Geum.ru

Монография посвящена одной из самых острых научно-технических, социально-экономических и экологических проблем проблеме обращения с отходами.

Вид материалаМонография
Нарушения законодательства в области обращения
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
Глава 3. МЕРЫ РЕАГИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСПЕКТОРОВ НА

НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ

С ОТХОДАМИ, ВЫЯВЛЕННЫЕ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕРОПРИЯТИЙ

ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ КОНТРОЛЮ


3.1. Административные правонарушения в области обращения

с отходами производства и потребления


За нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами статьей 28 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" установлены следующие виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая. В соответствии с Трудовым кодексом РФ <193> привлекать работников к дисциплинарной ответственности вправе только работодатели (за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих трудовых обязанностей). Согласно Уголовному кодексу РФ <194> наказание может быть назначено лицу, признанному виновным в совершении преступления, только по приговору суда. В соответствии с нормами гражданского и экологического законодательства гражданско-правовая ответственность, в том числе за нарушение законодательства в области обращения с отходами, представляет собой возмещение причиненного вреда, которое осуществляется добровольно либо по решению суда.

--------------------------------

<193> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

<194> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.


В статье 22.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено, что дела об административных правонарушениях рассматривают:

- судьи;

- комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- уполномоченные государственные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы (в том числе органы, осуществляющие государственный экологический контроль);

- административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль, - государственные инспекторы в области охраны окружающей среды самостоятельно вправе привлекать нарушителей экологических требований только к административной ответственности. Упрощенный по сравнению с гражданским и уголовным процессом порядок применения мер административного воздействия позволяет более оперативно реагировать на нарушения экологического законодательства, что делает административную ответственность важным средством правового обеспечения охраны природы.

Основанием административной ответственности является административное правонарушение - противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (статья 2.1 КоАП РФ). Противоправность деяния означает нарушение правил поведения, требований или запретов, закрепленных в нормативных правовых актах. Под виной понимается психическое, субъективное отношение нарушителя к совершенному им деянию, его мотивы, цели, интересы, которые он преследовал, совершая правонарушение. Законодательство предусматривает две формы вины: умысел и неосторожность. Субъектами административной ответственности по действующему законодательству, в отличие от предыдущего КоАП РСФСР, являются не только граждане и должностные лица, но и юридические лица. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). В статье 3.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях названы девять видов административных наказаний. Основным наказанием за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования является административный штраф. Как уже говорилось ранее, мероприятие по контролю может проводиться только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В санкциях административных правонарушений штрафы для индивидуальных предпринимателей предусмотрены не всегда, поэтому государственным инспекторам следует учитывать примечание к статье 2.4 КоАП РФ, согласно которому под должностными лицами в Кодексе понимаются в том числе лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

В статье 23.29 КоАП РФ перечислены статьи Кодекса, содержащие составы правонарушений, дела о которых вправе рассматривать органы, осуществляющие государственный экологический контроль. Среди них есть и правонарушения в области обращения с отходами, а именно:

1) несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (статья 8.2).

Данное правонарушение может быть совершено в форме действия либо бездействия. Действия при этом могут состоять в выполнении приемов, процедур, иных поведенческих актов, пришедших (находящихся) в противоречие с установленными требованиями либо не предусмотренных ими. Бездействием является невыполнение лицом обязанностей, возложенных на него соответствующими требованиями (правилами). Наступления последствий не требуется. Деяние считается оконченным в момент нарушения требований на любом из этапов обращения с отходами или иными опасными веществами <195>. Административные наказания (их вид и размер) различаются в зависимости от субъекта правонарушения. Так, совершение проступка, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 2000 рублей; на должностных лиц - от 2000 до 5000 руб.; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 2000 до 5000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 10000 до 100000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, вправе также органы российской транспортной инспекции <196> (в части нарушений экологических требований на транспорте) и органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации <197> (статьи 23.13 и 23.36 КоАП РФ);

--------------------------------

<195> Экологическое право. Практическое пособие для экологической милиции / Под ред. Л.А. Бочина и О.Л. Дубовик. М., 2003. С. 109.

<196> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3345.

<197> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2899.


2) уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (часть 2 статьи 8.6).

Состав данного правонарушения является материальным и специальным по отношению к рассмотренному составу статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Объективная сторона порчи земли представляет собой действия по привнесению в нее нехарактерных для нее физических, химических, биологических веществ, соединений, организмов. Разновидностью порчи земель является их захламление, то есть размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолома, стеклобоя, строительного мусора, древесных остатков и т.п.) <198>. Совершение правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1500 до 2000 рублей; на должностных лиц - от 3000 до 4000 рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 3000 до 4000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 30000 до 40000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток;

--------------------------------

<198> Экологическое право. Практическое пособие для экологической милиции / Под ред. Л.А. Бочина и О.Л. Дубовик. М., 2003. С. 121.


3) самовольное либо с нарушением правил захоронение с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации (статья 8.19).

Такие правила закреплены в Федеральных законах "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. <199>, "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. <200> и "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. <201>. Предусмотренное в данной статье правонарушение выражается в действиях (бездействии) отечественных и иностранных должностных и юридических лиц, не соблюдающих правила захоронения отходов или уклоняющихся от их исполнения. В частности, осуществление захоронения отходов и других материалов без специального разрешения или с нарушением условий и требований разрешения. Совершение правонарушения, предусмотренного статьей 8.19 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 15000 до 20000 рублей с конфискацией <202> судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от 200000 до 300000 рублей с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (самая строгая санкция среди правонарушений в области охраны окружающей среды);

--------------------------------

<199> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

<200> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.

<201> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.

<202> Конфискация назначается судьей: ст. 3.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.


4) загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными или другими вредными веществами либо промышленными или бытовыми отходами или выбросами; те же действия (бездействие), совершенные в лесах первой группы (части 2 и 3 статьи 8.31).

Состав правонарушения, предусмотренный частью 2 данной статьи, является материальным с альтернативными признаками объективной стороны (а именно способа совершения правонарушения), а состав части 3 - квалифицированным. Объективная сторона административного проступка может выражаться в засорении леса, то есть размещении на его территории отходов путем создания несанкционированных свалок, сброса мусора, оставления неубранными мест отдыха туристов и граждан и т.п. <203>;

--------------------------------

<203> Экологическое право. Практическое пособие для экологической милиции / Под ред. Л.А. Бочина и О.Л. Дубовик. М., 2003. С. 167.


5) нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов (приема, учета, хранения, транспортирования), а также их отчуждения (статья 14.26).

Совершение данного правонарушения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 2500 рублей с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой; на должностных лиц - от 4000 до 5000 рублей с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от 50000 до 100000 рублей с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой. Рассматривать дела о правонарушении, предусмотренном статьей 14.26 КоАП РФ, вправе органы внутренних дел, органы государственного горного и промышленного надзора (Ростехнадзора) и судьи, если сотрудник милиции или инспектор передал дело для рассмотрения в суд (статьи 23.3, 23.31 и 23.1 КоАП РФ).

В части 5 статьи 8.13 предусмотрена ответственность за загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах. Согласно статье 23.23 КоАП РФ дела о таких правонарушениях рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов. Таким образом, привлекать к административной ответственности за указанное правонарушение вправе инспекторы Росприроднадзора, а не Ростехнадзора.

Об отходах производства и потребления говорится только в рассмотренных статьях Кодекса РФ об административных правонарушениях, однако государственные инспекторы по охране природы при выявлении нарушений в области обращения с отходами часто привлекают виновных лиц к административной ответственности, предусмотренной другими статьями КоАП РФ, а именно:

- статьей 8.1 - за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов;

- частями 1 и 2 статьи 8.4 - за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализацию проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы; за осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы;

- статьей 8.5 - сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию;

- частями 1 и 4 статьи 8.13 - за нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления; за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение;

- статьей 8.39 - за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах);

- статьей 8.41 - за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду <204> (в том числе за размещение отходов производства и потребления).

--------------------------------

<204> Статья введена Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. N 183-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5596.


Следует отметить, что указанные составы правонарушений являются общими по отношению к тем, в которых говорится непосредственно об отходах, и применять их следует только в том случае, если нельзя применить специальный состав. Например, если предприятие не представляет в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами, нарушая тем самым статью 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", инспектор должен привлечь его к ответственности по статье 8.2 КоАП РФ (а не 8.1 и не 8.5).

Согласно статье 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит не только из Кодекса РФ об административных правонарушениях, но и из законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с пунктом 39 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Из этого следует, что законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность за нарушение требований и правил, установленных нормативными правовыми актами этих субъектов, в том числе и в области обращения с отходами.

Например, в статье 5.4 Закона Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" <205> предусмотрена ответственность за нарушение отдельных правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов (за вывоз и выгрузку бытового и строительного мусора в не отведенные для этой цели места; за сжигание промышленных отходов, мусора, листьев, обрезков деревьев на улицах, во дворах домов, на территориях организаций, на свалках; за оставление мусора на улицах и в других общественных местах; за складирование без разрешительных документов строительных материалов на тротуарах и прилегающих к зданиям территориях; за загрязнение улиц при перевозке мусора и др.). Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названным Законом, вправе составлять должностные лица областных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль, и должностные лица муниципальных инспекций, а рассматривать дела вправе административные комиссии.

--------------------------------

<205> Наше время. 2002. N 214 - 215.


В Законе Санкт-Петербурга от 29 мая 2003 г. N 239-29 "Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге" <206> предусмотрена ответственность за:

--------------------------------

<206> Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2003. N 6.


- нарушение сроков и порядка проведения работ по уборке территории Санкт-Петербурга, объектов благоустройства, в том числе работ по очистке от мусора, отходов производства и потребления, пыли, грязи, снега и наледи (статья 21);

- нарушение сроков уборки и вывоза мусора, отходов производства и потребления, правил их перевозки (статья 23);

- нарушение установленных норм и требований по размещению мест и (или) сооружений для сбора и временного хранения мусора, отходов производства и потребления (статья 24);

- нарушение установленных сроков и порядка проведения работ по содержанию мест и (или) сооружений для сбора, временного хранения и размещения, переработки мусора, отходов производства и потребления (статья 25);

- сброс или сжигание мусора, иных отходов производства и потребления вне специально отведенных для этого мест (статья 26).

Дела об этих административных правонарушениях рассматривают в пределах своих полномочий мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные администрацией Санкт-Петербурга исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга и административные комиссии. Протоколы вправе составлять должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также должностные лица милиции общественной безопасности (статьи 4 и 6 названного Закона).

Кодекс города Москвы об административных правонарушениях от 21 ноября 2007 г. <207> предусматривает административную ответственность за следующие нарушения:

--------------------------------

<207> Ведомости Московской городской Думы. 2008. N 12. Ст. 251.


- неосуществление раздельного сбора отходов (статья 4.33);

- нарушение требований по транспортированию и (или) размещению отходов строительства и сноса (статья 4.35);

- нарушение порядка ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления города Москвы <208> (статья 4.36);

--------------------------------

<208> См.: Постановление Правительства Москвы от 14 октября 2003 г. N 865-ПП "О Сводном кадастре отходов производства и потребления города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 64.


- ввоз на территорию города Москвы отходов, не являющихся вторичными материальными ресурсами (статья 4.37);

- нарушение требований по раздельному сбору вторичных материальных ресурсов, подлежащих переработке (статья 4.34);

- нарушение экологических требований по обустройству мест временного хранения отходов (статья 4.42);

- несанкционированный сброс воды, жидких производственных и бытовых отходов в подземные инженерные коммуникации и сооружения (статья 7.15);

- самовольный сброс или сжигание мусора (статья 8.9) и другие.

В соответствии со статьей 16.3 КоАП Москвы дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды вправе рассматривать уполномоченные должностные лица органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды в городе Москве <209>