Воронежа <227>. В связи с тем, что согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" методики исчисления размера вреда окружающей среде могут утверждать только специально уполномоченные природоохранные органы государственной власти, получается, что местные методики являются незаконными.

--------------------------------

<227> Постановление администрации города Воронежа от 12 июля 2004 г. N 1013 "Об утверждении Методики исчисления размеров ущерба, вызываемого захламлением муниципальных земель на территории г. Воронежа" // Справочно-поисковая система "КонсультантПлюс".


Учитывая изложенное, представляется целесообразным должностным лицам, осуществляющим экологический контроль на любом уровне, при расчете размера вреда окружающей среде использовать методики, утвержденные уполномоченным органом соответствующего субъекта РФ, а при их отсутствии - федеральные методики (таксы, порядки расчета вреда). При этом органы субъектов Российской Федерации должны разрабатывать свои методики на основе федеральных, но с учетом особенностей своего региона (например, использовать различные повышающие коэффициенты в зависимости от категории земли, от вида отходов, от класса их опасности).

Рассмотрим порядок возмещения вреда окружающей среде на примере конкретного часто встречающегося правонарушения - размещения отходов производства и потребления в не предназначенных для этого местах. В орган, осуществляющий государственный экологический контроль, поступила информация от жителей о несанкционированной свалке отходов на окраине Москвы. Государственным инспектором города Москвы в области охраны окружающей среды с помощью сотрудников экологической милиции было установлено, что незаконное размещение коробок, пакетов, просроченных продуктов и других отходов производилось работниками расположенного неподалеку продовольственного магазина (к сожалению, на практике нарушителей удается обнаружить редко). Так как согласно статье 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" захоронение отходов на территориях городских и других поселений запрещается, инспектор составил протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ (порча земель в результате нарушения правил обращения с отходами) и произвел расчет размера вреда по московской Методике исчисления размера ущерба, вызываемого захламлением, загрязнением и деградацией земель. Все расчеты должны производиться подробно по каждой формуле с указанием коэффициентов и применяемых данных (при взыскании вреда в судебном порядке отсутствие конкретных данных в расчете может стать основанием для отказа в удовлетворении гражданского иска); на листе расчета размера вреда указывается нормативный правовой акт, утвердивший применяемую методику.

В соответствии со статьей 78 Закона "Об охране окружающей среды" компенсация вреда окружающей среде осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. При этом иски о компенсации вреда окружающей среде могут быть предъявлены в течение двадцати лет. Инспектор составил требование о добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде в результате административного правонарушения, в двух экземплярах: одно приобщил к материалам дела, а другое вручил представителю виновного юридического лица (магазина). В требовании должен быть указан размер вреда, сроки и порядок его возмещения. Для удобства контроля за поступлением средств в соответствующий бюджет, как правило, устанавливается 30-дневный срок с момента получения требования (такой же как для оплаты административного штрафа).

Представляется целесообразным вручать (направлять) требование о добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде административным правонарушением, одновременно с копией постановления о наложении административного штрафа, так как постановление является документом, устанавливающим лицо, виновное в причинении вреда.

Следует сказать, что магазин (виновное юридическое лицо) оплатил административный штраф за порчу земли в установленный срок, но не возместил вред окружающей среде - не перечислил соответствующую сумму в бюджет города Москвы. Согласно статье 1068 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей. Поэтому инспектор подал иск о возмещении вреда окружающей среде в арбитражный суд, так как гражданским истцом является государство в лице представителя уполномоченного органа в области охраны окружающей среды, а ответчиком - юридическое лицо. К исковому заявлению инспектор приложил копии расчета размера вреда, протокола об административном правонарушении, постановления о наложении административного штрафа и иные документы (заключения экспертов, свидетельские показания, фотодокументы и т.п.).