Geum.ru

Миронов Сергей Михайлович Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Д.б. цыганков
Д.б. цыганков
Д.б. цыганков
СЕКЦИЯ "Мониторинг гармонизации законодательства и правоприменительной практики Российской Федерации и субъектов Российской Феде
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   19

Д.Б. ЦЫГАНКОВ, директор Института оценки программ и политик

Я преподаю в Высшей школе экономики. Действительно, есть инструментарий, родственный мониторингу, методика оценки регулирующего воздействия (ОРВ).

Во-первых, в нее входит мониторинг как таковой, так называемая сопровождающая оценка. Но в рамках этого инструментария возможна предварительная оценка законов, последствия действия законов, и итоговая оценка. Это проект Всемирного банка, который реализуется с ноября 2008 года и направлен на то, чтобы внедрить инструменты оценки регулирующего воздействия в государственное управление в Северной Осетии.

Ну, сначала немножко о трудностях перевода ОРВ на практические рельсы в России. Правильно Юрий Александрович сказал, что это, с одной стороны, такой западный вид спорта. Хотя, как мне кажется, и в наших Палестинах он имеет корни еще с советского времени. Практически существует две традиции, отчасти конкурирующие, англосаксонская и немецко-швейцарская. И поначалу вот в этом классическом определении можно заметить, что эта идея и методика родилась в рамках реформы "дерегулирования". То есть, таким образом пытались снять с государства избыточную нагрузку, административные барьеры, по идее малого и среднего бизнеса, исключить излишне необдуманное регулирование.

Однако то, что было 20–25 лет назад правильно и проходило под таким лозунгом – меньше регулирования, и анализ фокусировался на издержках частного сектора, малого и среднего бизнеса, за последние 20 лет изменилось: от идеи – меньше регулирования постепенно перешли к идее большего и лучшего регулирования. То есть, регулирование - не хорошее и не плохое, оно может быть более качественным или менее качественным.

Во-вторых, не только частный сектор является объектом этого регулирования, но и общество, и экология. И вот этот комплексный анализ воздействия на экономику, социальную сферу и окружающую среду, это новый интерес эпохи при внедрении оценки регулирующего воздействия.

Иногда в наших переводах можно видеть анализ регуляторного воздействия. В Узбекистане год назад внедрили название "Система оценки воздействия актов законодательства", СОВАЗ. В Украине "Анализ воздействия регуляторного акта", то есть АВРА. В различных странах СНГ по-разному. Но в России стало в последние годы использоваться наименование ОРВ. Главное не в названии, а в том, что мы в него вкладываем.

Я подобрал несколько цитат из выступлений Д.А.Медведева, включая тот период, когда он еще не был избран Президентом. И хотя термин "оценка акта законодательства" или "оценка регулирующего воздействия" им не используется, но экспертиза законопроектов, детальный анализ последствий применения правовой нормы, последствий принятия законопроекта, эти проблемы проходят "красной нитью" через его выступления. Человек, закончивший юридический факультет, представляет, что у закона могут быть последствия, и не всегда приятные.

За последние 6–7 лет ряд московских компаний и консалтинговых альянсов пытался внедрить или продвинуть идею оценки или анализа регулирующего воздействия. Тем не менее, несмотря на заказы и интерес со стороны федеральных органов государственной власти, все останавливалось на уровне разработки методики. Ряд организаций, которые получали заказы, достаточно крупные консалтинговые центры это делали и даже осуществляли какие-то "пилотные" проекты в регионах. Скажем, я делал такой эксперимент в Калмыкии, сейчас я расскажу, что получилось.

Наиболее крупная разработка института Гайдара совместно с IT-компанией "Прогноз", осуществлялась по заказу Минэкономики с хорошим финансированием, более 5 млн. рублей. И вот результат разработки так два года и лежит. "Из политических соображений" – объясняют разработчики. Профильный департамент, Департамент регулирования в экономике не готов это продвигать. То есть Минэкономики не готово стать центром проведения ОРВ именно потому, что головной орган, конечно, оказывается на линии огня, и приходится воевать со всеми другими органами, перепроверяя качество законопроектов. Ну, возможно, во времена Г. Грэфа это было возможно, сейчас, наверное, Минэкономики (моя личная версия) не чувствует себя настолько политически сильным.

Было несколько региональных примеров, был в Калмыкии опять же при поддержке Всемирного банка пилотный проект. Я знаю о проекте в Тольятти. И вот, например, я разыскал, что было распоряжение губернатора Томской области весной 2008-го, что необходимо разработать правовой акт об утверждении списка ответственных за качество оценки регулирующего воздействия политики. Я, к сожалению, не знаю, что делалось дальше, если коллеги, которые здесь присутствуют, могли бы сказать, где в том же духе проводилась работа, мы были бы очень благодарны. К сожалению, информация очень отрывочная, и мы не знаем иногда, что происходит в регионах, то есть буквально из личных контактов или из данных, которые размещаются в Интернете и в "Гаранте" мы получаем представление.

Сложность состоит в том, чтобы эту методику привязать к региональным условиям, к конкретной области, республике и понять, в какую точку необходимо встроить этот инструмент - механизм ОРВ для того, чтобы не парализовать работу республиканских органов власти.

В чем была общая характеристика проекта в Северной Осетии? С одной стороны было три консультанта. Я руководил этой группой, как раз московские консультанты представляли мой институт. Был один человек, который на месте обеспечивал все контакты и поддержку во Владикавказе. Первая фаза продолжалась с ноября и сейчас практически завершилась. Была создана рабочая группа при Комиссии по административной реформе, возглавил ее вице-премьер, он же глава Комиссии по административной реформе Леонид Кисельбренер.

В ходе первой фазы были проведены семинары. Три вещи мы пытались сделать, во-первых, изучить, как там все устроено. Мы не имели такого наивного взгляда, что приходим в пустое пространство, что там ничего подобного не делается, и надо срочно хороший западный опыт инсталлировать, и после этого наступит счастье. Понятно, что какие-то фрагменты этих механизмов, инструментов там были.

Во-вторых, нужно было идентифицировать госорганы для проведения эксперимента и, прежде всего, найти головной орган, задачей которого будет координировать внедрение, и создать эти методические рекомендации, минимальный пакет актов для запуска внедрения.

Собственно говоря, с этого началась работа, мы очень подробно разговаривали с представителями исполнительных и законодательных ветвей власти, с территориальным органом Минюста. Это был не быстрый процесс, проанализировали существующие процедуры, составили список тех республиканских актов, в которых были фрагменты или аналоги этого инструментария. И на базе анализа выяснилась одна главная дилемма – две наиболее сильные визы в республиканском законодательном процессе (наверно, многие субъекты могут это подтвердить) – это республиканский Минфин, который смотрит, условно говоря, на экономику и Главное правовое управление администрации республики (В Северной Осетии совмещенная администрация главы республики и правительства, единый аппарат). И первый человек, с которым я пошел говорить, – это, конечно, был начальник Главного правового управления, которому я пытался объяснить, что мы не пытаемся создать конкуренцию или найти какой-то головной орган, который будет сильнее ГПУ, но необходимо было определить, где, в какую точку мы встроим этот механизм.

И было два предложения. Первое, где ОРВ очень сильна, где практически она идет после Минфина. То есть эта методика позволяет обсчитывать, по сути, некоторые экономические эффекты параллельно с ГПУ, то есть, это сильная ОРВ, и более мягкий вариант ОРВ, когда головной орган производит экспертизу сразу после госоргана-разработчика, то есть, когда создан законопроект, проводится его экспертиза, а потом идет рассылка.

И после месячных размышлений мы обратились ко второму варианту, поскольку первый мог бы произвести целую революцию в формальных процедурах решения и политически затормозил бы внедрение ОРВ. А этот механизм известен.

Кстати, в Европейской комиссии используется именно этот вариант - генеральный директорат прежде, чем рассылать свой законопроект на согласование, направляет его на процедуру проверки, так называемую "панель оценки регулирующего воздействия".

Второй этап. Мы разработали прототип методических указаний, шаблон отчета по ОРВ. Причем это мы создавали таким образом, чтобы затем возможно было на него наложить IT-оболочку для того, чтобы механизм экспертизы был максимально поддержан на уровне "Электронного Правительства". В этом случае общее программное обеспечение объединяло бы и министерства, и головной орган.

Было принято решение, что мы будет делать эксперимент в комитете по развитию предпринимательства с управлением инвестиционных проектов, которое отвечает за малый и средний бизнес. То есть пойдем туда, где больше всего экономических данных, чьи технологии лучше всего известны. И из интервью выяснилось, что именно этот комитет наиболее близко подошел к методикам, которые можно назвать оценкой регулирующего воздействия. Они так их не называли, но практически так действовали в последние годы, готовя свое законодательство. То есть там был собственный штат, достаточно подготовленный. Наше мнение было, что головным органом не может быть одно из министерств. Именно в этом, мне кажется, была проблема федерального органа. Ни одно из министерств недостаточно сильно, чтобы бороться со всеми остальными. В российской ситуации это должен быть аппарат Правительства. Но не только в российской. Скажем, в Узбекистане координирующим органом является сводный аналитический департамент аппарата Правительства Узбекистана.

В качестве головного органа мы предложили управление по вопросам административной реформы, и сейчас должен быть создан отдел по оценке регулирующего воздействия и штатные единицы.

Основная проблема – это финансовые ограничения. Проект задумывался еще в докризисное время и должен был начаться 1 сентября, а мы как раз вошли в республику в момент серьезного финансового кризиса, когда происходили штатные сокращения. А мы предлагали, если не создать новые места, то хотя в рамках штатного расписания перенести усилия сюда. В этом смысле был конфликт, мы у кого-то отнимали ресурсы и предлагали перебросить их сюда, говоря, что вы сами выступили с инициативой, вот вы хотите, вот вы и получите.

Третий этап. Было сделано два проекта. Один проект постановления Правительства, который уже принят и запущен этот процесс о проведении эксперимента, а к нему было два приложения – порядок проведения эксперимента, временные методические рекомендации.

И второй – проект распоряжения администрации, который обещают принять в начале июля. Он должен наделить полномочиями управление и ввести временные методические рекомендации, то есть порядок экспертизы приходящих отчетов по ОРВ, в данном случае от комитета по поддержке предпринимательства.

Четвертый этап. Очень важно обучение исполнителей, поскольку мало составить методику, надо все-таки научить людей, как с ней работать. То есть был проведен общий семинар, чтобы была информационная поддержка, и мы углубленно по этой методике работали с двумя людьми из комитета и двумя людьми из управления, то есть конкретно с теми, которые будут отвечать за обучение. Мы также подготовили материалы для обучения, учтя западный опыт и включив туда российские публикации. Была также сделана электронная копия этих материалов. Прошло согласование.

Впервые в России методика оценки регулирующего воздействия не осталась лежать в шкафу, она была принята в качестве решения, пусть регионального органа. Вот я даже ее отсканировал. Я надеюсь, что это может быть использовано через 5–10 лет, когда будут рассказывать, что 22 мая 2009 года во Владикавказе произошел решающий шаг от десятилетних разговоров об ОРВ в сторону ее внедрения. И Россия, в конце концов, начала страны СНГ догонять. Не потому, что надо страны СНГ догонять, а потому что эта вещь уже не является какой-то иностранной технологией, которую невозможно у нас внедрить. Она имеет корни и в советском плановом прошлом. И самое главное, она сможет у нас работать.

Что мы сделаем с июля по начало 2010 года? Сейчас Всемирный банк проведет тендер среди разработчиков для того, чтобы эти методические рекомендации вложить в электронную систему. По региональной целевой программе, которая комитетом разработана и принята, будет проведен пилотный проект. Это будет даже не предварительная оценка, а в чистом виде мониторинг. Пилотное исследование будет проводиться в виде второго типа оценки регулирующего воздействия, сопровождающего ОРВ.

Что касается библиотеки лучших практик, то есть, что делалось в СНГ, в Восточной Европе, то мы очень надеемся, что постепенно нам будут поступать какие-то данные из регионов России для того, чтобы их использовать. И в конце года будет конференция, ориентированная на госслужащих в Южном федеральном округе. Конечно, Всемирный банк, ее организаторы рады, если туда приедут из других регионов, как, например, весной прошлого года в Краснодар приезжали люди из Сибири, в частности из Иркутска, отовсюду.

И задача стоит амбициозная: от фазы эксперимента перейти к повсеместному внедрению. Сначала это будут министерства экономического блока, потом, может быть, министерства инфраструктурного блока.

Какие выводы? Первый вывод, опыт СНГ показывает, что эти вещи внедряемые, они полезные и работают. Большой задачей является то, что юристы, с одной стороны, экономисты, социологи, с другой, должны договориться методологически и перейти к оценке, основанной на эмпирических исследованиях - экономических, социологических, - юридическом прогнозировании, то есть, уже на более комплексный подход.

Спасибо госслужащим Северной Осетии, высшему политическому руководству Северной Осетии, которые все-таки через все препоны продвинули наши разработки и дали им возможность жить. Я надеюсь, что они будут жить, даже когда мы из Северной Осетии уедем через несколько месяцев. Спасибо за внимание.

Т.Д. ЗРАЖЕВСКАЯ

Большое Вам спасибо. Пожалуйста, вопросы.

вопрос С МЕСТА

Не могли бы Вы резюмировать, что получает республика, власть в результате внедрения ваших разработок?

Д.Б. ЦЫГАНКОВ

Нормативный законопроект сопровождается отчетом ОРВ, то есть, появляется новый документ, в котором рассматриваются и по возможности рассчитываются издержки и выгоды, экспертно или статистически от внедрения данного законопроекта.

Это действительно достаточно нелегкая задача. Но весь опыт, не только западный, но и восточно-европейский, и стран СНГ показывает, что это возможно.

Этот акт, это заключение размещается на сайте органа-разработчика. То есть в досье закона можно посмотреть, каким образом это делается. Аналог, пожалуй, есть, так называемые финансово-экономические обоснования законов. Можно говорить, удачно ли это было сделано или написано. Для республик, особенно в кризисное время, это дает возможность поставить серьезный барьер затратным законопроектам.

Т.Д. ЗРАЖЕВСКАЯ

Популистски, да?

Д.Б. ЦЫГАНКОВ

Да, популистски. То есть, у Правительства появляется достаточно четкая и объективная методика, которая позволяет просеять законы с точки зрения их эффективности. Например, конкурирует много программ, можно потратить средства на то, чтобы построить три поликлиники в северном регионе, либо мы должны потратить на 10 передвижных медицинских пунктов, и так далее. Это потребует разных усилий, разных денег, и эффективность этих программ можно посчитать.

Т.Д. ЗРАЖЕВСКАЯ

Спасибо.

Еще, пожалуйста, вопросы по выступлению.

вопрос С МЕСТА

Какой статус имеет ваш документ в Северной Осетии - Алании? То есть они закрепили его как обязательное заключение ГПУ или еще как-то? Что получило законное основание?

Д.Б. ЦЫГАНКОВ

Значит, законным основанием является то, что будет проводиться в этом году эксперимент на базе выбранного в качестве головного комитета, описан порядок проведения эксперимента и приняты методические рекомендации. Получился достаточно большой документ - 20 страниц, где описывается четыре основные методики.

То есть, есть юридический статус – это эксперимент. Если этот эксперимент будет признан удачным, он будет расширен. Эксперимент проводится на базе одного комитета. Если он будет удачным, этот инструмент будет распространен на министерства экономического блока.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Хорошо. Спасибо. Я только сделаю еще одно пояснение.

Мы переговорили перед заседанием. Высшая школа экономики, где мы вместе работаем, в начале 2000 года обсудила проект концепции оценки экономической эффективности законопроектов.

В 2000 году. Тогда концепцию разрабатывала группа под руководством замминистра по экономике Косова, сейчас он работает там профессором. Я был вторым разработчиком. Концепция была небезынтересная, в чем-то, конечно, неожиданная, да и поразительно, что Высшая школа экономики охладела к этому сюжету. Сейчас модификация этого проекта в том виде не идет, а в рамках маленького Института правовых исследований Высшей школы, где я тоже тружусь, мы сейчас проводим исследование под названием "Эффективность законодательства в сфере экономики", где этот сюжет также будет проработан. В общем, эта линия, как видите, уже в Высшей школе, по меньшей мере, десяток лет уже идет, что похвально.

Пожалуйста, Юрий Алексеевич.

Т.Д. ЗРАЖЕВСКАЯ

Пока Юрий Алексеевич идет, можно сказать, что просто благодаря этому человеку во многом мы собираемся и собираем материалы, общаемся друг с другом. Юрий Алексеевич, спасибо Вам. (Аплодисменты.)

Ю.А. ЧЕРНЫЙ, начальник отдела парламентского мониторинга Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Я скажу, что без Зражевской Татьяны Дмитриевны и Юрия Александровича многое в Докладе Совета Федерации не состоялось бы. Я так говорю не потому, что они здесь присутствуют, а потому что мы говорим о докладах как форме мониторинга законодательства и правоприменительной практики, их у нас уже 27. То есть у нас доклады растут как грибы.

Мы каждый раз стоим перед проблемой, каким быть докладу, а какова структура, а какое содержание, а каков конечный результат, а должен ли доклад создавать какие-то правовые последствия? При подготовке последнего доклада, конечно, все проблемы нам не удалось решить. Один из подходов, который нам частично удалось реализовать, это на первоначальной стадии, когда шла подготовка доклада, Юрий Александрович Тихомиров предложил, коллеги, давайте сузим сферу нашего анализа до 3–4 сфер правового регулирования, но зато сделаем это глубоко, основательно, подключив все институты гражданского общества. Эта идея была поддержана, и она частично нашла отражение в нашем докладе. Посмотрите электронную версию, которая есть у вас на дисках. Это касается 131-го закона, в том числе закона о поддержке малого и среднего предпринимательства, о высшем и послевузовском образовании, Трудового и Жилищного кодексов.

Сегодня, когда Председатель Совета Федерации озвучивал цифру 135 органов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 78 субъектов откликнулось на наш доклад. Это действительно так. Именно эта цифра по тем 5 сферам правового регулирования с подачи Юрия Александровича. Вы знаете, кто нас выручил, чтобы выйти из этого информационного массива посредством анализа более или менее достойно? Татьяна Дмитриевна Зражевская. Она отложила все, и помогла нам этот массив как-то структурировать и преобразовать.

Когда мы говорим о повышении эффективности законодательной деятельности Совета Федерации в федеральном законодательном процессе, Государственной Думы, иных субъектов права законодательной инициативы, законодательных органов, то я хотел бы обратить внимание на статистику, которую я очень люблю, и я знаю, что и Юрий Александрович всегда на всех наших мероприятиях об этом говорит. Она свидетельствует о том, что от той концепции, которая была недавно одобрена Советом палаты, о взаимодействии Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти в федеральном законодательном процессе (было предложено типовое соглашение, и уже авторами этого соглашения, как сегодня сказал Председатель Совета Федерации, стало уже 25 субъектов Российской Федерации), так вот, на мой взгляд, от заложенной в концепции идеи подписания соглашения до выхода на какой-то конечный эффективный результат у нас дистанция огромного размера.

Я вам приведу несколько цифр, которые позволят просто задуматься о том, где мы находимся.

Сегодня Татьяна Дмитриевна задает вопрос: "А сколько законопроектов Законодательного Собрания Нижегородской области стали законными?" У меня есть полная картина, сделал сам лично по всем субъектам за весь период, я просто отвечу – четыре. Я могу по каждому субъекту сказать, много это или мало. Лидеры у нас Московская областная Дума – 18 законопроектов стали законными с 1996 года, на втором месте Московская городская Дума – 10. Далее по 6 законов у Законодательного Собрания Приморского края, Самарской Губернской Думы и так далее. Вот и все.

И как сегодня сказала Татьяна Дмитриевна, у нас есть такие законодательные органы государственной власти субъектов Федерации, которые стали авторами двух законов о внесении изменений в статью первую Федерального закона "О числе мировых судей и количестве судебных участков мировых судей в субъектах Российской Федерации".

Если мы проанализируем и посмотрим на конечный результат, то увидим, что за весь период существования Федерального Собрания Российской Федерации в структуре всех принятых законов, привожу данные по состоянию на 1 января 2009 года, доля законов, принятых по инициативе законодательных органов субъектов Федерации, составила 8,47 процента.

Результативность реализации права законодательной инициативы законодательными органами субъектов Федерации можно оценить и по другому показателю – удельному весу законопроектов, ставших федеральными законами, в общем числе внесенных законопроектов. Этот показателю составляет уже 4,98 процента, то есть только каждый двадцатый внесенный законодательными органами законопроект становился законом.

Помните, пять лет назад было заседание Совета законодателей, а у нас складывается очень хорошая практика: один раз мы проводим заседание Совета законодателей в Совете Федерации, второй раз - в Кремле. Так вот, тогда Президент назвал цифру 2,5 процента. Хотя, когда мы называем эти проценты, мы часто не уточняем, по какой базе мы считаем число принятых законов: либо к числу внесенных законопроектов, либо к числу законопроектов, рассмотрение которых завершено, либо к общему числу принятых законов. Поэтому каждый раз получаются разные цифры оценки эффективности, которые гуляют по стране.

Хотелось бы обратить внимание на то, что с 1996 года по 1 января 2009 года законодательные органы субъектов Российской Федерации стали авторами всего 248 законов. Что же это такое? Семь лет назад интенсивно пошел у нас процесс институализации системы мировых судей. Первые из законопроектов в этой сфере правового регулирования вносились депутатами Госдумы, в последующем – законодательными органами субъектов Федерации.

Так вот, из 248 законов законодательных органов субъектов Федерации каждый третий или 33 процента это законы о внесении изменений в федеральный закон об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации.

Считаем дальше, статистика дело хорошее. Что у нас остается в остатке? Исключаем условно из общего массива принятых законов законы о переименовании, упразднении, создании городских, районных судов, о переименовании городов. Знаете, сколько у нас будет в остатке? Я назвал те законы, которые на стадии рассмотрения в Госдуме носят, как правило, чисто технических характер, у них 100-процентная перспектива прохождения. Так вот, из 248 законов, принятых по инициативе законодательных органов, в сухом остатке остается 143 закона - ровно половина.

А теперь давайте посмотрим, какие приоритеты правового регулирования заявлялись законодательными органами субъектов Федерации на основе анализа законодательных инициатив, внесенных ими в Государственную Думу за последние 12 лет?

40 процентов внесенных законопроектов связаны с такими сферами правового регулирования, как: законодательство о налогах и сборах, об административных правонарушениях, о мировых судьях, о местном самоуправлении, об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уголовное, пенсионное, бюджетное законодательство. Вот этот массив. Что удалось реализовать? А удается реализовать совсем немного.

Не стал исключением и 2008 год. О чем он свидетельствует? О том, что законодательным органам субъектов Российской Федерации удалось реализовать свое право законодательной инициативы в основном в двух сферах правового регулирования – либо в совершенствовании судебной системы, либо в сфере местного самоуправления и во взаимосвязанных с ней других отраслях законодательства. Так, например, в 2008 году 23 закона (59,46% от числа принятых) были направлены на совершенствование судебной системы, из них 13 законов (35,14%) – вносят изменения в Федеральный закон "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" в связи с увеличением установленного числа мировых судей и количества судебных участков в субъектах Российской Федерации; 11 законов (29,73%) связаны с совершенствованием местного самоуправления или взаимосвязанными с ними сферами правового регулирования, – отходы производства, пожарная безопасность, экология и так далее. Вот она наша реальная ситуация.

Согласитесь, что приведенные примеры свидетельствует о достаточно ограниченных реальных возможностях законодательных органов реализовать свои законодательные приоритеты в федеральном законодательном процессе.

Другое важное обстоятельство. Как вносятся законопроекты?

За весь период существования Федерального Собрания наблюдается удивительно стабильная ситуация, когда 30 процентов законопроектов, ставших федеральными законами, были внесены двумя и более субъектами права законодательной инициативы. То есть они как бы подпадают под то, несуществующее пока понятие "консолидированная законодательная инициатива", о чем только что говорил Ларионов Виталий Петрович. Но на практике, как подтверждает статистика, такая форма внесения законопроектов существует.

Кем они вносятся? Абсолютное большинство из них, это законы, проекты которых были внесены двумя и более депутатами Государственной Думы – 25 процентов от общего массива принятых законов, и только 5 процентов приходится на все остальные варианты.

Так вот, если мы посмотрим по законодательным органам, то из 248 законопроектов, ставших законами, знаете, сколько совместно вносилось законодательными органами с другими субъектами права законодательной инициативы? – 12, всего 12!

Смотрим, какие варианты. Так вот из этих 12-ти 7 раз законодательные органы вносили законопроекты совместно с депутатами Государственной Думы, 3 раза вносили совместно с членами Совета Федерации, 2 раза друг с другом – это Законодательное Собрание еще Пермской области с Законодательным Собранием Коми-Пермяцкого автономного округа, еще до объединения, и Законодательное Собрание Краснодарского края совместно с Московской областной Думой. Вот и всё.

А кто из членов Совета Федерации? Оказывается, вот эти три принятых закона, знаете, на кого приходятся? Они приходятся на бывшего нашего сенатора Татьяну Юрьевну Попову – Пермский край. Татьяна Ивановна Мерзлякова в нашем президиуме как раз представляет Пермский край.

Это просто интересно проследить, а что у нас получится в ходе реализации этой концепции и типового соглашения, какая нас ожидает работа? Или это будет как в фильме Никиты Михалкова "12", когда главный герой, вы помните, резюмируя итог заседания суда присяжных, говорит о том, как у нас часто примерно так случается в реальной жизни: "побренчали, потрындели, разошлись, и ничем хорошим не закончилось".

Так вот получилось, что мы в концепцию заложили идею интересную, правильную, совершенно необходимую, направленную на повышение эффективности федеральной законодательной деятельности. А реально мы предлагаем в этой концепции всего одну форму внесения законопроектов – Советом Федерации и законодательными органами.

Уважаемые коллеги, за весь период существования Федерального Собрания не было ни одного прецедента, чтобы такая форма внесения была хотя бы один раз использована и реализована. Не было!

Значит, всем нам, и тем субъектам Федерации, подписавшим 25 соглашений, предстоит просто колоссальная черновая организационная работа по формированию этих механизмов реализации. О чем говорил сегодня Виталий Петрович применительно к правовому мониторингу в деятельности Законодательного Собрания Нижегородской области.

И отмечу в этой связи еще несколько моментов. Предположим, процесс у нас пошел. Пошли совместные законопроекты в Государственную Думу. Что нас ожидает?

Привожу анализ по 2008 году. Посмотрите: 38,4 процента законопроектов отклоняется при рассмотрении в первом чтении Государственной Думой, каждый четвертый – снимается с рассмотрения из-за нарушения Конституции Российской Федерации, Регламента Государственной Думы, а в скобочках читаем: "отсутствие заключения Правительства Российской Федерации", каждый четвертый – отзывается субъектов права законодательной инициативы, и альтернативных законопроектов, о которых говорил Президент Российской Федерации в своем Послании, тоже немало, но поменьше, чем остальных – 17 законопроектов или 5 процентов.

То есть, даже создав эти новые механизмы внесения в Государственную Думу консолидированных законодательных инициатив, мы должны понимать, какая судьба их ожидает. Значит, это еще один дополнительный аспект, связанный с реализацией концепции и принятых соглашений.

Качество законопроектов. Это тоже проблема нашего взаимодействия, по которой предстоит напряженная работа. Я впервые приведу некоторые интересные данные проведенного анализа (к сожалению, все это не вошло в наш последний доклад о состоянии законодательства, кризис коснулся и доклада – сократили количество страниц). По 95-ти из 332 законов, принятых Государственной Думой в 2008 году, в заключениях Правового управления Совета Федерации содержались замечания правового и юридико-технического характера. Все они были одобрены, пошли на подпись Президенту, Президент их подписал, обнародовал, получена путевка в жизнь, а проблемы не сняты. Есть очень серьезные нарушения. Если хотите, могу назвать конкретные статьи и Бюджетного кодекса Российской Федерации, и Налогового кодекса Российской Федерации.

Многие нарушения связаны с особым порядком внесения в Государственную Думу и вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, а также актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В одном случае законопроект должен вноситься хотя бы за месяц до внесения в Государственную Думу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, но эта норма не соблюдается. В другом случае, когда законопроект вносит изменения в уже принятый закон о федеральном бюджете, а сроки вступления в силу совершенно противоречат федеральному законодательству. Даже есть ряд серьезных замечаний по федеральным законам о ратификации международных договоров в части временно применяемых международных договоров, которые должны быть внесены на ратификацию в Государственную Думу не позднее полугода со дня их подписания, и таких пять. Я уж не говорю о многочисленных замечаниях юридико-технического характера. То есть проблем у нас очень много.

Поэтому когда мы собираем наши ежегодные конференции и семинары в Московской городской Думе по мониторингу (семинаров уже было пять, конференция - седьмая), у нас очень хорошее взаимодействие с Координационным советом руководителей правовых служб органов государственной власти Центрального федерального округа, представителем которого на нашей секции является Людмила Николаевна Салахетдинова, конечно, мы должны выходить на конечный результат. В том числе и в наших ежегодных докладах как форме мониторинга законодательства и правоприменительной практики. К сожалению, не все у нас удалось реализовать в докладе. Да, мы собрали очень много материалов, хотели выйти на программу законопроектных работ, на конкретные предложения, чтобы эта программа становилась программой совместных действий и палат Федерального Собрания, и Правительства.

Мы видим, что наши коллеги в субъектах Российской Федерации во многих вопросах, которые мы инициировали в стенах Совета Федерации, нас не только поддерживают, но и опережают. Процесс институализации правового мониторинга подтверждается многочисленными примерами и отличается многообразием подходов: меняется система целеполагания в законопроектной деятельности государственных органов, идет уточнение и изменение правового статуса органов и должностных лиц, осуществляются соответствующие организационно-структурные преобразования, все более находит поддержку и развитие деятельность субъектов Российской Федерации по подготовке собственных докладов о состоянии законодательства.

На сегодняшний день у нас уже два субъекта Федерации имеют собственные законы в сфере правового мониторинга: это Липецкая область, которая приняла соответствующий закон 5 декабря прошлого года, и Ямало-Ненецкий автономный округ – 6 июня, две недели назад, приняли совсем свеженький закон. У них, к тому же, актами органов государственной власти утверждены и концепция правового мониторинга, и методика.

У нас Самарская Губернская Дума, подходя к своему третьему докладу о состоянии законодательства, поняла, что просто так писать доклад и сотрясать воздух, наверное, не стоит, а доклад должен создавать какие-то правовые последствия для деятельности комитетов и постоянных комиссий губернской Думы. И они попытались реализовать и реализовали эту идею, что видно и в структуре их доклада, и в содержании доклада, который обязательно заканчивается предложениями по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Самарской области.

Коллеги, обращаю внимание на тот компакт-диск, который вы получили. Того, что есть на диске, хватит на год читать. Там все доклады о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации. Предпоследний - пришел буквально два дня назад от Законодательного Собрания Свердловской области на целых 350 страницах, там работала Уральская академия наук. Утром в день, когда мы тиражировали это диск, Алтайское краевое Законодательное Собрание прислало свой проект очередного доклада, и мы его разместили, разместили также и первый подобный доклад администрации Калужской области.

На диске богатейшие отзывы на доклады и предложения по формированию докладов Совета Федерации всех лет, в том числе 260 материалов, связанных с подготовкой доклада предыдущего года. Там и Генеральная прокуратура, и Высший Арбитражный Суд, и Верховный Суд, и Конституционный Суд, и Торгово-промышленная палата - там порядка 8 материалов. На диске великолепные материалы Минюста России, который 5 раз присылал нам свои предложения. Я уже не говорю о наших законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь материалы и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, и многих других. Материалы всех семи всероссийских конференций и пяти межрегиональных семинаров по вопросам правового мониторинга, и что самое интересное – новаторский опыт субъектов Российской Федерации в сфере правового мониторинга, подтверждающий процесс его институализации.

Мы говорим сегодня о совершенствовании совместной деятельности в федеральном законодательном процессе и повышении эффективности реализации права законодательной инициативы. На диске материалы 135 органов государственной власти из 78 субъектов Российской Федерации, которые мы получили по 5 законам, инициированным, кстати, Юрием Александровичем Тихомировым. А разве они не могут служить основанием или информационной базой для подготовки вот этих 5 консолидированных законодательных инициатив Совета Федерации совместно с законодательными органами субъектов Российской Федерации? Могут.

Поэтому, коллеги, еще раз, завершая выступление, хочу сказать, что есть отдел парламентского мониторинга в Аналитическом управлении Аппарата Совета Федерации, куда Вы можете звонить в любое время. Контактные телефоны и адреса электронной почты размещены на компакт-диске.

Сегодня у нас на заседании секции не рассматривался вопрос по информационному взаимодействию, а Юрий Александрович в своем выступлении на пленарном заседании особо коснулся этой темы. Давайте вместе будем считать сегодняшний диалог вкладом в решение этой проблемы.

Мы полагаем, что тот информационный ресурс, который у нас формируется с вашей помощью, становится достоянием всех, он может расцениваться как площадка и как инструмент нашего информационного взаимодействия в сфере правотворческой деятельности.

В конце концов, вспомним, как писал Пушкин: "и опыт – сын ошибок трудных, и гений – парадоксов друг". Чтоб вот этот непрерывно обновляемый опыт правотворчества становился достоянием других, и мы корректировали траекторию своего развития и механизмы совершенствования качества законодательства. Спасибо большое!

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Спасибо Юрий Алексеевич. Кто еще хотел бы внести свой вклад в дискуссию? Да, пожалуйста, Денис Александрович Абезин, заведующий кафедрой конституционного административного права Волгоградской академии государственной службы.

Д.А. АБЕЗИН, заведующий кафедрой конституционного административного права Волгоградской академии государственной службы

Юрий Александрович, спасибо за предоставленную возможность. Моё выступление очень краткое. Я так и не понял, мы за то, чтобы проводить мониторинг по отдельным отраслям законодательства или против? Но если мы "за", то тогда нужно провести мониторинг реализации законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе. Почему?

Мы выслушали выступления представителей и руководства Избиркома и Прокуратуры, ряда иных федеральных и региональных органов власти. У нас хотя бы есть, кому поручить проведение мониторинга законодательства об образовании. У нас есть министерства, службы, соответствующие агентства. Органов управления госслужбой, как известно, нет. Соответственно необходимо провести мониторинг реализации законодательства в этой сфере.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

А Администрация Президента?

Д.А. АБЕЗИН

Администрация Президента не реализует черновую и даже такую среднюю работу. Позвольте такое мнение высказать. В чем здесь проблема? Участвуя регулярно в деятельности различных комиссий в качестве независимого эксперта, например, институционных, конкурсных и так далее, можно придти к однозначному выводу о том, что закон о государственной гражданской службе, и уж тем более, муниципальной, не работает в существующем виде и не достигает тех целей, ради которых он принимался.

По моему глубокому убеждению, здесь главная цель – ограничить произвол руководителя государственного органа и поставить деятельность по кадровому обеспечению этого вопроса в правовые рамки. Как этого можно достичь? В том числе и путем организационных процедур при формировании состава всех комиссий аттестационных конкурсов, комиссий по урегулированию конфликтов, интересов и соблюдения требований служебного поведения. Сейчас же в состав таких комиссий входят руководитель, его подчиненные, ну там еще 3-4 человека и представитель органа управления госслужбой. Кто это? Это начальник отдела кадров. Вот, и люди, приглашенные представителем органов управления, фактически сегодня являются подчиненными руководителям. Вот, поэтому у нас, я всегда привожу этот пример, главу 12 КоАП об ответственности за нарушения правил дорожного движения приняли, а вот нормальную службу ГАИ создать на низовом уровне забыли.

В связи с этим в условиях не просто отсутствия мониторинга, а отсутствия фактически правоприменительного органа, во всяком случае на низовом уровне, действует закон. Это вообще один из уникальных опытов по реализации в этой сфере. Если возможно, то необходимо включить такое предложение в протокол и попробовать провести мониторинг в этой сфере.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Кадровые законы, конечно, у нас непросты. Там есть некое нагромождение. Честно говоря, нам опять привнесли, конечно, и комиссию по конфликту интересов и многое другое. Мне в одном министерстве рассказывали, что они долго ходили по коридору, искали, куда повесить ящик с предложениями против коррупции. (Смех в зале.) И все отбивались.

Вообще, конечно, страна любила и любит обрастать комиссиями. Заметили, да? Но если брать какое-то иностранное министерство, то там фигура министра и заместителя министра столь весома, что он решает сам, либо с партнерами. У нас рабочий график руководителей разных уровней процентов на девяносто это быть где-то. Я отвлекусь на секунду. Скажем, когда страна была единая, в Институте государства и права, где я работал, проводились исследования в регионах по 30-40 дней. Я помню, в Эстонии, скажем, мне запомнился зампредседателя Верховного Совета Ландсберг, человек, который постоянно читал новинки экономической и правовой литературы. И когда я входил к нему в кабинет, он говорил: посмотрите, как интересно в журнале "Вопросы экономики" то-то и то-то. У него в журналах были закладки.

Когда вы входите теперь в кабинеты, у вас кто-то что-то читает из ваших партнеров? Я не скрою, что на днях подарил несколько книг института одному высокому чиновнику. "Спасибо, на пенсии буду читать",- ответил он. Поздно, на пенсии надо рыбалкой заниматься, если вы не привыкли читать. Ну, это так к вопросу о нынешнем состоянии.

Пожалуйста, кто еще хотел бы выступить? Пожалуйста, Наталья Алексеевна Боброва, председатель комитета по культуре, спорту и молодежной политике Самарской Губернской Думы, заместитель председателя комитета по законодательству, законности и правопорядку Самарской Губернской Думы.

Н.А. БОБРОВА, председатель комитета по культуре, спорту и молодежной политике Самарской Губернской Думы, заместитель председателя комитета по законодательству, законности и правопорядку Самарской Губернской Думы

Я хотела бы начать с того, что чувство пессимизма, которое посетило меня в первой части, особенно в первой половине нашего пленарного заседания, здесь, при данном президиуме, который я, по сути дела, боготворю (Юрий Александрович, Татьяна Дмитриевна), они это чувство пессимизма сменили все-таки на чувство оптимизма. У Татьяны Дмитриевны Зражевской совершенно фундаментальный доклад о принципах мониторинга, уровнях и так далее. И самая, может быть, важная фраза о том, что мониторингом правят интересы. Интересы правят всем. И когда я увидела президиум в первой части, я была уверена, что от него к концу пленарного заседания ничего не останется, он рассосется. Так оно и случилось. Потому что всем правит функциональная роль того или иного чиновника или научного работника.

У меня происходит определенное функциональное раздвоение личности: с одной стороны, я – научный работник, профессор на кафедре, доктор юридических наук и всю жизнь занималась наукой; с другой стороны – я уже 15 лет как чиновник, то есть лицо, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, депутат. И кому, как не мне, знать, как глубоко не уважают науку в недрах чиновничьих структур. Чиновники слишком далеки от науки. И когда они позволяют себе выходить в научные аудитории, впервые видя доклад, читая его (мы сегодня все это прекрасно поняли, написанный в их аппарате, я и сама порой так делаю), это, конечно, не вселяет чувство оптимизма.

Один из коррупционных факторов – это низкий профессиональный уровень чиновников. Мы сталкиваемся с этим на каждом шагу.

Мне очень приятна та оценка деятельности Самарской Губернской Думы, в частности в области мониторинга, которую Юрий Алексеевич сейчас здесь произнес. Мы – действительно революционная область в части нескольких законов. Например, мы впервые приняли закон о приемной семье для детей-сирот. В том году мы приняли закон о приемной семье для пенсионеров и инвалидов. То есть приемная семья получает из госбюджета от полутора до двух тысяч на приемного престарелого человека, не способного к самообслуживанию.

И, конечно, я считаю, что мониторинг, прежде всего, возможен именно в определенной сфере правового регулирования. Он не может быть абстрактным.

Меня очень заинтересовала информация (я считаю, что она, по сути дела, революционная с точки зрения мониторинга) из Липецкой области, что они покончили с шумом в общественных местах в ночное время. Так это же целая революция! С помощью чего? Получается, с помощью закона и его грамотного применения. Поскольку мы все прекрасно знаем, что действующее законодательство очень не действующее, а борьба с коррупцией очень похожа на борьбу пчел с медом. И те комиссии, которые у нас создаются зачастую – это просто имитация деятельности. И вот этих имитирующих деятельность комиссий и комитетов создается море, и возглавляет их, как правило, лицо, которое является главным должностным лицом.

Прокуратура Самарской области разработала закон об антикоррупционной деятельности на территории Самарской области. И, обратите внимание, сама прокуратура предлагает в качестве лица, которое будет координировать всю антикоррупционную деятельность, кого бы, вы думали? Сам прокурор себя предложит? Прокурор Самарской области? Как было сказано в его рекомендации, которая пришла из аппарата Президента, он хорошо понимает политику на современном этапе. Ему совершенно не интересно и не нужно возглавлять этот очень неблагодарный участок работы. Поэтому кого он предложил? Конечно же, Губернатора Самарской области. И, уверяю вас, что Губернатор Самарской области и возглавил борьбу с коррупцией в Самарской области. И так во многих примерах.

Коррупционная составляющая прокралась в само антикоррупционное законодательство. Мало кто обратил внимание на то, что норма о предоставлении имущественной декларации и декларации о доходах муниципальными чиновниками вступила в действие с 1 апреля 2009 года. А что касается государственных служащих, для них норма вступает с 1 апреля 2010 года. Вот такая маленькая профессиональная деталь. Я думаю, что ее хорошо пролоббировали в Государственной Думе.

Но опять-таки, сказав "а", скажите "б". А для чего нужно вообще собирать эти декларации? Для того чтобы Президент Российской Федерации оповестил всех, что он является примером в этой части? Все последовали его примеру, а что дальше? Он прочитал очередную лекцию о вреде коррупции, и на этом все закончилось.

Два дня назад, когда мы получили в Самарской Губернской Думе целый пакет документов на награждение сотрудников ГАИ. Мы законом о заслугах в законотворчестве награждаем абы кого, и остаются те депутаты, которые возражают против этого.

Я предложила в рамках борьбы с коррупционной деятельностью запросить у них эти самые декларации об их имуществе, откуда у них такие особняки на нищенскую зарплату гаишника и так далее. Догадайтесь с первого раза, какова была реакция. Естественно, голосование на совете было единогласным за награждение при одном "против". И так во многом и очень многом.

Еще одна интересная мысль сегодня звучала. Кстати, из уст докладчика, который читал это с листа. Что нужно создать преграды для тех, кто лоббирует законы в федеральных органах власти и иных органах власти, прежде всего законодательных структурах. А зададим себе такой вопрос: а если вот это лоббирование происходит в интересах нищих и сирых? Что здесь плохого?

Конкретный пример. Недавно появилась норма, на которую мало кто обратил внимание. Норма, которая запрещает депутатам, работающим на постоянной основе, быть представителями в суде.

Во-первых, мне как профессионалу, и Вам, Татьяна Дмитриевна, и Вам, Юрий Александрович, непонятно, в чем усмотрели вдруг коррупцию авторы-составители этого очень интересного закона. Норма для депутатов, которые работают на постоянной основе, запрещающая заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, уже есть. Видимо, коррупция в том, что они будут получать какие-то деньги. Но ведь это уже есть, им уже запрещено заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Значит, непонятная норма. Возникает другой вывод: просто запретить им заниматься тем, что они представляют интересы населения. Найдите хоть одного депутата, который бы за бесплатно пошел в суд и защищал чьи-то интересы. Это ненормальные депутаты типа Натальи Алексеевны Бобровой, которые пойдут и будут защищать интересы обманутых рентополучателей, которые получают по договору ренты 500 рублей, и вместе с доблестным Конституционным Судом я до сих пор не могу добиться справедливости, потому что Конституционный Суд изобрел новый принцип – принцип конституционной сдержанности, прошел в постановлении. Таким образом, представлять интересы тому депутату, который не работает на постоянной основе, оказывается можно, но он не пойдет в суд, потому что он потому не работает на постоянной основе, что у него очень хорошие доходы по основному месту работы. Это представители крупной структуры, бизнеса, нефтяных и газовых компаний и так далее. Поэтому совершенно непонятная норма.

Я скажу, почему она появилась. Она, опять-таки, является имитацией борьбы с коррупцией, но бьет по рукам таким депутатам, которые еще пытаются защищать интересы нищих и сирых. Вы сами понимаете, что, допустим, получатель ренты или рядовые избиратели, которые идут и говорят о том, что строить очередной дом вот здесь, на этой детской площадке, нельзя, что это нарушение их интересов и вообще уничтожает их жизненное пространство.

И, коль скоро у нас тема ликвидации, в том числе и законодательных пробелов, 1 июля, помимо того, что должны быть ликвидированы все игровые автоматы, это отдельная история, как все это будет на практике происходить, они уже преобразуются во всякие творческие и интеллектуальные клубы. Должна быть по постановлению Конституционного Суда изменена норма закона о минимальном размере оплаты труда, совершенно не конституционная. И уже 36 раз федеральный законодатель не успел исполнить постановление Конституционного Суда. И если у нас незаконопослушен сам законодатель, то это очень нехороший синдром. Правда, Татьяна Дмитриевна в личной беседе мне сказала, что уже 14. Наверное, остальные успели исправить. У меня статистики нет. В "Коммерсанте" было написано, что 36, начиная с 1996 года. Во всяком случае, это постановление от 27 ноября прошлого года об исправлении этой очень дикой ошибки законодателя, который позволяет заключать с несчастными пенсионерами договоры на 500 и 400 рублей в месяц, потому что 100 рублей будет законно, и их продолжают обманывать, поскольку законодательство до сих пор не исправлено, хотя в постановлении Конституционного Суда четко сказано: "исправить норму до 1 июля". На этой оптимистической ноте я и закончу.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Спасибо.

Есть желающие еще бросить яркие мысли на стол публичного форума? Нет. По-моему, все были очень откровенны и горячи в своих оценках, поэтому удовлетворенность у всех есть. Спасибо вам за вашу работу.


СЕКЦИЯ

"Мониторинг гармонизации законодательства и правоприменительной практики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации"